365工作體系：城市社會治理改革的大連樣板

西崗區是遼寧省大連市中心城區，區域面積26.1平方公裡，人口42萬，下轄7個街道、45個社區。先后獲“全國和諧社區建設示范區”、“全國文化工作先進區”、“全國科技進步先進區”等榮譽稱號。西崗區是大連市的老城區，也是大連市政府駐地，若干重要的機關和企事業單位等都分布在這一區域，經濟、社會、人文資源豐富，承載的城市功能較多，主觀、客觀層面都使得西崗區歷來十分重視社會管理工作。自上世紀90年代初期，就建立了“樓長制”。2004年又率先提出了“數字西崗”的戰略構想。2012 年3月，西崗區創建了全國首個綜合性社會治理服務模式——“365”工作體系，以“做群眾需要的事，做事讓群眾滿意”為核心理念，365天24小時全天候、全方位、全覆蓋為社會和群眾提供服務和管理。該體系運行近五年來，在提高公共服務的質量和效率、化解社會矛盾促進社會和諧、組織公益活動激發社會活力、促進居民自治改進基層治理等方面都取得了明顯的成效，成為城市社會治理創新的一個具有示范性意義的模式。

一、背景動因

2011年2月，中央提出要“加強和創新社會管理”，7月出台《中共中央、國務院關於加強和創新社會管理的意見》。西崗區審時度勢，就當時社會管理中存在的一些問題進行了梳理，主要體現在：人民群眾的需求和評判標准日益多元化，沿用傳統做法可能導致好的動機得不到預期成效﹔社會組織發育尚未成熟，不能有效承接政府轉移職能﹔工作日之外的群眾訴求日益增加，如何解決這些問題成為當務之急﹔隨著社會分工的精細化和專業部門的興起，群眾迫切需要一個綜合性服務平台﹔我們處理的許多問題是在事發的被動應對狀態，如何變被動為主動，實現源頭治理，是一個重要課題﹔當前一些工作部門存在推諉扯皮、不作為、慢作為等問題，引起群眾不滿，需要我們解決。

為有效應對上述不適應,西崗區認真貫徹黨的方針政策,堅持問題導向和需求導向,創建了由垂直化三級組織體系、網格化社會工作末端、協同化聯席處理體系、常態化居民聽証議事制度、項目化社會組織參與模式、專業化功能分支機構、集成化管理信息系統構成的綜合性、系統性社會治理平台——“365工作體系”。

二、主要做法

（一）365工作體系架構

以西崗區365市民大樓服務中心為區級中樞，7個街道建立365市民中心，45個社區建立365工作站，將全區劃分為120個一級網格，每個網格配備一名專職網格員。秉承區、街、社區、網格三級管理四級聯動的組織架構，採用信息化的運行模式，突出行政、社會、市場三方資源協同解決問題，使黨政部門自覺融入，市直部門和行業單位主動延伸，企業、社會組織等各種社會力量不斷擴展，共同打造多方參與、互動融入的區域性社會治理格局。

（二）365工作體系八個基本功能

1、以群眾滿意為目標，365+24為民服務無停歇

365天+24小時的工作模式使得以往由於下了班或節假日解決不了的問題如今得以解決。例如，過去居民在節假日是無法辦理諸如身份証、結婚登記預約等事務，還有一些家裡經常遇到的簡單維修服務，由於利潤低，尤其是節假日，很難得到市場的及時回應……目前，365市民大樓當中的社會服務、便民服務、公共服務以及公益服務都實現了365天無休。

2、拓寬多維訴求受理，暢通民意表達渠道

365工作體系搭建了以十二條民意表達渠道為支撐的大訴求受理中心，包括遼寧省民心網、大連市民意網和12345大連市民綜合服務熱線的西崗區分平台，以及365市民熱線、代表委員工作室、網絡、網格、居民議事會、民生窗口、三級體系訴求受理窗口等，基本實現全區社情民意的全響應。其中，83658365熱線通過技術手段與全市700多個熱線電話進行有效銜接，通過三方通話、定時回復等多種工作制度和手段，確保群眾訴求事事有著落，件件有回音。

3、主動發現解決問題，用網格實現精准管理

開創了東北全域性網格化治理先行區，實行專職網格員管理模式，實現轄區內人、地、事、物、組織的動態化管理。全區劃分120個一級網格，532個二級網格，一級網格設置專職網格員，通過移動終端隨時記錄和上傳巡查時發現的問題，走訪慰問重點人群，了解社情民意、協調處理民生訴求等職責。與以往相比，管理方式更精細、手段更智慧、重心更下移，狀態更主動，基本實現了將問題發現在群眾反映之前，將矛盾化解在群眾鬧心之前。

4、整合協調部門職能，創新社區治理的聯動機制

形成同類事件批量處理，個案事件靶向處理的工作模式，凸顯“直通車”效應，保証訴求直達責任主體。同時，在區外建立與市公安、人社、城建等46個職能部門，以及供水、供電、供暖等公共服務企業“聯席議事、聯動調解、聯合協調”的協同運行機制，確定了“先解決問題再劃分責任”的工作機制，實現了社會治理的聯動機制創新。

5、建立居民聽証議事制度，促進居民成為治理主體

居民聽証議事制度是“365”工作體系的重要組成部分， 主要由“365”市民大樓的聽証議事中心、轄區7個街道的居民聽証議事中心、45個社區的居民議事會共同組成，目前已成為常態化工作，是365工作體系受理解決市民訴求的必要環節。議事會的議題經過事先征集、分類，在轄區主要場所定期公示，議事過程嚴格遵守事前問政、事中協調、事后通報的流程，議事會參與方強調社會各界力量的加入。依靠聽証議事制度，變為民做主到由民作主，擴大了政府信息的透明度，大大提升了居民群眾的民主意識和自治能力。

6、以公益項目為載體，激發社會組織活力

為積極引導社會力量參與到社會治理工作當中，365工作體系探索了項目化運作的方式，主要為申報制和申領制兩種方式。申報制是社會組織根據自身專業特長和組織使命，申報實施項目，如孤獨症關愛、垃圾分類。西崗區政府每年設立社會項目扶持資金，根據該項目投資數額和群眾受益程度，經過聯合評審，按一定比例給予扶持。申領制是依托365工作體系匯總的群眾需求，將需求合並同類項，匯總成社會項目推介書，突破區域限制，公開向社會發布，由社會組織、企業、愛心人士申領出資實施。如棄管樓院修建、產權不清樓梯維修。這種作法的實質，既形成了財政、市場、企業、慈善聯合投入相結合的社會治理投入機制，也是一種將居民需求、政府意願與社會組織積極性相結合的社會公益事業決策機制，並且在特定領域形成了由下而上的以社區居民需求為中心的治理方式。

7、了解掌握社情民意，建立社會風險預警

精細網格化管理，建立社情民意三級搜集機制，從基層匯總上來的社區社情民意由專職網格員形成每日民情報告，在固定時間上報到區級輿情中心，輿情中心將其他渠道如微信、民生窗口、熱線等信息經分析、整理最終形成365工作體系每日民情報告，上報到區委區政府領導審閱。這種方式確保能夠及早處置苗頭性事件，提高突發事件的應對能力。

8、以臨界監控預測為主線 構建365大數據分析框架

2014年初開始，365工作體系以工作平台上的社會治理要素以及運行以來匯總的海量數據為基礎，逐步摸索、構建了獨具特色的365大數據分析框架，內容包括以市民訴求為導向，以熱力圖為確認目標的依據，以壓力曲線為管理監控方式，以維度指數為分析追蹤，以民情報告為決策參考建議。近三年的時間裡，通過大數據理念和框架的逐步完善，使其分析、追蹤、預測的成果轉化為黨委、政府決策的重要通道與途徑，多個成功案例已惠及百姓。

（三）365工作體系專業服務拓展

365外來人員綜合服務中心：2014年8月成立，專門為外來務工人員無償提供專業服務的綜合性機構。該中心業務涉及十大類700多個小項，以O2O服務新模式和眾籌服務新理念成為為大連新市民服務的一個亮點。

365社會組織服務園：2014年11月成立，是大連市第一家專門為社會組織提供孵化和成長的服務基地。

365社區家園：2014年7月啟動第一家，至今已運行4家。它以精准化家庭服務為目標，整合轄區公共服務資源，打造服務周邊社區百姓的和諧溫馨家園，是西崗區對居社分離探索的一個實踐，也是西崗區探索社區養老的一個新模式。

三、主要成效

365工作體系運行四年多來，在研究和實踐中實現了城區基層社會治理理念、機制、方法、效果的全面創新，深入落實了黨的群眾路線，推動西崗區“五位一體”實現全面發展，成為現有體制下從管理向治理升級的有益探索。

1.贏得了居民群眾的滿意。365響應群眾訴求、適應社會期盼，集中力量做群眾需要的事，用真心做事的態度、全心服務的過程、稱心滿意的結果贏得了全區群眾的認可，群眾滿意度達到98%以上。“有事找365”已成為全區群眾和社會各界的新習慣。

2.掌握了社情民意的主動權。365匯集各種資源，與群眾一起處理社會事務，第一時間發出正面聲音，佔據了城區輿論導向的主動權。每日集納城區《民情報告》形成重點處理方案和大數據分析研判報告，牢牢把握了民心民意的動態趨勢。全區呈現出心齊氣順的良好局面。

3.推進了基層民主建設。365充分尊重和維護基層群眾的民主權利，把為民做主轉變為由民做主，民生重大事項廣泛聽取群眾意見，社區發展建設交給群眾充分討論，民間訴求矛盾組織群眾自主協商解決，使基層民主建設直達樓院，全區居民群眾的主人翁意識、民主能力都得到了全面提升。

4.轉變了機關干部作風。365讓社區治理任務和民意訴求辦理的每一步、每一環都公之於眾，從制度和手段上消滅了不良作風的土壤。365的創建和運行給機關干部以實踐教育，讓干部在開拓、創新、奉獻、服務中得到了思想和作風鍛煉，樹立“365精神”成為機關干部加強作風建設的自覺要求。全區黨群干群關系不斷密切，黨政形象全面提升。

截至2016年11月底，365工作體系累計接待市民123.2萬人次﹔累計接聽熱線電話18.86萬次﹔受理群眾訴求52.76萬件﹔網格上報民情日志58406篇﹔提供實體便民服務38688例﹔開展聽証議事、居民議事6197場﹔開展各類公益性社會活動48968場。

365工作體系得到了各級領導和社會各界、學術家專家的認可：中央政治局委員、政法委書記孟建柱同志等國家領導人，國務院發展研究中心、中央黨校、遼寧省委都曾到365進行專題調研並形成經驗進行推廣﹔365工作體系先后榮獲“中國城市管理進步獎”，入選“中國社會治理創新范例50佳”﹔被民政部評為“2014年度中國社區治理十大創新成果”和“全國社區治理和服務創新實驗區”。2015年1月，《中國經濟時報》以“可推廣的改革案例”為題對365工作體系進行專題報道﹔9月，在大連召開的“全國社會治安防控體系建設工作會議”被作為“大連經驗”之一進行了推廣﹔12月，榮獲“第八屆中國地方政府創新優秀實踐獎”。

四、啟示與思考

365工作體系是具有中國特色的社會治理模式，既強化了黨組織的領導功能和政府的行政職能，又通過為社區鬆綁、減負，增強了社區自治功能﹔既提高了政府管理效用，又提升了社區自治效用。

1、社會治理創新的起點是治理理念的更新

具體內容各異的社會治理創新，其初始動力都來自於治理理念的更新。365工作體系所展現出的多方面社會治理創新，最關鍵的起點在於提出了“做群眾需要的事，做事讓群眾滿意”的核心理念，它標志著政府的社會治理理念從過去那種偏重於政府本位的管制控制思維，轉變到了民眾本位的協同治理思路上來，從被動的響應訴求和維穩轉變到主動改善民生、完善社會服務、疏導訴求渠道等治理理念上來。從而才有了相應在治理架構、方式等多個層面的系列創新舉措。

2、社會治理創新需要行政管理體制的相應改革

在社會治理理念發生變革之后，原有的政府行政管理體制並不能自動與之適應，而需要相應的改革。大連市西崗區通過從政府相關部門抽調人員組建365公共行政服務中心，並以其為核心構建了涵蓋政府各職能部門及市政公用企業的聯席協調機制，成功實現了社區事務的“一門式”受理服務和服務的全年無休，大大提高了政府為民眾服務的便捷度、透明度和親和度，是主動通過行政管理體制改革來適應治理理念變革的成功探索。

3、社會治理創新應注重消除現有的管理空白

我國的社會處於快速的轉型和變化之中，社會管理的對象大幅度擴大，公眾的社會訴求明顯增多，傳統的社會管理模式與現有社會的許多實際需求不相適應，出現管理空白和薄弱環節。365工作體系實現了市民訴求問題的全納，並協助事件在政府部門內部進行分撥和協調，避免了居民在政府部門之間被“踢皮球”，既改善了政府部門的形象，也提高了居民的滿意度。此外，它還注重在日常工作中發現社會管理的空白點、存在多頭管理但又缺少統一協調的問題，並積極尋求解決辦法。這種以居民需求為出發點、急群眾之所急的工作理念應當成為社會治理創新的重要方向。

4、社會治理創新需要進一步引導和強化居民自治

推進社區自治，是發展基層民主，使人民依法行使民主權利，實行自我管理、服務、教育和監督的有效形式。有了有效的社區自治，很多事務就不再需要行政手段和司法程序等公權力的干預，而可以通過社區各種利益相關者之間的民主協商和合作處理來解決。推進和實現城市社區自治，是基層民主發展的必然趨勢，有利於降低行政成本、促進社會和諧穩定。365工作體系把居民議事會制度作為其重要組成部分，正在向“涉及民生的事讓居民自己管、自己議、自己定、自己做”的方向逐步完善和發展。