網絡空間國際規則體系與中美新型大國關系

編者按：作為世界網民數量第一的網絡大國和擁有強大網絡資源的世界第一網絡強國之間，注定要思考新型大國網絡關系問題。習主席提出的“不沖突、不對抗，相互尊重、合作共贏”的思想適用於中美在這一領域的互動。2015年，習近平主席在與美國總統奧巴馬會面時提出，要將網絡安全打造成中美合作的新亮點。目前，中美之間也有多個層次的交流溝通，但總體來看，中國依然處於被美國各個擊破和准備不足的被動局面，亟待從機制、力量、資源等多個方面，聚焦網絡安全、網絡失序、數字鴻溝等重大問題，有禮有節，尋找可行的合作點，提升網絡空間國際規則體系制定的實際操作能力。

伴隨著網絡安全問題從一個技術性問題上升到事關國家安全的戰略性問題，網絡空間國際規則體系也面臨著重新構建的挑戰。在這個過程中，發展中國家與發達國家的分歧是規則制定的最大障礙。中美兩國不僅成為兩個陣營具有代表性的觀點立場，同時也對中美新型大國關系的建立產生了重要影響。

一、網絡空間國際規則體系形成的三個階段

網絡空間國際規則體系大致可以分為三個階段，第一階段是早期的互聯網治理時期，這大致從國際互聯網的形成初期到聯合國召開信息社會世界峰會（World Summit on Information Society,WSIS）為止﹔該峰會分為2003年日內瓦會議和2005年突尼斯議程兩個階段。信息社會世界峰會表面上表現為各國政府與私營部門和市民社會之間的斗爭，實質上則是美國與其他國家就互聯網控制權而展開的博弈。

這一時期是互聯網快速發展的階段，大量新的技術及技術標准被創造出來，美國政府借機大力推動信息技術發展，並制定了一系列國際技術標准、行業和產業規范。而信息發展中國家還處於學習、借鑒階段，這使美國等發達國家在該領域處於絕對強勢地位。這一階段的互聯網治理主要圍繞互聯網域名注冊與解析及其相應的13台根服務器控制權、互聯網協議（IP）地址分配等關鍵資源展開爭奪。美國幾乎控制了互聯網標准制定和管理的所有國際組織和核心企業，並拒絕將相關管理職能國際化或交由聯合國專門機構管理。因此，在信息社會世界峰會上，盡管面臨來自聯合國、信息發展中國家甚至歐洲國家的壓力，美國依然拒絕交出國際互聯網管理權。進入21世紀后，以中國為代表的信息發展中國家的網絡科技力量不斷提升，它們所擁有的域名、用戶等互聯網資源已經超過了信息發達國家，但在互聯網治理中的代表性遠遠不足，因此對現有互聯網治理體現的合法性提出了質疑。

第二階段是網絡空間治理的政治競爭和主權競爭階段，有人稱之為政府在網絡空間的“回歸”階段。這一階段從信息社會世界峰會到2011年。2011年，中國、俄羅斯等國向第66屆聯大提交了“信息安全國際行為准則”，主張聯合國在網絡空間治理中發揮主導作用。同年，美英等國政府主導的全球網絡空間治理大會（Global Cyberspace Conference），又稱倫敦進程（London Process）正式召開。

這一階段網絡空間國際規則體系博弈的特點是，隨著網絡技術的不斷突破及其對現實社會的顛覆性變革，網絡空間已經成為人類社會的“第五戰略空間”。圍繞網絡空間中秩序、權力與財富的分配，信息發達國家與信息發展中國家在下列問題上產生了嚴重分歧：網絡空間屬性是“全球公域”還是“主權領域”﹔治理手段是政府主導的“多邊治理”，還是非政府行為體主導的多利益攸關方（Multi-stakeholder）模式﹔治理文化是西方主導的“一元文化”，還是平等協商的“多元文化”。這一時期的矛盾焦點還集中體現在信息內容的自由流通領域，希拉裡•克林頓就任美國國務卿時，針對互聯網自由發表了多次講話，鼓吹美國的互聯網自由戰略。在始於2010年年底的西亞北非動蕩之中，美國政府與社交媒體網站在背后所扮演的角色引起了信息發展中國家的廣泛關注，並加強了對互聯網的管理。

第三階段從“棱鏡門事件”之后一直到現在，這一階段的競爭更加聚焦網絡空間的安全治理。“棱鏡門事件”使美國在網絡空間治理領域的道德制高點遭受質疑、領導力下降，迫使其在推動網絡空間治理中放低姿態。與此同時，網絡空間安全形勢進一步惡化，各國面臨的安全威脅進一步加大。在經歷了“棱鏡門事件”初期的激烈對抗之后，信息發達國家與信息發展中國家均意識到維護網絡空間的安全需要各國的共同參與，沒有任何國家可以單獨主導網絡空間治理進程。信息發達國家與信息發展中國家在認知層面的差距逐漸縮小，對抗性舉措減少，合作的空間開始增長。

各方都已表明了各自的原則立場，主要的問題是如何求同存異，推動務實合作。這一時期正值中美建立新型大國關系的關鍵時期，建立網絡安全、網絡治理等網絡空間國際規則體系等任務成為中美建立新型大國關系的重要內容和支撐。

二、中美新型大國關系與網絡安全問題

中美新型大國關系最早在2012年由中方提出，並得到了美方的積極回應。這一時期的中美關系正面臨著從中美共治（G2）到修昔底德陷阱（希臘古歷史學家修昔底德紀錄雅典和斯巴達之間戰爭的經典名著《伯羅奔尼撒戰爭史》，后世歷史學家將這種因為新型大國崛起導致與守成大國之間沖突的關系稱之為修昔底德陷阱）兩種極端論調當中。習主席提出的新型大國關系正是對這種兩種極端論調的回應。

在建立中美新型大國關系提出不久后，網絡安全問題就成了影響中美關系的核心議題，2015年，習近平主席在於美國總統奧巴馬會面時提出，要將網絡安全打造成中美合作的新亮點。這就是指包括網絡安全問題在內的網絡空間規則體系已建成為影響中美新型大國關系建立的關鍵因素。

三、中美國際和雙邊層面制定網絡空間國際規則的思考

中美兩國如何在國際和雙邊層面處理好這個問題需要雙方共同的努力。首先，雙方應當站在全局高度來看待網絡空間國際規則建立的問題，應答以合作而非沖突的姿態來對待這一問題。習主席提出的“不沖突、不對抗，相互尊重、合作共贏”的思想適用於中美在這一領域的互動。中美兩國有不同的政治體制和國情，在很多具體問題上有不同立場。但不應將某一領域的分歧而阻礙雙方在更廣泛領域的合作。

制定網絡空間國際規則的首要目的是要解決雙方乃至全球共同面臨的網絡安全、網絡失序、數字鴻溝等危害重大的問題。雖然制定規則方面存在著誰主導規則制定就會形成有利於誰的規則體系這一問題。但網絡問題涉及各國的重要利益，無論哪一方的方案都不能完全出自於維護自身的利益，而置全球利益與不顧。如果雙方都應以合作和共識作為建立網絡空間國際規則體系的出發點，也就不存在誰主導、誰跟從的問題了。

其次，雙方在矛盾分歧面前應當各退后一步，中美的分歧在很大程度上是不同發展階段的國家所面臨的共同分歧。不應將這種結構性矛盾看作是雙方之間的利益博弈和觀念之爭，它只是全球治理體系變革中的一種正常現象。雙方決策者應當冷靜、客觀的看待這種分歧。可以同國制度創新和機制創新來解決這一問題。如在氣候與環境變化領域提出的“共同但有區別的責任”就為制定相應的制度奠定了良好的基礎，氣候變化問題已經成為中美在全球治理領域最大的合作亮點。

最后，雙方應當努力尋找更多的合作點，以合作來帶動分歧的擱置和解決，而不是相反用分歧來擱置合作。網絡問題層出不窮，從跨國網絡犯罪到全球金融、能源、交通關鍵基礎設施安全都對中美兩國的經濟、政治和安全產生重要挑戰。中美兩國應當將注意力放在合作上，鼓勵不同部門之間開展合作，建立全面覆蓋網絡空間國際規則體系的合作機制。

建立網絡空間國際規則體系需要中美兩國的共同支持，在當前國際體系中，已經進入到中美任何一個國家的反對或地址都無法形成國際性規則這一階段。美方應適應這一趨勢，摒棄一方主導的思維，雙方以及國際社會共同來制定網絡空間的國際規則，並將其打造成中美建立新型大國關系的新亮點。

（作者系上海國際問題研究院全球治理研究所副研究員﹔來源：《中國信息安全》雜志）