徐州市睢寧縣小型水利工程管理體制改革的探索實踐

2015年以來，徐州市睢寧縣緊緊抓住中央和省市深化小型水利工程管理體制改革重要機遇，按照“先行先試、典型引路、分類實施、全面推進”的思路，明確改革任務、改革范圍、方法步驟、完成時限等，全面啟動“小水改”工作，建立了“建、管、養”相協調，“責、權、利”相統一的小型水利工程管理新機制，改革取得了顯著成效，相關做法受到了省、市充分肯定。

背景：現實困境倒逼體制改革

睢寧是傳統農業大縣，境內水網密布，水利工程體系比較完備，擁有21條493公裡干支河道、394條1651公裡大中溝及引水溝、4060條4214公裡小溝及村級河道、4997公裡灌溉渠道、9座中小型水庫、11處塘壩、11處圩口閘、1050座灌溉泵站，以及6178座配套建筑物工程。長期以來，這些水利設施為促進全縣農業農村發展、農民增收致富提供了有力的支撐和保障。但隨著經濟社會發展，這些農田水利設施，尤其是處於農村水利灌排體系末稍的小型水利工程，在管理使用中也逐漸暴露出一些問題。一是建設標准較低。一些水利工程蓄水、翻引能力不足，灌溉保証率不高，難以適應現代高效農業需求。二是管護責任不明確。部分工程分布面廣、管理經費短缺，有人建、無人管的現象普遍存在，導致一些溝渠河道淤積堵塞，甚至損毀報廢，效益日益衰減。三是資源浪費嚴重。縣鎮河道兩側的堤岸護坡，相當一部分被一些群眾私搭亂建、侵佔耕種，或者被個別村組人員拿做私用，甚至是閑置荒廢，既造成資源浪費，也嚴重損害了村集體利益。因此，堅持問題導向推進小型水利工程管理體制改革勢在必行。

做法：多措並舉有序推進改革

睢寧堅持以明晰產權為核心，以建立長效管理機制為根本，以增加村集體收入為目標，立足實際，成立改革試點工作領導小組，制定改革實施方案，積極穩妥、因地制宜推動改革工作有序開展。

1.調查摸底、明晰權屬，為“小水改”打基礎。為了厘清管理主體責任，推動改革順利開展，睢寧一方面要求各鎮迅速組織工作人員，對鎮內所有小型水利工程，進行全方位調查登記，通過整理篩選、統一編號、分類建檔、輸機保存、上圖標注等，查清查實涉改小型水利工程數量，做到底數清、情況明。另一方面，要求各鎮積極與縣水利局進行溝通合作，按照所有權和經營權相分離的方式，對鎮內所有小型水利工程以國家、集體、個人等多種所有制形式逐一明確產權，其中以國家投資為主修建的工程產權歸國家所有，以鎮、集體投資投勞修建的工程產權歸鎮、村集體所有，以國家補助、群眾投資投勞修建的小水窖等，產權歸個人所有。同時，堅持“誰投資、誰所有，誰受益、誰負擔”的原則，按照受益主體落實小型水利管理使用權，並發放小型水利工程管理使用權証，有效解決水利工程產權主體和管理權責不明問題，為推動小型水利工程管理改革打下良好基礎。

2.因地制宜、分類管護，為“小水改”破瓶頸。針對排查出的淤積、阻塞嚴重的河道，以及損毀的水利工程，要求各鎮及時組織施工隊伍，進行清障、疏浚、維修，確保所有水利工程都能充分發揮作用。對清理整修后的小型水利工程，按照“因地制宜、分類管護”的原則，分別由水利站、村委會直接管理，或者由縣水利局、鎮政府通過簽訂協議的方式委托水利站管理。各管護主體在鎮黨委、政府的指導下，一方面通過公開競爭和招投標的方式，發布招標公告，鼓勵引導各類企業、協會、組織、專業合作社及個人等，承接小型水利工程管護任務﹔另一方面，結合高標准農田建設、土地集中流轉，創新實施“打包制”，要求種田大戶在承包土地的同時，一並承擔土地流轉范圍內的小型水利工程管護工作。目前，該縣所有涉改小型水利工程都明確了管護人員，小型水利工程有人建、有人用、無人管的瓶頸得到有效解決。

3.拓寬渠道、多方籌資，為“小水改”添動力。為破解小型水利工程管理和維護資金難題，睢寧積極實施“三步工作法”。首先，按照“向國家、省市爭取一點，縣財政撥付一點，村集體籌集一點”的原則，通過上級獎補、縣級財政補助、受益人籌資籌勞、社會各界捐資贊助、鎮村自籌等多種方式籌集資金。其次，堅持“合力整治、多方受益”原則，各鎮對管轄范圍內的所有河道堤防統一收回、統一平整，並統一對外發包給企業、大戶等栽植果樹，打造優質林果示范帶。發包所得租金按照一定比例，分配給縣水利局、鎮、村三方，既拓寬了小型水利工程管護資金的籌集渠道，為“小水改”實施增添了動力，也有效解決了村級集體經濟增收等問題，實現了多方共贏。同時，為了保証管護資金的合理使用，以鎮為單位設立小型水利工程管護專門賬戶，對籌集到的資金統一管理，專款專用，確保經費穩定可靠、使用高效。

4.立足長遠、健全機制，為“小水改”強保障。在推進改革過程中，該縣著眼小型水利工程管理常態化、長效化，出台了小型水利工程長效管護細則，對管護主體責任進行明確。規定水利站直接管理的小型水利工程，管理運行和管理經費均由水利站負責﹔村委會管理的，由村委會負責運行、維修、管護，委托管理的，管理經費實行定額包干，承包人根據合同條款行使權利和義務，業務上接受水利站指導。各鎮結合“小水改”，創新落實“河長制”，並按照無漂浮物、無污水超標排放、無亂佔河面河岸、無亂挖亂填“四無”要求，加強河道管理，在顯著位置樹立工作責任牌，公示管護內容、管護面積、管護人員、聯系電話和監督電話，主動接受群眾監督。同時，出台小型水利工程運行管理考核及獎補辦法，鎮小型水利工程管理體制改革領導小組辦公室，對工程實際管護效果進行督查考評，實行百分制打分，並按考核成績下撥管護資金，確保全鎮小型水利工程建得成、管得好、用得起、長受益。

成效:體制改革喜獲豐碩成果

實施小型水利工程管理體制改革，有效解決了小型水利工程長期存在的建管脫節、資源浪費等問題，促進了水利工程建設管理的良性運行，也有力推動了鎮村發展。

一是健全了管護機制。通過調查摸底、明晰產權，拓寬管護經費來源，建立完善的長效管護機制、操作性較強的實施細則，以及科學的考評激勵機制，理順了小型水利工程“建、管、用”的關系，使小型水利工程的使用管理步入良性軌道，為農業生產做強了保障。

二是改善了生態環境。由於管護到位，該縣各鎮河溝岸渠干淨整潔、河道兩側果木林立，有效改善了生產生活環境，初步實現了“河清、岸綠、景美、宜居”的目標，群眾的滿意度顯著提升。

三是盤活了集體資源。以睢寧縣官山鎮為例，該鎮共整理出河道堤防面積約8000畝，通過公開發包，租金平均每畝400元/年，共獲得收益約320萬元。其中，60%用於維修和管理，40%作為村級集體經濟收入，僅此一項平均每村每年可獲得收益5.3萬元。

四是提升了群眾滿意度。試點中，各鎮黨政領導班子和廣大村組干部，積極深入群眾，主動上門宣傳講解，有效調動了群眾參與改革的積極性，較好地凝聚了工作合力。同時，堅持“陽光、公正”操作，將工程管理、堤防發包、資金使用等，公開接受群眾監督，增進了干群互信，提升了群眾的獲得感和滿意度。

啟示：自主探索形成幾點經驗

小型水利工程管理體制改革的探索實踐中，該縣不僅扎實推進各項改革舉措，在自主探索、先行先試中初步積累了一些好的思路、好的做法，而且對於各項改革進行了思考總結，形成了幾點初步認識。

1.開展小型水利工程管理體制改革，應把加強組織建設作為基礎前提。村組干部是推進小型水利工程管理體制改革的重要骨干力量，其戰斗力如何，將直接影響改革成效。因此，推進“小水改”工作要與加強基層黨組織建設有機結合起來，通過抓好村（社區）班子建設，不斷增強基層黨組織的凝聚力、向心力，破除畏難情緒，推動班子成員敢於擔當、勇於探索、主動作為，為推進改革做強基礎支撐。

2.開展小型水利工程管理體制改革，應把做好群眾工作作為重中之重。小型水利工程管理體制改革是一項重大民生工程，與群眾生產生活息息相關。特別在推進改革中，必然會觸及到一些人的“利益”。因此，在實施改革前，要通過細致工作，積極贏得群眾的支持和擁護，從而推動工作順利開展。同時，要主動把工作進行公開“晾晒”，接受群眾監督檢查，確保改革在公平公正的環境下積極穩妥推進。

3.開展小型水利工程管理體制改革，應把促進集體增收作為關鍵核心。該縣通過實施小型水利工程管理體制改革，可整理出河道堤防面積約6萬畝，若全部發包，每年預計收益至少2400萬元，經濟效益明顯。因此，開展小型水利工程管理體制改革，必須立足實際，大膽探索、創新實踐，積極做好河堤、圩堤、水面等存量資源開發工作，有效撬動社會資本投資，不斷拓寬村集體增收渠道。

4.開展小型水利工程管理體制改革，應把資源整合作為突破之舉。小型水利工程管理與農村道路養護、村庄環境整治、土地整理、高標准農田建設等工作都有一定關聯。因此，在推進改革中，可以將其他農村公共服務與小型水利工程管理有機結合起來，把各類政策資金集中統一使用，實現集中力量辦大事，既增強小型水利工程的管護效益，促進農村公共服務水平的提升。

5.開展小型水利工程管理體制改革，應把市場運作作為有力抓手。該縣在推進改革中，以明晰產權為基礎，通過向社會購買服務，把管護工作推向市場，有效激發了工作動力。管理體制改革要堅持市場化運作，把能夠交給市場的公共服務事項，積極推向市場，既減輕自身負擔，又提高服務效能。

6.開展小型水利工程管理體制改革，應把健全機制作為重要保障。推進小型水利工程管理體制改革的根本目的，就是要推動管護工作持續有效運行。因此，在推進改革過程中，必須圍繞管護主體責任落實、管護經費使用監管、管護工作考核獎補等，建立健全一套完善的長效管護機制，為小型水利工程管理提供持久保障。