湖北省孝感市大悟縣實施行政村改革典型案例

近年以來，大悟縣委、縣政府發揚“吹響沖鋒號、打好持久戰”的中原突圍精神，把行政村改革作為全縣全面深化改革的突破口，在優化行政村規模、配強村干部隊伍、提高村干部待遇、壯大村集體經濟、強化村干部管理等方面，打出了一套行政村改革“組合拳”。通過推進改革，全縣村級組織凝聚力、戰斗力顯著增強，“三農”發展呈現出活力迸發、質速雙佳的良好態勢。

一、行政村改革的背景

1．農村干部的整體素質與新形勢的要求不相適應。①隊伍結構不優化。從年齡結構看，全縣1414名村干部中，50歲以上434人，其中村“兩委”主職355人，佔82%﹔從文化程度看，高中以下文化程度770人，其中村“兩委”主職606人，佔79%﹔從任職年限看，連續任村“兩委”主職10年以上617人，佔86%，15年以上383人，佔54%，20年以上152人，佔21%。村級后備干部來源不足，據調查，全縣356個村后備干部不到1000人，特別是38個軟弱渙散村，村干部來源更是缺乏，有8個村黨支部書記由鄉鎮干部兼任。②思想認識不高。部分村支部書記缺乏培養接班人的主動意識，怕被搶了位子。少數村干部思想境界不高，奉獻精神不強，一心謀取私利，而不為群眾造福。一些能力強的黨員認為當村干部不劃算，不如外出務工經商，造成隊伍不穩結構不優，有的村5名村干部有4人向村支書遞交了辭職申請，有的村3名村干部有2名副職長期在外打工，有的村好不容易培養一個年輕干部，不到一年就不干了。③村級組織和干部威信下降。少數村干部為政不廉，在落實惠農政策方面徇私舞弊，失去群眾信任，一些群眾認為干部隻會做壞事、亂干事。群眾需求日益多樣化，村干部感到能力不足，工作缺乏自信心。村集體經濟薄弱，保障不力，致使村級公益事業很難付諸實施，也很難組織集體活動，也在一定程度上降低了村級組織威信。

2．基層干部待遇報酬與承擔工作的要求不對等。①報酬待遇無保障。目前，全縣村“兩委”主職干部每年隻有5000—6000元的誤工補助，退休后每月隻有200多元養老保險金，副職待遇更低且沒有養老保險，養家糊口都成問題。另外，全縣有1600余名離任村副職干部，沒有任何生活補貼。②負債較重影響村干部作用發揮。據2010年有關部門審計鎖定的數字，全縣村級債務總額20054萬元，債權4800萬元，資債相抵淨負債15254萬元，村平負債42萬多元，過重的債務也嚴重影響工作正常開展。

3．農村干部服務能力與社會發展和群眾需求不相適應。①服務能力不強。村干部中經驗型干部比重較大，老辦法不管用，新辦法不會用，硬辦法不能用。對政策吃不透，不善於宣傳、發動、組織群眾。綜合素質不高，面對新問題，很多村干部束手無策，難以掌握農村網格化管理服務平台、網上黨員群眾服務中心等一些新的服務事項、服務理念。②農村規范管理不到位。一方面，建房存在隨意性。農民習慣圖方便，很難接受規劃約束，導致村級建設存在凌亂、無序現象。另一方面，自主經營自由散亂。大多數農民承包山場、水面、發展特色產業隨意性很強，不講法律、不講契約的行為隨處可見。

4．村級規模與全面統籌、均衡發展的要求不相符。①規模不大、數量偏多。全縣1000人以下的村84個，佔24%，其中500人以下的村有18個，人口最少的東新鄉龍泉村，隻有90多人。不利於組織規模化農業生產，造成管理服務成本大，村級服務效益底下。②布點不優、居住分散。不足千人的村，村民居住點就有二、三十個，居住過於分散，基礎設施投入大、效益低，農民生產生活很不方便。③發展不均、實力薄弱。據統計，全縣村集體收入過5萬元的村共189個，還有相當一部分村集體經濟收入在5萬元以下，甚至還有一些空殼村，導致無錢辦事。

二、主要作法

1．調研找准症結。扎實調研，找准制約和影響村級發展的突出問題：行政村數量偏多，共有356個村﹔村級規模偏小，1000人以下的村84個，最小的村隻有95人﹔村民居住分散，共有13892個居住點﹔村集體經濟實力薄弱，發展嚴重不均，有75個集體經濟“空殼村”﹔村干部年齡結構老化，60周歲以上佔12.9%，年齡最大為76歲﹔待遇偏低，在職主職干部每年隻有6000—8000元的誤工補助，副職更低，且沒有養老保險﹔工作激情不高，長期或季節性外出打工的村干部佔20%。

2．科學制定方案。為徹底改變這些現狀，縣委、縣政府勇於擔當，堅持“科學布局、優勢互補、尊重民意、依法依規、分級負責”原則，在精細測算的基礎上，出台了科學的行政村合並指導方案，各鄉鎮結合各自實際，制定了具體實施方案。在充分考慮生產生活習慣和新農村建設規劃等因素的前提下，以方便管理和方便服務群眾為目標，合理確定村級規模，適度控制村級區域范圍，人口規模一般控制在1500—3000人。

3．有序推進合並。我們選取新城鎮和高店鄉作為示范點，採取試點先行、示范引領、以點帶面的辦法，有序推進全縣行政村合並工作，2014年9月底基本完成，歷時三個月，全縣行政村從356個減少到267個，167個村參與合並，減少89個村，合並后，各村人口都在1000人以上。合並工作平穩順利，沒有因此發生不穩定現象，達到了村合、人合、事合、心合的目的，形成了各村競相發展的良好態勢。

4．選優配強村“兩委”班子。①著眼長遠確定選人范圍。我們把村“兩委”換屆作為選擇優秀人才進入村干部隊伍的機遇，堅持政治敏銳有膽識、服務群眾有威信、發展經濟有本領、年富力強有作為的標准，選聘一批提前離崗退養的國家公職人員、農村致富能手、大中專畢業生擔任村干部，為村干部隊伍補充新鮮血液。②嚴格把握換屆關鍵環節。成立10個督導組、安排19名縣“四大家”領導干部包保，組織工作專班對村級財務進行全面清理審計，及時鎖定資產和債務，對村“兩委”班子候選人進行登記造冊，摸清底數，牢牢掌握隊伍建設的主動權。③依法依規選優配強隊伍。堅持黨管干部原則，精心制定方案，確保黨委意志通過法定程序得到有效體現。在職數配備上，按照人口規模配備3—6名村干部。在任職資格上，明確提出年滿60周歲的不再擔任村干部，新任村干部必須在50周歲以下、具有高中以上文化程度，每個村必須配備一名女干部和一名35歲以下的干部。全面推行村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”，設一名村支部副書記、村委會副主任主持村務工作，享受村主職待遇。

5．創新機制，大幅提高村干部待遇保障水平。①建立縣級統籌保障機制。出台了《關於進一步加強村干部隊伍建設的意見》、《村干部管理考核辦法》、《農村干部工作報酬待遇保障的實施辦法》、《村干部參加養老保險暫行辦法》等規范性文件，預算資金2800萬元，對村干部工作報酬實行縣級統籌，全員參加養老保險。2015年1月16日，縣委、縣政府在城關鎮棗棚村舉行了村干部報酬現場發放儀式，正式啟動保障待遇新機制。②建立績效考核發放機制。實行結構報酬制，村主職干部崗位報酬每人每月800元，副職干部每人每月600元，工齡報酬為每人每月5元，直接打入個人賬戶。業績報酬按每人每年5500元核算，考勤報酬按每人每年1800元核算，與村干部坐班制考評結果挂鉤。獎勵報酬從村集體經濟收入中提取，最多不超過5萬元，村干部平均分配。③建立鄉鎮配套保障機制。由各鄉鎮（區）負責其他正常退職村干部的生活補貼和村級運轉經費。村干部待遇和村級運轉經費得到長效保障，極大地增強了村干部崗位吸引力，激發了村干部干事創業、服務群眾的熱情。

6．壯大產業，創新模式發展村集體經濟基地。①明確目標、分期實施。全面推行“組團建、企業包、縣整合、鎮組織、村受益”模式，從2014年開始，每年集中力量支持50—100個村，連片開發青茶、油茶等林特基地，確保所有村集體經濟基地達到200畝以上，預計五年內村集體經濟收入達到10萬元以上。②連片開發、組團建設。按照每個村200畝的標准，在一個或多個鄉鎮發動若干個村進行組團，選擇條件適宜的荒山荒崗連片開發，發展“飛地經濟”，每個連片基地面積不少於2000畝。③市場運作、企業經營。各鄉鎮引進從事相關產業優勢明顯的成熟企業，將建成后的基地整體承包給企業經營管理。企業一次性交納7—10年的土地流轉費和第一年基地租金作為保証金，以后按年度分別支付土地流轉費和基地租金。④縣級主導、全面整合。縣委、縣政府整合相關部門力量，在基地規劃、合同簽訂、建設質量等方面進行指導把關。抓住全省統籌使用財政專項資金試點縣機遇，積極向上爭取項目，每年整合項目資金8000萬元，解決基地開墾、種苗供應等投入問題。⑤強化主責、鄉鎮組織。由鄉負責做好基地選址、企業引進、土地流轉等工作，實現“兩轉”，即：依托鄉鎮農業服務中心，成立農民專業合作社，先把土地從農民手中流轉到合作社，合作社把流轉土地建成基地后再轉包給企業生產經營30年。鄉鎮統籌協調好基地所在村、各組團村以及企業之間的利益關系，層層簽訂合同，確保基地快建設、早受益、持續健康發展。⑥統籌協調、村級受益。鄉鎮政府先提取10%的租金作為協調管理費，按照所佔面積大小確定比例分配給基地所在村，余下租金平均分配給所有參與組團村。

三、改革取得的成效

1．行政村人口規模更加合理。全縣行政村從356個減少到267個，167個村參與合並，減少89個村，合並后，各村人口都在1000人以上。村級組織服務范圍擴大，27個軟弱渙散村不需要新建黨員群眾服務中心，降低行政成本1350萬元。合村工作平穩順利，達到了村合、人合、事合、心合的目的，形成了各村競相發展的良好態勢。

2．村干部隊伍結構更加優化。全縣村干部從1414人減少到1211人，新任村干部363人，佔30%﹔各種能人452人，佔37.3%﹔50歲以下754人，佔62%﹔高中及以上學歷1115人，佔92.1%。新任村主職85人，其中提前離崗退養的國家公職人員11人，各類致富能手34人，大中專畢業生40人。182名年滿60周歲的村干部全部退出，每個村都有女干部和35歲左右的年輕干部。

3．村干部待遇保障機制更加穩定。全縣村干部待遇由各鄉鎮自籌變為縣級財政統籌，由原來每年領取6000-8000元的誤工補助變為每月領取工資，村主職干部年均1.8萬元、村副職干部年均1.5萬元左右，全員以城鎮靈活就業人員身份參加養老保險，每人每年享受2000元保險補貼。村干部待遇大幅提升，並得到長效保障，極大地增強了村干部崗位吸引力，激發了村干部干事創業、服務群眾的熱情。

4．村干部日常管理更加規范。縣委、縣政府出台了《關於進一步加強村干部隊伍建設的意見》、《大悟縣村干部管理考核辦法》、《大悟縣農村干部工作報酬待遇保障的實施辦法》、《大悟縣村干部參加養老保險暫行辦法》等規范性文件，對村干部實行坐班制管理，進一步增強了村干部責任意識、紀律意識、規矩意識，極大地方便了群眾辦事。

5．村級組織“造血”功能顯著增強。目前，全縣共開發建設村集體林特基地3萬余畝，引進企業9家，實現17個鄉鎮全覆蓋。第一輪建成的村集體經濟基地9片、1.8萬畝，獲取租金1100萬元，惠及90個村、20萬人。

四、關於行政村改革的幾點啟示

1.統一思想，形成共識是基礎。縣委主要領導帶頭深入鄉鎮、村組，廣泛開展調研，詳細宣傳政策部署，充分聽取群眾意見。既掌握了村情民意、明確了工作重點和難點，又充分尊重群眾意願、貼近群眾生活，取得了群眾的理解和支持，為村級改革打下了堅實的基礎。首先，必須統一鄉鎮黨政班子的思想，縣委組織鄉鎮負責人召開動員大會，明確行政村改革的重要意義，擬定具體並村實施方案。其次，要統一被調整村級班子的思想。通過召開村兩委會議，分析利弊、剖析問題、講透道理，把村干部的思想，引導到村級合並工作上來。再次，要統一好農民群眾的思想。通過召開黨員骨干會議、村民代表會議、走訪農戶家庭等形式，積極引導廣大村民充分認識村級規模調整的重大意義。

2．落實政策，穩定人心是關鍵。在實施行政村調整過程中，應充分考慮卸任村干部的現實思想和家庭困難，肯定他們的積極作用和貢獻，有情操作，將一些資格老、有威望的卸任老干部聘請為村級發展顧問，由鄉鎮每年給予一定生活補貼、按政策享受養老保險，以此解除其后顧之憂。同時，縣委及時出台提高村干部待遇保障水平、加強村干部隊伍正規化建設，發展村集體林特基地、壯大村集體經濟的相關政策，解決了無錢辦事的困局，大大的提高了村干部干事創業的激情，促進了公益事業發展和服務水平提升，干部看得見奔頭、群眾看得見實惠，從而贏得了基層干部群眾的普遍支持和擁護。

3．選好班子，換屆選舉是保障。行政村合並后，妥善配置村干部是維持穩定的關鍵。合並初期，由各鄉鎮選派干部兼任新村黨支部書記，原村支部書記改任新村黨支部副書記，原村委會主任改任新村委會副主任，負責維持過渡期間，新村融合和運轉。完成合並后，按照法定程序組織村“兩委”換屆選舉，妥善安置離退干部，選優配強新的村“兩委”班子。事實証明，換屆選舉增強了村“兩委”班子凝聚力和戰斗力，是促進村合人合心合事合的有力舉措，是實現經濟發展、群眾收益改革目標的根本保障。