合肥市城管行政執法處罰的創新與實踐

近年來，合肥市城管系統為了強化城市管理，美化城市環境，弱化執法矛盾，市縣（區）兩級城管都在積極探索行政執法、處罰新模式，很多創新做法均走在全國和全省前列，如下面將要重點介紹的“群眾議事會”制度、“行政處罰群眾公議制”、“行政調解化解行政爭議”以及“三單制”執法、公眾參與整治“車窗拋物”等等都是全國首創或全省首創。為此，新華社、人民日報、中央電視台、中央人民廣播電台、人民網、中國日報等中央級媒體都給予了高度關注和肯定，同時也得到社會的廣泛認同。

目前，合肥市城管的創新實踐已取得巨大成效，合肥的市容、市貌有顯著改觀，市民素質也極大提升，合肥市連續5年獲得“中國最幸福城市”，連續4次蟬聯“全國創建文明城市工作先進城市”稱號，並於2015年2月當選“全國文明城市”。筆者經過調研，在這裡精選合肥市城管系統幾個典型的創新案例，以供大家研究和參考。

【案例一：“三單制”執法受到社會普遍肯定】

合肥市城管局在全國首推“三單制”執法，即對於輕微違法、違章行為，採取“一次提示、二次警示、三次處罰”的執法方式。所謂“三單”是指溫馨提示單（粉紅色）、鄭重警示單（黃色）和行政處罰決定通知書（白色）。2011年5月，合肥高新區城管局天樂中隊展開了對於園景天下門面房、富安門面房的專項整治工作，對於出店經營的商戶，執法隊員採取了“三單制”執法，在整治期間，天樂中隊共下達溫馨提示單10余張，鄭重警示單2張，對出店經營整治工作起到了很好的效果。

【案例二：成立“群眾議事會”解決“老大難”問題】

2013年6月，瑤海區城管局在和平路街道茂林路社區先行先試成立了全國首個“社區城管群眾議事會”，城管議事會成立后的第一個動作，就是解決茂林路兩邊長期擺攤設點佔道經營的“老大難”問題。10名熱心社區工作、對社區比較熟悉的“議事委員”，經過商討形成最終意見：取締佔道經營，並幫助困難經營戶搬進茂林路菜市場規范經營。一個月下來，茂林路道路兩旁清清爽爽。之后，該創新做法在全市推行。

【案例三：對行政處罰有爭議的可以當面調解】

2012年12月，包河區城管局在全省率先成立“城市管理行政調解工作室”。成立當月，合肥市民王先生去銀行辦事，將車停放在路邊，回來時發現被城管貼上了罰款通知單。王先生認為：“停車罰款明明是交警的事，為什麼是城管來罰款？而且我是停在停車線內的，為什麼還要罰款呢？”包河區城管局執法大隊認為該行政處罰存在爭議，約見王先生進行調解。調解人員向王先生說明，根據《合肥市相對集中城市管理行政處罰權實施辦法》規定，城管局享有道路違章停車的行政處罰權，並出示照片記錄，指出其停放的位置並不是停車位，且車身斜放，車尾大部分超出路牙，影響路面通行。經過行政調解，王先生接受了該行政處罰。

【案例四：公眾參與整治“車窗拋物”不文明行為】

2014年10月28日，合肥市城管局啟動車窗拋物專項整治行動。凡市民舉報車窗拋物行為屬實,將給予100元的獎勵﹔並聘請出租車司機作為義務監督員,利用行車記錄儀記錄車窗拋物行為。“車窗拋物”一旦被抓到，車主最高將面臨50元的罰款。並且，交警城管聯合整治，車主拒不受罰，難過年審。截止2014年12月12日，市、區兩級城管共聘請出租車司機和熱心市民等義務監督員400余名，受理市民舉報620余起，審核通過347起，受到獎勵市民133人。

【案例五：以“群眾公議制”決定行政處罰】

2010年7月，蜀山區城管局在全國首創“行政處罰群眾公議制”。2014年3月下旬，安徽信旺房地產集團（以下簡稱“信旺集團”）在未取得建設工程規劃許可証的情況下，違反程序規定建設配電房。針對本案中違法建筑拆除后仍須重建的問題，蜀山區城管局綜合考量行政相對人主觀惡意不大、負面影響較小、避免教條執法等因素，擬對其採取責令補辦審批手續並處罰款4萬余元的處罰決定。該案經群眾公議，公議團同意蜀山區城管局的擬處罰決定，信旺集團也積極補辦審批手續並及時繳納罰款。

以上案例是合肥市城管行政執法與處罰創新的典范，它既得到了社會的肯定，也得到了行政相對人的認同，目前全國各地還在紛紛效仿，其社會效果顯而易見，非常值得我們深入研究。

一、合肥市城管行政執法處罰創新的社會背景

合肥市城管局是合肥市政府下屬單位，下轄4個市轄區、4個縣、1個縣級市城管局以及3個開發區城管局等下屬單位，2005年10月成立的合肥市城市管理行政執法局，它與合肥市城管局是一個機構、兩塊牌子，主要行使相關領域的行政執法和處罰權。2005年10月31日起，合肥市正式在城市管理領域實施“相對集中行政處罰權”，當時將規劃、市容、市政、園林4部門的行政處罰權以及環保、工商、公安交通3部門的部分行政處罰權集中交給合肥市城管局執行，另外城管還負責執行市政府隨時交辦的行政處罰任務，即“7+X”模式。后自2010年6月1日起，合肥服務業的相對行政處罰權也交給了城管，使城管的職能由“7+X”擴大到“11+X”,常用行政執法處罰事項增加至135項，致使合肥的城管執法處罰范圍明顯擴大，執法矛盾顯著增多。

例如：2013年夏季，合肥市開展聯合執法行動，由城管和交警聯合整治佔道經營等違規行為，在黃山路與曙光路交口發現有幾輛貨車佔道賣瓜，城管執法人員勸說瓜農離開，但瓜農不僅不願離開，還自己摔爛了幾個西瓜卻反喊是城管砸瓜，引起很多群眾圍觀、指責。那天，恰好跟蹤報道的有安徽電視台、合肥電視台等多家媒體，而且城管的執法記錄儀也拍下了全過程，否則，城管隊員真就有口難辯了。再如：2015年8月3日，合肥玉蘭大道與習友路交口西約500米處，一名正在做保潔的女環衛工人黃某被一輛小轎車撞飛，但《新安晚報》卻以《合肥一女環衛工被渣土車撞飛 尚未脫險》為題作了負面報道，意指城管部門工作失職，讓渣土車隨便進入城區。

以上案例充分說明，目前的城管執法不僅難度大、矛盾多，而且社會上還有很多的不理解甚至是誤解。面對如此復雜的執法環境，合肥市縣（區）兩級城管隻有不斷創新執法手段，規范行政處罰，才能適應新形勢下城管執法處罰的需要。

二、合肥市城管行政執法處罰的創新做法與成效

目前，合肥市城管局已建立並形成了市、區、街三級城管執法機構及網絡，市城管執法局下設城管督察支隊，各區、開發區城管執法局下設城管執法大隊，各街道（鄉鎮）下設執法中隊（市容辦），城管執法實行市、區和開發區分級管理，以區和開發區為主的體制，其行政執法和處罰的創新做法與成效，主要體現如下：

（一）變“剛性執法”為“柔性執法”。

近年來，合肥市城管積極探索“人性化”執法新模式，變“剛性執法”為“柔性執法”，取得明顯社會效果。如前述“案例一”中的“三單制”執法，執法隊員向出店經營的商戶下達了溫馨提示單並耐心教育后，商戶們紛紛整改，同時對於此種執法方式給予了充分的肯定，他們說“這樣就給了我們再改正一次的機會了，你們城管執法更人性化了！”相對人紛紛表示歡迎和接受。又如“案例三”中以行政調解化解行政糾紛的創新做法，新華社等主流媒體予以充分肯定，並給予包河區城管局“放下的是身段、體現的是平等”的高度贊譽。再有，城管對流動攤點的管理並不是一味杜絕，而是按照“主干道嚴禁、次干道嚴控、背街小巷規范”的原則進行管理，並且在夏季有秩序地讓“西瓜進社區”。特別是“案例五”中對違章建筑的處理，以往做法是先一律拆除再予罰款，現在並不一概而論，而是分情況處置，如對於手續不全但必須興建的違章建筑，隻處以罰款而不予拆除，有效防止了“先拆后建”的浪費現象。以上“柔性執法”方式，老百姓非常容易接受，現已被合肥市城管廣泛採用。

（二）變“自由裁量”為“群眾公議”。

以往城管執法時，對於違法、違章行為是否處罰，處罰的種類、幅度等全由執法人員說了算，以致“看人執法”的不公正現象屢屢發生。自2010年7月起，合肥蜀山區城管局率先在全國實施“行政處罰群眾公議制”（該案例此前已成功開發，獲得中國浦東干部學院“改革與發展最新案例征集”一等獎），即在對違法相對人作出行政處罰前，對該相對人的行為該不該處罰、怎樣處罰先聽取群眾公議團的意見，然后再作出正式的處罰決定。其具體做法是：進行群眾公議時，先由城管局執法人員介紹案件情況，之后群眾公議團查閱案件相關情況，當場向執法人員提出質詢，重大復雜案件還邀請相對人參與公議活動，最終群眾公議團根據案情進行合議后出具公議結果。截止2015年12月，合肥市城管系統開展公議活動470場,評議案件2121件,94.7%的公議意見被採納。此創新做法現已普遍推行，糾正了過去城管執法中存在的“自由裁量權”過大的問題。

（三）變“單兵作戰”為“公眾參與”。

由於合肥市城管擔負著“11+X”多領域行政執法和處罰職能，不僅工作任務重，而且很多矛盾都集中到城管一個部門。為此，各級城管都在積極探索“公眾參與”新模式，以改變過去“單兵作戰”產生的諸多尷尬和窘境。一是利用社區居民解決內部管理事務。如前述“案例二”中實行的“群眾議事會”制度，讓社區居民代表參與到城市管理中來，共同解決社區內部亂搭建、亂停車等問題。議事會成員張宏遠說：“都是鄰居，我們代表群眾出面解決，比城管隊員單方面溝通效果要好很多。”二是鼓勵社會公眾參與城市管理。如：對於住宅區內以及其他任何地方出現的違法違章行為，公眾有權予以勸阻、制止，真正實踐“城市管理，人人參與”的理念。對此做法，2015年1月1日起實施的《合肥市城市管理條例》以地方性法規形式予以確認。三是動員全社會力量參與城管執法。如前述“案例四”中，城管部門採用獎勵方法鼓勵公眾參與整治“車窗拋物”，效果非常明顯。

（四）變“行政主導”為“協商調解”。

合肥市城管一改過去“行政主導”的執法方式，採用“協商調解”模式解決城市管理問題。“協商調解”既可化解城管部門與行政相對人之間的行政爭議，也可化解行政相對人之間的矛盾與糾紛，社會效果非常好。合肥市包河區城管局於2012年12月在全省率先成立“城市管理行政調解工作室”，主要為了化解城管部門與行政相對人之間的行政爭議和糾紛。如前述“案例三”中，行政相對人對城管部門的處罰有異議，行政調解室的工作人員就要主動約見並予以調解，充分聽取其意見，並根據不同情況形成最終的行政處罰決定。同時，行政調解室也化解行政相對人之間的矛盾和爭議，如包河區城管局通過調解方式成功化解了“陽光早餐”工程幾家公司之間“爭地盤”、超時經營等糾紛。此外，廬陽區城管局還在合肥市首創“社區城管行政調解室”，以協商調解方式解決社區內違法、違章問題。

（五）變“自主執法”為“督查督辦”。

以往的城管執法可以稱之為“自主執法”，城管部門什麼時間到什麼地方進行執法完全由其自主決定，行動快慢、效率高低幾乎無人過問，甚至對於不作為、不公正執法也無人監管。近年來，合肥市城管加大了“督查督辦”力度，主要方式有：一是市城管執法局設立城管督察支隊，加強執法監督檢查，實行案件督辦制和案件查辦分離制﹔二是全面運行數字城管系統，使城市管理完全處於掌控之中。2014年9月下旬，合肥市區兩級數字化城市管理平台基本建成，現已全面運行，“數字城管”系統不僅直接派遣任務，而且可以顯示處置動態與處置狀況。2015年1月，合肥市專門制定了《數字化城市管理監督指揮手冊》，對業務流程以及立案條件、結案規范和處置時限等均予以細化。通過“督查督辦”，極大提高了執法管理效率。

三、合肥市城管行政執法處罰創新的經驗啟示

合肥市城管系統很多創新做法都是全國首創，現已在各地全面推行，其主要經驗啟示可總結如下：

啟示一：人性化執法能更好地化解行政糾紛。

在以往的城管執法中，因要求執法主體嚴格按照城市管理規范予以執法，很容易與相對人發生矛盾和糾紛，甚至會導致激烈的沖突。現在，合肥市兩級城管始終貫徹“人性化”執法的宗旨，變“剛性”執法為“柔性”執法，大大降低了執法主體與相對人的對抗。如前述“三單制”執法被合肥城管廣泛採用，先“提醒”后“警告”再“處罰”，“事不過三”彰顯“人性化”﹔還有以行政調解化解行政糾紛、對流動攤點予以規范管理，以及對於違章建筑分情況處置等，都是“人性化”執法方式，較大程度地得到相對人的理解和認同，大大減少了矛盾與沖突，最大限度地化解了行政糾紛。

啟示二：公眾參與更便於解決城市管理難題。

城市管理中有很多難題，單靠城管執法和處罰效果並不理想，鼓勵公眾參與解決，確是城管執法與處罰的一大創新亮點。如合肥市城管推行的“社區城管群眾議事會”制度，讓群眾自己的事自己管，樹立“城市管理，人人參與”的理念，讓社區居民成為城市管理問題的提出者，解決問題的參與者和監督者，議事結果的受益者，有效解決了城市管理中長期存在的難題。另如，合肥市城管實行有獎舉報整治“車窗拋物”，發動全市的出租車司機和熱心市民參與其中，使合肥市區車窗拋物的不文明行為得以有效遏制。

啟示三：搭建溝通平台會極大減少行政爭議。

以往的城管執法之所以沖突多、矛盾大，最主要原因就是缺少執法主體與相對人之間的溝通機制，執法主體不了解相對人的具體情況，相對人更不了解自己為什被處罰以及被處罰的依據，以致雙方的對抗、爭議無法避免。合肥市城管探索構建執法主體與行政相對人之間的溝通平台，讓相對人有機會充分表達自己的意見和看法。如前述“案例三”中的王先生對於城管給予其違章停車的處罰不服，城管局就利用“行政調解室”這個平台與其溝通，最終使其接受了處罰。另外，合肥市城管局推行的“行政處罰群眾公議制”，讓被處罰對象有充分的陳述和辯解機會，也得到了絕大多數被處罰者的認同，極大地減少了行政爭議。

啟示四：規范自由裁量權可有效保障執法公正。

自由裁量權的存在不僅導致很多執法不公現象，而且還會滋生權力尋租、權錢交易的腐敗行為。在城管執法領域，違法、違章行為非常普遍，而對於同樣情節的行為，如果處罰因人而異，結果輕重有別，很容易引發社會對行政主體選擇性執法的質疑。合肥市城管推行的行政處罰群眾公議制、行政調解化解行政爭議等創新做法，很大程度上規范了城管的自由裁量權。並且，合肥市城管局還制定了《城市管理規范行政處罰自由裁量權工作手冊》，細化了處罰標准，促使執法人員做到“違法、違章情節基本相同，給予的行政處罰也基本相同”，保証了行政處罰中的公平、公正。

啟示五：加強執法監督有利於提升城管質量。

城管執法具有執法權限大、權力面寬、利益直接、自由裁量權大以及監管難度高等特點，且執法人員時常面臨著人情、金錢、權力、利益等一系列考驗，如不能對其實施行之有效的執法監督，很容易出現各種不作為、亂作為情況，甚至出現執法違法問題，最終會影響城市管理質量的提升。合肥市城管局通過設立城管督察支隊，全面運行數字城管系統，全面推行“行政處罰群眾公議制”等手段加強執法監督，強化了執法人員的責任意識，其實際工作成效顯而易見。合肥市近年來連續獲得“中國最幸福城市”、“全國創建文明城市工作先進城市”稱號，並當選“全國文明城市”，應當與合肥市城管局強化執法監督、注重城管品質密不可分。

（執筆人：合肥市行政學院 黃建國）