浙江省景寧縣探索“空心村”分類治理路徑

改革開放以來，人口的不斷外遷導致我國農村中出現青壯年勞動力缺乏，人口空巢，土地撂荒，農業基礎薄弱，產業化水平降低，村內許多宅基地、老屋閑置，而村外新建房又不斷增加的空心狀況，形成了較為普遍的空心村問題。浙江省景寧縣地處浙西南，地貌特征上，素有“九山半水半分田”之稱，縣域面積1950平方公裡，人均擁有19畝山地資源。近年來，該縣積極探索新型城鎮化背景下空心村分類治理路徑，有效的解決了空心村治理難題，形成了一套可復制、可推廣的空心村治理經驗和方法。

一、基本情況

近年來，景寧縣農村人口因外出創業、子女教育、下山脫貧等原因，全縣61%的行政村常住人口不足30%，成為“空心村”，且“空心化”趨勢在不斷加快。

一是人口的空巢化。隨著農村人口向非農產業轉移，農村中大量的剩余勞動力向城市涌入，有的在城市永久性的居住下來，有的則是季節性的遷移，人口的外遷導致農村居住人口愈來愈少。特別是在遷移的人口中，有很大一部分是青壯年，他們的遷出使得村內隻剩高齡化的老人、年齡小的兒童和少數婦女，即我們通常說的三留人員，農村勞動力嚴重缺乏，加大了剩余人的負擔，村內人口的稀疏，使得農村出現了人口的空巢化。

二是管理的空洞化。由於農村城鎮化的快速發展，農村人口大量外流，人口急劇減少，從而使自治組織中權利主體日漸縮小，農村出現政治權利主體空洞化的現象，村內主要干部長期不在村內，導致村中自治主體缺失。該縣506名村支部書記和村委會主任中，長期在村內僅有86名，佔17%，長期在村外縣內的272名，長期在縣外市內的97名（主要分布雲和），長期在市外的51名。同時，黨員意識弱化，黨員隊伍新生力量不足，且存在著入黨動機不純、入黨把關宗族化，黨員年齡結構老化等現象，254個農村黨支部，黨員6317名，平均年齡46.7歲。該縣在2012年曾有調查統計顯示，當時有20多個村5年以上未發展過新黨員，10多個村10年以上未發展過新黨員。

三是經濟的空缺化。由於大量的農村剩余勞動力向城市、城鎮轉移，農村缺乏勞動力，集體產業發展舉步維艱，大量農村集體經濟收入幾乎為零。該縣254個行政村中，集體經濟收入5萬元以下的村有196個，其中無任何收入的村63個，大部分村的收入來源僅為每年的村級運轉經費，但村級運轉經費極為有限，2014年，全縣196個村僅撥付695萬元，平均為3.5萬元。集體經濟的薄弱使村兩委日常運轉較為困難，也使村庄的發展缺乏后勁。

四是精神的空虛化。由於大量的農村人口外出，農村的鄉土文化日漸被淡化，尤其是在城鎮化的加快，大量勞動力外流或外遷的過程中，農村精神文化生活出現嚴重空虛的狀態。同時由於文化設施與群眾需求不統一，導致大量文化基礎設施閑置，利用率較低。如農家書屋建設，留守農民中，大部分文化程度較低，對於書籍缺乏需求，導致了大量的農家書屋閑置，圖書長期無人借閱。而且各類文化活動基本集中在鄉鎮所在地的村庄和城郊村，其余村庄較少顧及，大部分村一年內無任何形式的文化生活。

二、主要做法

該縣將全縣254個行政村按照區位條件、資源稟賦等，結合全縣總體規劃，劃分為異地拆建、功能協調型，原地整治、分步實施型，協同治理、城鄉一體型，生態保護、美麗鄉村型，產業發展、內留外引型等五種類型進行治理和提升，並針對每種類型出台不同的政策，採取不同的措施進行治理。

一是異地拆建，功能協調型。此類型將未通康庄公路、人口小於10戶、地質災害隱患點的村庄採取異地搬遷的方式進行治理，從2008年開始，該縣先后實施下山脫貧、“百村避險”工程、“萬名農民異地轉移”工程，把農民異地搬遷列為縣重點工程，明確提出異地搬遷工程以城區安置為主，利用異地搬遷富民政策推動新型城鎮化。自2008年實施萬名農民異地轉移工程以來，該縣共計投入各類資金8.2個億，以整村搬遷為重點，完成農民異地轉3911戶13325人，其中整村搬遷244個自然村、3051戶10517人，佔農民異地搬遷總人口的79%﹔地質災害搬遷37個村939戶3230人。佔全縣總人口7%的偏遠山區農民群眾向縣城、中心鎮、中心村的大轉移。

二是原地整治，分步實施型。此類村庄遠離市區或中心城鎮，閑置土地多，基礎設施條件差，生產生活環境惡劣。村民外向流動較少，對推進村庄整治、改善人居環境的意願強烈。治理這類“空心村”主要是在“農”字上做文章，實施村庄整理或局部整理，分步實施，逐步改善居住環境。針對這部分村庄，該縣先后實施了“千村示范萬村整治”、“六邊三化三美”、“農村生活污水處理”等系列工程，對農村道路、廁所、豬欄、房屋、生活污水等進行全面治理。該縣自2013年以來集中治理村149個，分散式治理村96個，累計新增受益農戶19686戶。

三是協同治理，城鄉一體型。此類村庄主要位於縣城附近，村民外出打工較多，對耕地依賴性不強，具有推進村庄整治、盤活存量土地、實現城市化的優勢。此類“空心村”的整治，主要是先期投入對農民進行搬遷，引資開發舊村址，按城市總體規劃進行建設，集中規劃居民小區或住宅公寓。鼓勵利用剩余土地和征地補償費，發展股份制經濟，特別是對騰出的土地通過市場化運作，適度進行商業開發，實現家家臨街道、戶戶有門面，提升土地價值。同時，開展留地安置、勞動保障安置等征地制度改革，確保長久生活和生計，維護農民利益。十二五期間，該縣將距離縣城較近的澄照鄉打造成澄照副城，緊抓麗水產業集聚區生態產業低丘緩坡開發項目景寧組團項目契機，將澄照鄉的三石、東升、東畔、四格、金丘等5個行政村規劃為副城建設區，總規劃用地面積約7平方公裡。同時將外舍管理區打造成畬鄉新城，將原外舍鄉進行整體搬遷，利用搬遷后土地打造集旅游、商業為一體的畬鄉小鎮。

四是生態保護，美麗鄉村型。此類型村庄具有生態環境優美、畬族文化特色濃厚等特點，自2003年實施“十村示范、百村整治”工程以來，該縣立足畬鄉特色、山區特點和生態特征，按照“科學規劃布局美、村容整潔環境美、創業增收生活美、鄉風文明素質美”的要求，以創建省級美麗鄉村先進縣和示范縣為目標，以提升農民生活質量和生態環境質量為核心，以“美麗鄉村·魅力畬寨”建設、歷史文化村落保護利用和中心村培育為重點，以農村環境全面提升和農民住房全面改造為基礎，按照“六次升級機制”來著力建設“四美、三宜、兩園”美麗鄉村。

五是產業發展，內留外引型。此類型村庄主要位於景區周邊或距離縣城較近，具有發展旅游的潛力，該縣針對這類型村庄大力發展農家樂民宿，讓群眾在家門口創業。近年來，該縣著重在村級農家樂接待中心、農家樂聚集區民宿項目建設上進行重點突破，從民宿裝修風格設計、財政補助標准、基礎設施配套、周邊環境改造、金融信貸等方面給予重點支持，全面啟動農家樂聚集區民宿創建，打造大漈鄉垟心村、景南鄉東垟村、東坑鎮馬坑村等一批規模特色的農家樂聚集區民宿區塊，建成一批具有畬族特色的村級農家樂接待中心。截止目前，該縣共建成省級農家樂特色鄉鎮3個，省級農家樂特色村4個，市級農家樂特色村7個，省級農家樂特色點1個，市級農家樂特色點11個，其中省級1個，四星級農家樂經營戶6戶，三星級農家樂經營戶248戶，完成7個聚集區民宿創建工作，累計投入農家樂民宿專項資金4500萬元，新增床位3000張，其中聚集區民宿床位1200張。

除按照各個類型分類治理外，該縣針對普遍存在的村級組織弱、基層綜治難、產業發展乏力等共性問題，推出了“固本強村”黨建工程、綜治一張網等系列措施。

一是“固本強村”工程夯實農村治理基礎。針對部分“空心村”村級組織相對軟弱渙散、黨員管理教育工作較難開展、帶頭人難選難留、集體經濟后勁乏力、公共服務難以覆蓋等問題，該縣自2015年開始推行“固本強村”工程，通過城鄉牽手共建，組織縣直、兩新、社區等黨組織與“空心村”黨組織結對共建﹔通過引導偏遠“空心村”抱團聯建，實現“組織共建、資源共享、活動共辦、事務共商、黨員共管、人才共建、文化共興”，確保“空心村”村級組織功能不空。通過在縣級建設區域黨群服務中心，在外出黨員集中地建立駐外黨組織，服務和管理外出流動黨員﹔自主開發“空心村”黨建網絡管理體系，通過信息化手段實時了解基層黨組織黨員工作開展情況﹔依托手機終端，建立縣、鄉、村三級黨建微信群，實現黨員教育的全天候、信息化，確保“空心村”黨員先鋒模范作用不空。通過向“空心村”下派第一書記，引回外出能人，幫助“空心村”引智﹔同時，為村干部立規矩，通過設定“十八條紅線”，按照群眾測評、住村點評、實績考評、在崗抽查的程序，每季度開展考評並排名﹔確保“空心村”兩委干部作用不空。

二是“綜治一張網”確保農村大局穩定。出台《關於創新基層社會治理的若干意見》，按照“屬地性、整體性、適度性”的原則，將全縣農村劃分為322個網格，其中254個行政村共劃分268個網格，6個社區共劃分54個網格，按照“一格一員一通”的標准確定信息員，並為每個信息員配備“平安通”手機，由各信息員實行網格負責制，實現農村綜治信息化。目前該縣已配備手機平安通304部，“平安通”手機推廣率達到94.9%。同時全面推進制訂修訂村規民約、社區公約活動，目前全縣已完成修訂制訂260個，完成率100%。

三是培育農業“三大主導產業”助農增收。針對縣域農業產業類型多但主導產業少、農業產業經濟效益不高、農民增收緩慢的現狀，編制《景寧畬族自治縣山區經濟發展規劃》和《景寧畬族自治縣農業產業發展規劃（2013-2020年）》，以“農業增效、農民增收、農村和諧”為核心，確定“近期抓茶葉、中期抓毛竹、遠期抓香榧”的產業發展方向，編制主導產業發展規劃，從2010年起每年安排1500萬元產業扶持資金，以主導產業示范區為抓手，深入實施主導產業提升、新型農業主體培育、農產品質量控制“三大工程”，做大做強農業主導產業。

三、主要成效

一是農村社會管理卓有成效。深化農村社會管理創新，全面推行集“管理、服務、發展”為一體的“村務平台”建設。規范農村“三資”管理，建立21個鄉鎮（街道）“三資”管理服務中心，成功創建“省級農村集體‘三資’管理規范縣”。加強農村干部隊伍建設，以培育能破解難題、能操作到位、能有管用的辦法的“三能型”干部和致富型、貼心型、平安型、領航型的“四型書記”為重點，建立了一支具有較強戰斗力的農村干部隊伍。

二是農業主導產業基本形成。該縣成功創建兩大省級農業精品園區，建成茶葉基地6.1萬畝、高效竹園10063畝、香榧基地3027畝，農民專業合作社934戶，家庭農場377戶，無公害、綠色、有機農產品達48個。

三是農民增收致富效果明顯。2015年，該縣農村常住居民人均可支配收入達13663元，同比增長9.9%，累計發放低收入農戶貸款共計1.4596億元，共有2774戶低收入農戶得到金融扶持，全縣年收入4600元以下低收入農戶全部實現脫貧。

四是美麗鄉村格局初步顯現。截至目前，該縣已建成市級美麗鄉村示范村11個，市級最美鄉村2個，省級重點示范中心村5個,建設美麗鄉村80個，其中省級重點歷史文化村落5個，省級一般歷史文化村落16個。全縣初步構建出了中部環敕木山“民族風情、神奇畬家”、東北部庫區“湖光山色、水上樂園”、東南部大山區“森林氧吧、避暑勝地”、西南部沙川“拱橋古村、溪畔人家”等“四個主題、四種特色”精品區塊，形成了幾條具有畬鄉特色和生態特點的美麗鄉村風景線，並於2015年以全省最高分的成績創成了省級美麗鄉村先進縣。

五是社會穩定大局扎實穩固。截至2015年該縣實現了平安建設“十一連冠”，獲得平安銀鼎，連續六年被評為“綜治優秀縣”，其中平安建設“四率”中的群眾知曉率、滿意度位居全市第一，群眾參與率全市第二。全縣21個鄉鎮（街道）和260個村（社區）全部建立了人民調解委員會，完善了1149名人民調解員信息庫，2015年全縣各類調解組織共調處矛盾糾紛1241件，調處成功1218件，調處成功率98.14%。

四、幾點啟示

一是上級黨委政府特殊關愛是該縣空心村治理模式推行的強大動力。空心村的分類治理模式需要大量的資金投入，上級黨委政府的特殊關愛為該縣解決了資金缺乏的難題，習近平總書記任浙江省委書記期間，曾兩次到景寧調研，就如何加快自治縣發展作出兩次專題批示。浙江省委、省政府於2008年5月制定出台《關於扶持景寧畬族自治縣加快發展的若干意見》，成為全國首個省級專項扶持民族自治縣加快發展的政策。2010年，浙江省委、省政府又將景寧確定為全省6個重點幫扶縣之一，連續3年每年給予景寧財政專項轉移資金2億元。2012年11月，浙江省委制定出台《關於加大力度繼續支持景寧畬族自治縣加快發展的若干意見》，在政策上實行持續性幫扶。

二是堅持黨的領導是該縣空心村治理模式推行的根本保証。黨管農村工作是優良傳統，堅持黨的領導是做好農村各項工作的根本保証。在空心村的分類治理中，該縣始終堅持黨的領導，注重發揮基層黨組織的作用，通過“群眾路線教育實踐活動”、“兩學一做”學習教育等系列活動，不斷鞏固黨組織在農村的領導核心地位，同時通過村級換屆選舉，選優配強村干部，使農村基層黨組織的功能得到了比較充分的發揮。

三是堅持實事求是、因地制宜是該縣空心村治理模式推行的基本方法。對發展階段、路徑、速度、理念、舉措的分析，就是“堅持一切從實際出發來研究和解決問題”﹔該縣始終堅持實事求是、因地制宜，對不同情況的村庄實行不同的治理方式，形成了空心村治理景寧路徑，堅持在實踐中提煉經驗、改進方法。