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許耀桐:黨內法規論

2016年11月15日15:18    來源:人民網-理論頻道

摘 要:全面從嚴治黨重在依規治黨,依規治黨必須落腳於黨內法規。任何一個組織都離不開規章制度,中國共產黨把黨內制定的制度規定和紀律約束,稱之為黨內法規,它在全面從嚴治黨中居於核心、關鍵的地位。黨內法規對於黨員、黨組織和社會具有四大作用,同時具有四大要求。黨內法規構成中國特色社會主義法治體系的有機組成部分,它是不同於國家法律的一種法治,能夠有力地保障國家法律的法治。

關鍵詞:黨內法規﹔由來和地位﹔作用和要求﹔法治特點

習近平總書記指出:“堅持全面從嚴治黨、依規治黨” 。全面從嚴治黨與依規治黨緊密聯系,全面從嚴治黨的重點就在於依規治黨。而依規治黨的核心是“規”,即黨內法規,依規治黨必須落腳於黨內法規。中國共產黨現有8800多萬名黨員,440多萬個組織,對於這樣一個全世界最大的政黨和肩負著國家領導重任的執政黨而言,隻有用規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度管黨治黨,才能保証黨的先進性和純潔性。因此,能否實現全面從嚴治黨和依規治黨,必須重視對黨內法規的研究,加強對黨內法規的運用。

一、黨內法規的由來和地位

任何一個組織都離不開規章制度。政黨是近現代政治發展的產物,是社會生活中極為重要的政治組織,其運行的規則也要建立在一定的典章制度的基礎之上。中國共產黨把黨內制定的制度規定和紀律約束,稱之為黨內法規,或稱黨規黨紀。

黨內法規的提法,最早是由毛澤東提出來的。1938年,鑒於張國燾分裂黨中央造成的破壞和影響,毛澤東在黨的六屆六中全會上的報告《中國共產黨在民族戰爭中的地位》中講到黨的紀律時說提出,“需制定一種較詳細的黨內法規,以統一各級領導機關的行動” 。從當時的歷史背景看,六屆六中全會是在重申了黨的個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央四項最基本的紀律基礎上提出了要建立黨內法規,目的是為了使黨內關系走向正規和“統一各級領導機關的行動”,達到保持黨的團結和統一。在此意義上我們可以理解為,毛澤東在黨的四項基本的紀律外想再制定一種更詳細的“黨內法規”,以便將黨的基本原則這些抽象和高度概括的原則進行細化和具體化,使全黨對黨的紀律有更加明確具體的認識,也使黨的紀律具有可操作性。由此,我們應當認為毛澤東是在黨的紀律這個層面上使用“黨內法規”的,也是對“法律”用詞的借鑒,其寓意在於,黨的紀律如同國家法律一樣嚴肅而嚴厲。這對於當時力量弱小的中國共產黨來說,要應對國內和黨內外復雜的局勢是非常重要和必要的。

1945年,在抗日戰爭即將取得勝利的重要歷史關頭,黨召開了七大,劉少奇在大會上做了《關於修改黨章的報告》,在報告中闡述道:“黨章、黨的法規,不僅是要規定黨的基本原則,而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法,規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則。” 由此,“黨的法規”的概念得到了進一步普及,“黨內法規”的含義中加入了“制度”性的因素,成為黨的建設的基礎,也使中國共產黨具有了更強的內在凝聚力和戰斗力。

新中國成立后,我們黨曾一度忽視了黨內法規的建設問題。直到“文革”結束后的1978年,鄧小平同志在《解放思想,實事求是,團結一致向前看》這篇重要講話中鮮明地指出:“國要有國法,黨要有黨規黨法。沒有黨規黨法,國法就很難保障。” 1980年8月,鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的講話中,在談到要克服特權現象時又指出:”公民在法律和制度面前人人平等,黨員在黨章和黨紀面前人人平等”,“誰也不能違反黨章黨紀,不管誰違反,都要受到紀律處分,也不許任何人干擾黨紀的執行,不許任何違反黨紀的人逍遙於紀律制裁之外。” 鄧小平是在總結文化大革命的教訓中,深刻地體會到了盲目的個人崇拜和個人凌駕於黨之上、不受黨的紀律和制度約束后對黨造成的破壞力,由他的講話可以看出,他在嘗試著將黨內法規完善為“黨的法律”“黨內法律”,將法律面前人人平等的法律思想和理念移植到黨內,使每個黨組織和黨員個人都要受到黨的紀律和制度的約束。同時鄧小平還第一次提出了“沒有黨規黨法,國法就很難保障”的關於黨規與國法關系的嶄新命題。

1990年7月,中共中央印發了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》。在該條例中明確界定了“黨內法規”的概念,第二條規定:黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱。這是中國共產黨首次以黨內立法的形式來規范黨內法規的正式條例。1992年,黨的十四大修改黨章時,把“黨內法規”作為一個正式規范的提法寫入黨章,指出黨的各級紀律檢查委員會的主要任務就是維護黨章和其他黨內法規。2013年5月公布的《中國共產黨黨內法規制定條例》,把黨內法規界定為“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。黨章是最根本的黨內法規,是制定其他黨內法規的基礎和依據”。由此,黨內法規建設迎來了新的局面。依據這個規定,黨內法規主要包含黨章、准則、條例、規則、規定、辦法、細則等共七類,即在黨內法規建設中,必須以黨章為核心,尊重和維護黨章的權威,制定和出台一系列規范黨組織工作、活動和黨員行為的基礎性主干性的准則、條例和相關的規則、規定、辦法、細則等法規規則﹔既注重黨的中央組織、地方組織、基層組織的實體法則,又注重黨內選舉、黨內協商、黨內決策、黨內監督的程序法則﹔既注重中央黨內法規、部門黨內法規和地方黨內法規之間的協調與銜接,又注重黨內法規和國家法律的協調與銜接。在黨內法規涉及的工作領域方面,它既包括黨的領導和黨的工作方面,也包括黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設等諸多方面,還包括民主集中制在黨內政治生活中實現的法規規定。以上有關黨內法規的類型形式和具體內涵,在黨的長期實踐中已經形成了相對的固定並被廣大黨員所認可和接受。

辦好中國的事情,關鍵在黨,黨的體制機制能正常運轉,中央命令和決策能夠在全黨和全國貫徹執行好,黨內法規起著重要的作用。黨內法規在全面從嚴治黨中居於核心、關鍵的地位。習近平總書記指出,在全面從嚴治黨中要“加強紀律建設,把守紀律講規矩擺在更加重要的位置” 。習近平所說的“更加重要的位置”,就是指明黨規黨紀應該居於黨內核心的、關鍵的地位。之所以作出如此規定,是因為黨內法規就是黨的規矩紀律,鐵的規矩紀律是我們黨生存發展的生命線。規矩紀律是剛性約束的,一旦黨的規矩紀律鬆弛,必然導致組織渙散,不可能形成強大的力量。而且,我們黨的紀律是在長期的斗爭和建設實踐中不斷形成和完善的,可以說,每一條紀律和每一項制度都留下了我們黨成長的足跡,是通過深刻總結歷史的經驗教訓得出的,有些甚至是用先烈們的鮮血換來的。同時,馬克思主義政黨正是因為具有明確的目標和嚴格的紀律,才形成了凝聚力,成為領導革命、建設、改革的堅強核心。馬克思指出:“我們現在必須絕對保持黨的紀律,否則將一事無成。” 恩格斯進一步闡釋了黨的紀律的極端重要性,“沒有任何服從紀律的支部,沒有任何黨的紀律,沒有任何力量在一點的集中,沒有任何斗爭的武器,那末未來社會的原型會變成什麼呢?簡而言之,我們採用這種新的組織會得到什麼呢?會得到一個早期基督徒那樣的畏縮膽怯的而又阿諛奉承的組織。” 正是嚴明的黨規黨紀,使得馬克思主義政黨區別於任何其他階級的政黨並獲得了獨特的優勢和強大的戰斗力。

黨規黨紀一旦被破壞,就會損害黨的形象,削弱黨的力量,影響黨的權威,導致脫離群眾,侵蝕黨的執政根基,最終導致黨的衰敗。近幾年來,我們黨在黨規黨紀問題上面臨的嚴峻問題是,出現了非組織政治活動。搞非組織政治活動,就是結黨營私、拉幫結派,或者說搞團團伙伙、小圈圈,是在歷史上曾經有過的宗派主義、山頭主義。對於當前出現的搞團團伙伙、小圈圈的非組織政治活動。習近平總書記多次說道,黨的干部來自五湖四海,不能借著老鄉會、同學會、戰友會等場合,搞小圈子、拉幫結派、稱兄道弟,“宗派主義必須處理,山頭主義必須鏟除”。周永康、薄熙來、郭伯雄、徐才厚、令計劃等腐敗分子政治野心膨脹,權欲熏心,組成了“秘書幫”、“石油系”、“西山會”等幫派組織,暗地裡進行非組織政治活動,破壞了黨的團結統一。在2016年的中紀委十八屆六次全會上,習近平指出,黨的十八大以來,黨中央反復強調領導干部要嚴守政治紀律和政治規矩,但有的置若罔聞,搞結黨營私、拉幫結派、團團伙伙,一門心思鑽營權力﹔有的明知在換屆中組織沒有安排他,仍派親信到處游說拉票,搞非組織活動﹔有的政治野心不小,揚言“活著要進中南海,死了要入八寶山”﹔有的在其主政的地方建“獨立王國”,搞小山頭、拉小圈子,對黨中央決策部署陽奉陰違,為實現個人政治野心而不擇手段。由此可見,破壞黨內法規的非組織政治活動,對我們黨造成了極大的危害。習近平指出,這“不亞於腐敗問題,有的甚至比腐敗問題更嚴重”。非組織政治活動之所以比起腐敗來更為嚴重,其中的原由在於,貪污腐敗者多半為了錢,而非組織政治活動破壞黨規直接是為了篡權﹔腐敗會導致亡黨亡國,但腐敗愈演愈烈導致亡黨亡國有著一個過程,而非組織政治活動破壞黨規,則可以在一夜間決定和改變黨的命運,導致黨的覆亡。正因為如此,習近平指出:“黨內決不容忍搞團團伙伙、結黨營私、拉幫結派。”

黨的先進性和執政地位是歷史的、具體的,同時也是現實的、客觀的。“綱紀廢馳,危亡之禍”,習近平總書記強調指出,“如果管黨不力、治黨不嚴,人民群眾反映強烈的黨內突出問題得不到解決,那我們黨遲早會失去執政資格,不可避免被歷史淘汰。這決不是危言聳聽。”中國共產黨要實現全面建成小康社會的宏偉目標,實現中華民族偉大復興的中國夢,關鍵在於能否落實全面從嚴治黨、依規治黨,嚴明黨的紀律和規矩。因此,必須時刻把黨內法規擺在“更加重要的位置”,即處於核心、關鍵的地位。

二、黨內法規的作用和要求

沒有規矩,不成方圓。我們黨是一個大黨、老黨,也是長期執政的黨,這些特性決定了黨必須有一套完善的用來規范黨的自身建設活動的黨內法規,否則難以做到黨要管黨、從嚴治黨,難以發揮黨的縱覽全局、協調各方的領導核心作用。我們黨已經制定出台了一大批黨內法規,諸如《關於黨內政治生活的若干准則》、《中國共產黨廉潔自律准則》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》等等,為黨的建設、規范黨員和領導干部的行為起到了重要作用。黨的十八大以來,習近平總書記反復強調,黨的各級組織和廣大黨員干部要按照黨規黨紀以更高標准嚴格要求自己,突出了黨內法規對於黨員、黨組織和社會所具有的四大作用。

一是使全體黨員和干部增強了組織意識、紀律意識。黨員和干部要自覺執行黨的紀律和規矩,做信念堅定、為民服務、勤政務實、敢於擔當、清正廉潔的好黨員、好干部。如何嚴守黨的紀律和規矩,讓全體黨員和干部明白作為黨的一員可以說什麼、不可以說什麼,可以做什麼,不可以做什麼,這就需要黨內法規作出明確的規定。《中國共產黨黨內法規制定條例》第五條規定:“黨內法規的內容應當用條款形式表述,不同於一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規范性文件。”這一條規定了黨內法規的文本形式,使廣大黨員對黨的紀律要求和行為規范有一個更加具體和直觀的掌握,這樣做一方面有利於黨員遵守,另一方面也能增強黨員的組織和紀律意識。每一個黨員從自願加入黨組織的那一刻起,就決定了其要執行黨內法規的規定,嚴格規范自己的行為,

二是使全體黨員和黨組織遵規守紀,違規者必受問責追責。權力如果不受限制就會被濫用,黨內法規就要讓全體黨員和干部明確責任,隻有明責才能知責,知責才能促責,失責必被追責。對出現嚴重違反黨的紀律的行為,既要追究主體責任和監督責任,又要嚴肅追究領導責任,堅決做到有責必問、問責必嚴。黨的各部門和各級黨委(黨組)應當經常對照黨內法規,檢查在工作中有沒有黨不管黨、治黨不嚴、管黨不力的問題,黨的各級紀檢監察部門在監督執紀的過程中有沒有失之於寬、失之於鬆、失之於軟的現象。黨內法規旨在規范黨組織的活動和黨員行為,起到防止黨組織和黨員干部濫用權力的作用,將權力關進制度的籠子。黨內法規對黨員的義務和權利以及行為作出規定,明確責任,讓黨員時刻保持警惕性,嚴格遵守黨內法規,執行黨紀。習近平總書記指出,紀律是“霸道”,“身為黨員,鐵的紀律就必須執行。”如果黨的政治紀律成了擺設,就會形成“破窗效應”,使黨的章程、原則、制度、部署喪失嚴肅性和權威性,黨就會淪為各取所需、自行其是的“私人俱樂部”。因此,凡為黨員者必須遵循黨內法規,違反者必受追究。

三是用黨內法規抓早抓小,可以避免黨員干部從違紀走向違法。領導干部從違紀走向違法是一個從量變到質變的過程。在這個過程中,如果能夠讓黨規黨紀先行一步、先管一步,就能有效防范從違紀走向違法,避免部分黨員干部陷入違法犯罪的泥淖。“破法”必先“破紀”,領導干部凡是違法的,無不先從違紀開始。為了防止“小錯”釀成“大禍”,紀律要率先於法律作出反應。如果領導干部從違紀發展到違法的程度,由紀律檢查機關再去管,為時已晚了。用黨內法規抓早抓小,可以更有效地管住公職人員。在國家機關中的大多數公職人員,都是中國共產黨黨員。用黨規黨紀管住黨員干部,就管住了大多數握有國家公權力的人,這也為構建風清氣正的政治生態、建設廉潔政治、廉潔政府,奠定了堅實的政治基礎。

四是黨內法規對黨員嚴格管理,會對社會產生良好的示范效應。中國共產黨的黨員,分布於社會各行各業,這種分布情況,在有利於宣傳黨的主張的同時,也將黨全面展現在全國各個社會階層和群體當中。黨組織的工作方式和黨員的行為方式都被群眾看在眼裡,必然也是群眾仿效的對象。一個地方黨風好就會政風清,促進經濟社會快速發展﹔而哪裡的黨風不正,黨規黨紀得不到執行,到處烏煙瘴氣,引起群眾強烈不滿,經濟社會發展就會受到嚴重影響。黨的十八大之后,中央制定八項規定,深入開展反腐倡廉斗爭,健全完善了巡視制度,修訂和出台了一系列的反腐黨內法規,打“虎”拍“蠅”取得重大成效,在全黨和全社會初步形成了不敢腐、不能腐、不想腐的局面,堅決抵制腐敗成為全社會的共識,也在社會中形成了通過正常渠道和法律途徑辦事,不請客送禮找熟人的良好社會風氣。黨內法規對全社會產生了積極的示范作用。

黨內法規不但在全面從嚴治黨、依規治黨中發揮了重大作用,更重要的是,它成為每一個黨員的基本要求,即成為黨員素質的“測試儀”、黨員身份的“合格証”、黨員行為的“責任狀”、黨員任職的“資質書”。達不到這四大要求,根本不能成為黨員、干部。

第一,黨內法規是黨員素質的“測試儀”。遵規守紀是對黨員干部是否忠誠於黨的基本考驗。黨員干部必須做到“心中有黨”。守紀律講規矩是對黨員干部黨性的重要考驗,是對黨員干部忠誠度的重要檢驗,是黨員干部的一個基本素質。作為黨的成員,無論是普通黨員,還是黨的領導干部,都要對黨懷有赤誠之心,真正將為黨奮斗作為終生的政治追求。愛黨不僅要對黨的組織、黨的事業、黨的理想高度認同,而且要從政治原則上遵從黨,從實際行動上維護黨,這就必須遵守黨內法規。因此,能否遵守黨內法規,成為測試黨員素質的標准。

第二,黨內法規是黨員身份的“合格証”。習近平總書記強調:“黨的紀律是全黨必須遵守的行為准則,嚴格遵守和堅決維護紀律是做合格黨員、干部的基本條件。”在現代社會中,“合格”的要求,就是考察、衡量一個機構或個人是否勝任於承擔某項工作、任務的必備條件。作為共產黨員和黨的干部,必須經受紀律規矩的合格檢驗。習近平要求各級領導干部特別是高級干部,必須牢固樹立紀律和規矩意識,在守紀律講規矩上做表率。因此,黨員干部隻有達到遵守黨內法規的要求,才能成為合格的共產黨員和干部。

第三,黨內法規是黨員行為的“責任狀”。遵守黨內法規是每個黨員都要擔起的責任,“茲事體大”,關乎著黨、人民和國家的事業興衰。從黨的角度看,黨員要堅持黨的指導思想,要堅持黨的性質宗旨,要堅持黨的紀律規矩,要堅持黨的優良傳統。其中,黨員要遵規守紀是對黨承擔責任的表現。每個黨員都要將遵規守紀的責任記於心、見於行,都要在遵規守紀中行動,不能突破黨內法規的要求。

第四,黨內法規是黨員任職的“資質書”。黨員任職,即承擔一定的領導工作或管理工作,成為干部或領導干部。遵守黨內法規是黨組織選擇干部的一個基本標准,或者說,做一個好干部就必須守紀律講規矩。黨規黨紀是干部上崗任職的“資質書”,是考核、評價的基本依據。干部考核是對干部在崗工作的評價,是對干部進行激勵的主要機制。干部考核指標可概括為“德勤能績廉”五個方面,這五個方面也是遵守黨內法規的基本要求和目的所在。

三、黨內法規的法治特點

十八大以來,中國共產黨抓緊制定黨內法規。2014年黨的十八屆四中全會《決定》提出,“加強黨內法規制度建設,完善黨內法規制定體制機制,形成配套完備的黨內法規制度體系”。與過去明顯不同的是,現在,中國共產黨把加強建設和完善黨內法規制度提升到構建法治體系的高度,這就是《決定》提出的建設中國特色社會主義法治體系,在中國特色社會主義法治體系中包含著五大體系,即:完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系,完善的黨內法規體系。那麼,這體現了黨內法規怎樣的法治特點呢?

首先,黨內法規是中國特色社會主義法治體系的有機組成部分。“法治”的概念大於“法制”和“法律”,因此,中國特色社會主義法治體系既可以包含國家法律體系,也能夠包含黨內法規體系。同時還要理解到,黨內法規雖然不是國家法制、國家法律,但如果從法是一種組織化的行為規則,法在本質上要靠組織成員的內心認同,法本身具有公共性、規范性、普遍適用性等特征來看,中國共產黨的黨內法規也具有這樣的共同特征。黨內法規反映了黨員和黨組織的意志,具有了在黨內實行的公共性、規范性、普遍適用性。而中國共產黨又處於執政地位,代表著國家的利益、人民的利益,這樣的公共性、規范性、普遍適用性雖然隻在黨內實行,自然也能夠得到國家和人民的認可。因此,習總書記在關於十八屆四中全會《決定》的說明中指出:新形勢下,我們黨要履行好執政興國的重大職責,必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。這說明,建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家,沒有中國共產黨的領導是不可能完成的,而沒有依據黨章和其他黨內法規的依規治黨,就沒有依據憲法和其他國家法律的依法治國,在中國特色社會主義法治體系之中完全應當包含黨內法規體系。

當代中國,在推進中國特色社會主義法治建設中,為了保持黨的先進性和純潔性,提高黨的領導能力和執政能力,需要黨內法規、依規治黨﹔為了構建和諧社會,建設社會主義法治國家,需要國家法律、依法治國。黨內法規、依規治黨和國家法律、依法治國,要“兩手”抓,並且“兩手”都要硬。黨內法規和國家法律,都是國家治理所需要的,是國家治理現代化的必然要求。如同國家法律必須通過法律的實施才能體現它的生命和價值一樣,黨內法規的生命力也在於它的實施,在於黨內法規執行力的提高,這必然要求各級領導干部切實領會法治精神,帶頭遵守法律和黨內法規,帶頭依法辦事。不僅要自覺學法、尊法、守法,提高法治思維水平和能力,運用法治方式深化改革、推動發展,也要切實改變“權力迷戀”和“大包大攬”的情況,將執政履職思路徹底轉到法治軌道上來。從嚴治黨永遠在路上,黨員干部要自覺運用黨內法規體系把黨要管黨、從嚴治黨落到實處。

其次,黨內法規的法治不同於國家法律的法治。雖然國家法律、黨內法規的制定及其實施、監督、保障共同構成了社會主義法治體系,但在這個法治體系中,國家法律與黨內法規的法治情況又有著嚴格的界限和區別,因此,不可將黨規與國法相混同,更不能用黨規來代替國法。黨內法規和國家法律的不同在於:一是性質不同,黨內法規按照《中國共產黨黨內法規制定條例》指的是,“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱”,它是黨的自身管理﹔而國家法律,不僅由國家制定,還由國家法治機關保証實施,它是國家的全體公民和組織都要遵守的行為規范體系,是包含了黨員和黨組織在內的國家治理。二是適用對象不同,黨內法規的適用對象是黨員和黨的組織,依據《中國共產黨黨內監督條例》第四十條規定:“各級黨委、紀委應當按照本條例規定切實履行監督職責,發揮監督作用”的規定,保証其運行實施的是各級黨委和紀委,而對黨員的懲處根據《中國共產黨紀律處分條例》的規定僅限於警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看和開除黨籍五種,是基於黨員的政治身份作出的決定,主要涉及政治理想、信念、信仰方面,不涉及黨員的公民權利﹔而國家法律的適用對象是全國的公民和組織,對於公民的犯罪、違法、侵權等行為,會施以不同的懲罰方式,以維護正常、穩定的社會秩序。法律的懲罰是有形的,可以限制人身自由、剝奪財產、剝奪政治權利,甚至判處死刑,這些都是黨內法規的處置所不具有的。三是制定過程不同,黨內法規因其制定主體是黨的組織,雖然其制定也有一定的程序,但一般會根據社會的發展實際以及黨內出現的新情況新問題及時地做出調整,具有靈活性,且文本形式和內容可繁可簡,可以是具體的也可以是原則性的,例如《中國共產黨廉潔自律准則》,向全黨提出了廉潔自律要求,行文上全篇共8條僅112字,並且都是原則性的規定﹔而法律的制定和修改有著更加嚴格的規定,對法律的立、改、廢、釋屬於國家立法行為,由國家權力機關來行使。從實踐看,這一過程通常需要經過漫長的復雜的程序和充分的調研,需要征求社會各方面以及不同階層、地域等群體的意見,需要經過幾年甚至是十幾年、幾十年的時間,例如,我國民法典的制定從提出到現在仍未出台就是很好的例証。

黨內法規的法治不同於國家法律的法治的特點,可以用“一高一嚴”來表達。“高”,即國家法律高於黨內法規﹔“嚴”,即黨內法規嚴於國家法律。國家法律高於黨內法規,這個“高”指國家法律是所有公民的行為規范。在現代法治國家,法律對於整個國家而言具有基礎性作用,全體公民都必須要遵守法律規定。作為黨員,首先是國家公民,不能突破和違反法律的規定,並且還要帶頭模范地遵守國家法律法規,這是黨章規定的黨員義務。作為國家根本大法的憲法,是一切制度的根基,任何組織和個人,都必須遵守憲法規定,堅持和貫徹憲法確立的原則。依據憲法制定的法律法規是全體人民意志的體現,黨內法規必須與憲法法律相一致,不能相沖突。黨依法執政,“既要求黨依據憲法法律治國理政,也要求黨依據黨內法規管黨治黨”,黨內法規著眼於全體黨員,體現黨的主張,規范黨組織的工作、活動和黨員行為,保証著黨的理想信念宗旨,是黨員的行為准則,而這個行為准則自然也是以不能違反國家法律為最高准則的。任何一個中國共產黨黨員都不是“特殊黨員”,不可能享有破壞國家法律規定的“特權”。

黨內法規嚴於國家法律,這個“嚴”是由中國共產黨的先鋒隊性質決定的,也是黨的歷史地位和使命決定的。黨的歷史使命越光榮,奮斗目標越宏偉,執政環境越復雜,越需要黨煉就百毒不侵的金剛之身,越需要鞏固黨總攬全局、協調各方的領導核心地位,越需要全面從嚴治黨。黨規之所以“嚴”,是因為黨規的適用對象是黨組織和黨員,而共產黨員是普通人民群眾中的先進分子,黨規黨紀對黨員的要求自然要比國家法律對普通公民的要求來的更嚴。這個“嚴”,既體現在黨的各種具體規章制度的內容上,也體現在要求黨員模范地遵守國家法律。如果不能遵守黨的規章制度,那麼,一個人就不可能成為黨員,黨組織也就降格為一般社會團體,黨的先進性和純潔性都無從談起。

黨內法規嚴於國家法律,指的是黨內法規對黨的組織和黨員的要求更嚴格,而非指的是對違犯國家法律的黨員和非黨員在定罪量刑上的不一致。在黨內法規上對黨員做出更嚴格要求的規定,這既符合黨的宗旨,也符合人民大眾對黨員、對黨的期望。黨內法規嚴於國家法律的例子很多。比如,《中國共產黨章程》對黨員的要求比法律對公民的要求要嚴格得多,黨員必須吃苦在前,享受在后,克已奉公,多做貢獻﹔黨員必須在一切困難和危險的時刻挺身而出,英勇斗爭,不怕犧牲,等等。《中國共產黨章程》對黨的各級領導干部的要求也比《中華人民共和國公務員法》對一般公務員的要求要嚴格得多,黨的各級領導干部必須立志改革開放,獻身現代化事業,在社會主義建設中艱苦創業﹔黨的各級領導干部必須勤政為民,以身作則,講黨性、重品行、作表率,做到自重、自省、自警、自勵,等等。

既然黨內法規嚴於國家法律,就要求把黨內法規挺在國家法律之前。這是因為,中國共產黨是中國工人階級同時是中國人民和中華民族的先鋒隊組織,黨章和所有的黨規黨紀是對黨的成員的嚴格約束,保証著黨的政治理想、執政理念和立黨宗旨的踐行和落實,是中國共產黨人的行為准則和政治底線﹔法律體現中華人民共和國的國家意志,是全體公民的行為底線。中國共產黨人隻有依靠嚴格的黨內法規才使自己不同於一般群眾、區別於其他任何政黨。把黨內法規挺在國家法律前面,共產黨員在自覺地接受黨的規矩紀律的約束后,就能更好地接受國家法律的約束。此外還有一個特殊的情況,對於普通群眾來說是“法無禁止即可為”,而對於黨員干部來說,還要加上“紀有規定不可為”。推進全面從嚴治黨,黨員干部要切實把黨內法規挺在國家法律前面,才能立於黨風廉政建設和反腐敗斗爭的最前沿。

最后,黨內法規的法治有力地保障了國家法律的法治。雖然黨內法規體系與國家法律體系共同構成了社會主義法治體系,但不等於二者是獨自的、分開的、毫不相干的。全面推進依法治國必須充分發揮黨內法規對國家法律的保障作用。有人認為,黨規黨紀強調多了,法律法規就會被弱化。事實上,加強黨內法規制度建設,不僅不會削弱國家法律的權威,而且有利於國家法律實施,二者相輔相成、相互促進。黨制定黨內法規,調整黨內關系、規范黨內生活,為黨組織和黨員提供行為遵循﹔黨又領導人民制定憲法和法律,調整社會關系、規范社會秩序,為公民、法人和其他組織提供活動依據。黨內法規和國家法律都是黨和人民意志的反映,二者在本質上是一致的。歷史經驗告訴我們,如果黨內法規執行得好,法律法規能得到較好遵守,法治建設就能順利推進﹔如果黨內法規執行不好,法律法規的權威也樹立不起來,依法治國也就無法實現。

現實中已有事例說明,黨內法規和國家法律的制定工作盡管主體、程序等方面有很大差別,但由於規范對象在事實上具有一定的載體的同一性,使得黨和國家可以共同制定一些法規制度。例如,2013年中共中央和國務院聯合發布了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》。這個聯合發布的條例,就是聯合制定。黨政聯合發文不僅是可行的,也是必要的。這種聯合立法的做法,在當代中國有利於高效地促進經濟社會發展。這一做法啟示我們,隻要黨政雙方都認為有必要,就應當聯合起來推進制度規范。當前,中國有著大量的公共治理問題,比如環境污染、公共安全等問題,不僅政府責無旁貸,執政黨也負有不可推卸的領導責任。

我國正處於社會轉型期、改革攻堅期,各種矛盾突出,在公民的道德水平還有待提高的情況下,一些社會領域事實上存在立法落后甚至是盲區的問題。而國家立法是一項非常嚴肅和需要耗費巨大精力和時間的事情,在這些亟需要規范的領域,在憲法框架和遵循憲法和法律基本原則、基本精神下制定一些相對靈活的黨內法規,由此來約束黨組織和黨員行為,規范國家機關和黨政領導干部,可以起到對全社會的示范作用,同時為國家立法提供重要實踐參考依據,在今后條件成熟時轉化為國家法律,做到了黨內法規和國家法律的有效銜接,從而有力地發揮黨內法規對國家法律的保障作用。

(作者為國家行政學院一級教授)

原載《中國浦東干部學院學報》2016年第5期

(責編:趙晶、謝磊)
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