英國是如何解決青年住房問題的？

青年群體處於社會經濟變革的前沿，是勞動力市場中最活躍最具創造潛能的群體，但由於工作時間短、儲蓄不足，他們在住房問題上承受著很大的壓力。青年住房問題越來越得到各國政府的關注。英國針對本國青年住房問題的現狀和特點制定了層層推進、相互銜接的綜合性住房支持政策，取得了積極效果，有些成功經驗值得我們借鑒。

當前英國青年住房問題的主要表現

受全球金融危機和歐債危機的影響，英國青年住房路徑也發生了明顯變化，呈現出一些新的特點。

第一，英國青年人的住房自有率出現明顯下滑。根據英國國家統計局（Office for National Statistics）發布的數據，2015年，英國25—29歲獨立居住年輕人中擁有自有住房人群的比重由1996年的55.2%下降至29.2%。30—34歲獨立居住年輕人中擁有自有住房的比重則由1996年的67.9%下降至2015年的44.6%。

第二，租房成為英國青年住房的主要路徑。2015年，25—29歲獨立居住年輕人中擁有自有住房者不足三成，70%獨立居住的年輕人都是租房居住，30—34歲獨立居住年輕人中租房居住的佔54.3%。對於年齡在20—24歲之間獨立居住的年輕人來說，租房人群的比重高達91%，隻有9%的人擁有自己的住房。[1]

第三，英國青年人擁有自有住房的年齡推后。20世紀70年代，英國年輕人獲得自有住房的平均年齡為27歲，2011年，英國年輕人期望擁有自己房子的年齡上升到35歲。[2]

第四，“回巢”成為當前英國青年住房路徑的無奈選擇。全球金融危機爆發后，住房信貸收緊、房價持續攀升、青年就業形勢嚴峻，越來越多的英國年輕人選擇與父母同住，成為“回巢”一族。1996年，選擇與父母同住的英國年輕人（20—34歲）總數為270萬，2015年這一數量上升至330萬，每4個年輕人中就有1人與父母同住。[3]

英國青年住房問題的原因分析

從上面的分析可以看出，英國當代青年住房路徑已與傳統的住房路徑發生偏離，自有住房已不是青年人住房的主要保有形式，租房居住和“回巢”成為英國年輕人最主要的住房路徑選擇。當代英國青年住房路徑的變遷有其深刻的經濟、社會和政策原因，是多種原因合力作用的結果。

一、房價持續上漲，青年人難靠自身購買自有住房

在1980年至2015年的36年中，隻有7個年度的住房價格指數出現下降，分別為1990—1993年、2008年、2009年和2011年。受全球金融危機沖擊，2009年英國住房價格指數出現自1980年以來的最大降幅，降幅為7.6%。2012年以后，英國的住房價格指數（HPI）出現持續攀升，2015年英國住房價格指數為214.4，房價比2014年上升6.6%。與持續上漲的房價相比，英國年輕人的收入卻增長緩慢，實際收入水平不升反降。與2008年相比，2014年英國25—29歲之間的年輕人實際工資下降12%，18—24歲年輕人實際工資的下降幅度更是高達15%。[4]

二、信貸政策收緊和首付比例提高，年輕人購房更加困難

全球性金融危機爆發后，為降低風險，英國的銀行和金融機構紛紛收緊信貸，提高貸款門檻，年輕人獲得住房抵押貸款的難度增加。2008年，銀行發放住房抵押貸款的數量不足20萬例，比2007年下降47%。[5]開發商為了盡快回籠資金和降低風險提高了購房者的首付比例。2009年，英國首次購房者的首付比例提高到27.7%。2014年，首次購房者的首付比例下降至21.3%，但仍然高於危機前的水平。[6]

三、新建住房增速放緩，住房供給不足

新建住房供給不足和住房需求的持續增加是英國房價持續上漲的一個重要原因。在1979/80至1989/90財政年度的11年中，英國每年新建各類住房（商品房和社會性住房）的總數基本在20萬套以上，1979/80財政年度新建住房總數最高，達到25.2萬套。[7]2014/15財年，英國新建住宅數量為15.2萬套，但與1980年相比,下降了40%。[8]

四、青年人求學及結婚年齡推遲是英國青年住房路徑變化的社會原因

結婚年齡的推遲和受教育年限的延長是英國“回巢”青年人增多的社會原因。2012年，英格蘭和威爾士男性的平均結婚年齡由1996年的29歲提高至32歲，女性則由27歲提高至30歲。教育年限的延長是社會發展的必然結果，也是世界普遍現象。1996年，仍然在接受全日制教育的18—24歲的英國年輕人數量為110萬人，2015年這一數量上升至79.1萬人，增長幅度高達72%。對於正在求學的年輕人來說，住在父母家中可以大大節省生活費用，將更多的精力用於學習。2014年有24%的大學本科生選擇居住在家中，而不是外出租房，這一比重比1996年提高了12個百分點。

五、以市場為導向的社會福利制度改革導致英國年輕人申請社會住房的難度增大

隨著福利住房制度市場化改革的推進、社會福利住房支出的削減和社會住房建設數量的減少，英國青年社會住房的難度不斷增大，社會住房逐漸成為英國青年群體住房選擇的邊緣路徑。1980年，在英國家庭住房的保有結構中，社會住房佔31.4%，到了2014/15財政年度，這一比重下降至17.4%，下降了14個百分點。[9]金融危機背景下，申請社會住房的人群不斷增加，導致青年人獲得社會住房的等待時間延長，難度增大。

英國解決青年住房問題的具體措施

面對英國青年群體出現的多元化住房路徑，英國政府出台了一系列的青年住房支持政策。英國青年住房支持政策從增加住房有效供給，滿足住房需求兩大維度出發，對處於弱勢地位的青年群體提供層層推進、相互銜接的綜合性住房支持。

一、為開發商提供融資支持，穩定商品房市場供應

全球金融危機爆發后，英國一些房地產企業因資金鏈斷裂而被迫停工。2011年11月，英國政府啟動“住房建設促進計劃”（Get Britain Building scheme），該計劃通過設立總額為4.2億英鎊[10]的促進住房建設基金，為因融資困難而被迫停工的商品房建設項目提供資金支持。“住房建設促進計劃”通過兩輪招標，共為180個住房建設項目（1.2萬套住宅）建設提供了融資支持。“住房建設促進計劃”結束后，英國政府於2014年5月設立總額為52.5億英鎊的“工程建設融資基金”，繼續為住房建設項目提供融資支持。開發商融資支持政策在增加和穩定商品房供應方面取得了良好效果。2014/15財政年度，英國新開工建設住房數量為16.7萬套，比2007/08財政年度增加了5.1萬套。[11]

二、為青年購房者提供融資便利，提高青年群體的住房自有率

為了解決青年群體購房資金不足和貸款困難的問題，2013年3月20日，英國財政大臣奧斯本在2013/14年度的財政預算案中正式提出了“購房援助計劃”（Help to Buy scheme）。根據首付比例、購買房產價值、貸款形式、申請者收入等標准的不同，“購房援助計劃”可以劃分為股本貸款計劃（Equity Loan）、房屋抵押貸款擔保計劃（Mortgage Guarantee）、共享產權計劃（Shared Ownership）三種形式。1.根據股本貸款計劃，從2013年4月1日起，名下無房的購房者購買價值在60萬英鎊以下新房可申請股本貸款，購房者隻需首付房款的5%，政府將最多提供房產總值20%的股本貸款（倫敦為40%）[12]，剩余75%（倫敦為55%）的房款可辦理商業按揭貸款，所購房屋必須自住，不得用於出租。“股本貸款計劃”大大降低了年輕人的購房門檻，讓很多年輕人能夠從中受益。股本貸款計劃將一直推行至2021年。2.“住房抵押貸款擔保計劃”從2014年1月1日開始實行，到2016年12月31日結束。“住房抵押貸款擔保計劃”申請條件與“股本貸款計劃”申請條件基本相同，只是住房抵押貸款申請者購買的房屋可以是新房也可以是二手房。根據該計劃，申請者隻需首付至少房款的5%即可，房款的95%可以申請商業銀行抵押貸款，但抵押貸款總額不能超過申請者年收入的4.5倍。3.對於收入較低，無力承擔每月按揭貸款的購房者而言，“共有產權計劃”可為其提供有效的住房支持。申請者支付房款的25%—75%，剩余房款由住房協會支付，購房者與住房協會共同享有房屋產權，房屋住戶每月向住房協會支付房租，等到財力允許可以完全購買該房屋。與前面兩個支持計劃不同，“共有產權計劃”申請者必須滿足家庭年收入不超過8萬英鎊（倫敦不超過9萬英鎊）的收入限制條件。

2015年，英國在財政預算案中明確公布了進一步推進“購房援助計劃”的擴展性政策（Help to Buy：ISA），該項政策的主要目的是鼓勵購房者為購買新房積攢首付款。該項政策的主要內容是：購房者可以在銀行開立購買首套新建住房專門儲蓄賬戶，專門賬戶上的存款利息免稅，當購房者動用該賬戶存款支付購房首付時[13]，政府將為購房者提供相當於賬戶金額25％的購房獎金（bonus），但最高獎勵金額為每人3000英鎊。[14]

為了支持年輕人購買住房，英國政府還出台了專門針對40歲以下年輕人的購房支持計劃。2015年3月英國出台“開始買房計劃”（Starter Homes scheme），根據該計劃40歲以下的年輕人購買25萬英鎊（倫敦為45萬英鎊）以下的住房，可以獲得20%的購房折扣，所購房屋5年內不得上市交易和出租。

三、增加社會保障住房供給，增加青年獲得社會政府住房的機會

英國政府認為高效合理的社會住房政策是保証低收入人群獲得住房的有效手段。為此，英國政府力圖逐步完善社會住房的治理框架和分配制度，同時為社會住房建設提供有效的融資渠道，以增加社會住房的供給。這些具體措施包括：

第一，改變社會保障房租戶租期無限制的規定，實行更加靈活的租約期限（例如兩到五年的租期）。租期到期后進行嚴格審核，根據租住者收入情況的變化實行退出機制[15]，以此增加社會住房的供應量，提高年輕人申請到社會住房的機會。

第二，為了有效推行保障房退出機制，英國政府制定了“付租居住”（Pay to Stay）政策。具體來說就是，對於年收入超過6萬英鎊不再滿足租住保障房條件但又不願意搬出的社會住房租住家庭，必須向提供社會住房地方政府或住房協會支付與市場水平相當的租金，然后可以繼續住在原房屋中。“付租居住”政策不但保証了社會住房退出機制的有效實施，還保証了社會住房的人性化管理，同時也為保障房的融資開拓了新的渠道。

第三，為了增加住房協會社會住房建設的資金來源，增加社會住房的供給，從2010年開始英國政府就開始實行“可負擔租金政策”（Affordable Rents），即對願意租住新建或新裝修的條件較好的社會住房申請者征收較高的租金（相當於市場租金的80%）。“可負擔租金政策”一方面減輕了政府建設社會保障房的財政負擔，促進了保障房建設的可持續性發展，另一方面，增加了社會住房建設者和提供者的盈利空間，可以吸引更多私人投資進入保障房領域，進而增加保障房供給。

第四，實行購買權政策（Right to Buy），即住房協會和地方政府以折扣方式將社會住房出售給租住達到一定年限的租戶，鼓勵租住家庭購買社會住房。購買權政策有利於租住社會住房的租戶實現擁有自有住房的願望，同時也可以實現社會保障房建設資金的回籠。購買權政策始於1980年撒切爾私有化改革期間。2012年4月以來英國政府對“購買權”政策進行改革，逐漸加大英格蘭地區社會住房出售的折扣幅度。從2015年4月開始，英格蘭地區社會住房購買者最高可享受的折扣額由先前的16000英鎊提高到77900英鎊（倫敦為103900英鎊），同時放寬了租期年限的限制，將租期達到五年才有資格購買改為租期達到三年即可購買。自“購買權”政策改革以來，已有3.3萬個家庭以折扣價購買了租住的社會住房。社會協會售房所得資金必須用於建設新的社會住房，以此促進社會住房的更新和保証房源的穩定與充足。

四、增加租賃住房供給，滿足青年群體的租房需求

自2013年以來，受宏觀經濟政策和經濟回暖等因素的影響，英國房價持續走高。持續走高的房價使許多年輕人不得不租房居住。目前，英格蘭有400萬人租房居住，預計到2018年租房居住人數將上升至570萬。在私人租賃房戶中，有一半以上是35歲以下的年輕人。在私人租賃日益成為年輕人最主要的住房保有形式的情況下，英國政府出台了一些增加私人租賃住房供給，保持私人租賃房租穩定的措施。1.建房出租計劃（Build to Rent）。為了增加私人租賃住房房源供應，從2012年開始，英國開始實施“建房出租計劃”。按照該計劃要求，通過投標方式獲得融資支持的開發商建成的住房需用於私人租賃。英國政府在2013年預算案中將建房出租計劃基金總額提高到10億英鎊，預計該計劃將為私人租賃住房市場增加1萬套新房源。2.私人租賃部門擔保計劃。該項支持計劃始於2013年，計劃投入35億英鎊為購買新住宅后出租的投資者提供貸款擔保。根據該計劃，社會投資者可以向政府申請貸款擔保，所獲貸款必須用於購買新建住宅，購買的新建住宅需投入到租賃市場。3.為了減輕青年人的租房負擔，2015年，英國出台了“幫助租房計劃”（Help to Rent）。該計劃的主要針對人群是18至30歲之間，沒有自有住房，也沒有申請到保障房，但擁有穩定收入的英國年輕人。根據“幫助租房計劃”，滿足條件的英國年輕人可以獲得政府提供的最高金額為1500英鎊（倫敦地區為2000英鎊）的低息貸款，以此支付私人租賃住房必需的押金和最初幾個月的房租。4.“從租到買”政策（Affordable Rent to Buy）。2014年9月，英國政府正式公布開始實施 “從租到買”政策，即政府為住房協會提供總額為四億英鎊的低息貸款，主要由各級住房協會通過競標獲得貸款，獲得的貸款用於建設一居室和兩居室的公寓，並且保証在七年內以低於市場價格的租金出租給年輕人，以便於青年群體能夠積攢出購買住房所需要的首付款，從而連通從租房到買房的住房路徑。

英國青年住房支持政策的啟示和建議

借鑒英國解決青年住房問題的經驗，制定符合中國國情的青年住房政策，讓中國的青年人也能夠住有所居，為他們的生活和發展掃除障礙，既有利於社會的穩定，也有利於青年群體創造性的發揮。具體提出如下政策建議：第一，逐漸由產權出售型的住房保障模式向出租型的保障模式轉變。即從以經濟適用房、兩限房等出售型為主的住房保障模式向以工租房為主住房保障模式轉變。第二，合理規劃公共租賃住房的空間布局，不斷完善公共租賃住房周邊的交通基礎設施建設，為年輕人提供舒適、可支付的城市住房。第三，拓展青年保障性住房建設的融資渠道，確保保障房的可持續供給。第四，完善和細化中國的青年住房支持政策，以實現精准扶持。英國政府根據收入、年齡、地域的不同，對青年住房支持政策做出了細致明確的規定，值得我們借鑒。第五，在住房保障政策的設計和實施中應該注意政策的銜接性與連貫性。英國的各項青年住房支持政策相互銜接，相互配合，共同實現支持青年住房的目標。值得中國的住房支持政策在政策的連續性和銜接性方面加以借鑒。第六，中國應該加強對私人住房市場的監管和租金管理，降低青年租房群體的風險。政府可以引導開發商或社會資本將商品房轉化為青年公寓，以私人租賃住房的形式予以出租，從而增加優質私人租賃住房的有效供給。

【本文系國家社科基金一般項目“城市化進程中歐洲國家的社會住房政策研究”（批准號：14BJL011）的階段性研究成果】

（第一作者單位：中國社會科學院歐洲研究所﹔第二作者單位：北京航空航天大學人文與社會科學學院）

（來源：當代世界）

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[1] ONS Digital, “Why are more young people living with their parents?”, February 22, 2016. http://visual.ons.gov.uk/living-with-parents/ .

[2] Barrow，B. “First-time buyer age 'will increase to 35'... while for their parents it was 23”, Dailymail, 20th August 2011.

[3] ONS Digital, “Why are more young people living with their parents?”, February 22, 2016. http://visual.ons.gov.uk/living-with-parents/ .

[4] David Blanchflower, Stephen Machin, “Falling real wages in the UK”, 12 May 2014. http://voxeu.org/article/falling-real-wages-uk.

[5] ONS Digital, “Why are more young people living with their parents?”, February 22, 2016. http://visual.ons.gov.uk/living-with-parents/

[6] 1988—2014年，英國首次購房者首付比例最低的年份是1996年，平均首付比例僅為9.9%。

[7]僅1982/83財政年度的新建住房數量低於20萬套，為18.3萬套。

[8] ONS Digital,“UK Perspectives 2016: Housing and home ownership in the UK”, May 25, 2016.

[9] English Housing Survey Headline Report 2014-15 Section 1.

[10]在2011年的預算案中，將基金總額提高至5.7億英鎊。

[11] Department for communities & local government. Live tables on house building. London: Department for communities & local government, 2015.

[12]股本貸款五年內免息，第六年開始征收1.75%的利息，此后利率將根據通脹率水平逐年調高。

[13]所購房屋必須為新建房屋，房價總額最低為25萬英鎊（倫敦為45萬英鎊）。

[14] https://www.gov.uk/government/publications/help-to-buy-isa-factsheet, last accessed on January 28, 2016.

[15]英國的社會保障住房由地方政府和住房協會分配和管理，根據當地經濟和居民可支配收入等情況設計具體的進入和退出的標准。以英國西南地區的布理斯托（Bristol）為例，年收入超過4萬英鎊、已擁有或繼承了房產、轉租過保障住房、空置保障住房、提供虛假個人信息等行為將不能再繼續保有保障性住房。