以“四個全面”引領行政文化建設

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局出發，提出並形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局，確立了新形勢下黨和國家各項工作的戰略方向、重點領域、主攻目標，開辟了黨治國理政的新境界，也為行政文化建設提出了新要求，注入了新內容。行政文化建設當前最迫切、最直接的課題，就是把“四個全面”的戰略思想和創新思路融入政府行政觀念中，體現在政府行政制度中，指導政府行政行為，使政府在推進“四個全面”戰略布局中發揮更為積極的職能作用。在這個過程中，最重要的就是把“四個全面”確立為行政目標。

為什麼要把“四個全面”確立為行政目標、怎樣把“四個全面”確立為行政目標、如何實現“四個全面”的行政目標呢？下面談談我們的思考和認識。

一、為什麼要把“四個全面”確立為行政目標

行政文化是公共行政的靈魂，因為一定的行政制度是按照一定的行政文化建立並運行的，人們的行政行為是受一定的行政文化支配的。行政文化包括行政觀念文化、行政制度文化、行政行為文化等基本要素。其中，行政目標就是行政文化的重要構成。行政目標對於公共行政具有極其重要的作用。

行政目標是行政組織一定時期內要達到的願景、狀態或結果，它是各項行政活動的方向、動力和依據。彼得•德魯克曾指出：“目標在一個組織中具有非常重要的作用, 沒有了目標就像輪船沒有了羅盤。目標在實踐中能夠檢驗工作成效, 同時, 還能夠預測未來，作為評價決策正確與否的重要標准, 它還可以幫助管理者分析自己關於目標的執行情況, 積累經驗, 提高業績。” [1]行政目標在公共行政活動中也具有這樣非常重要的作用，它是行政組織及行政行為的導向坐標，是行政組織聚合力的內在源泉，為行政組織及行政人員提供奮斗的方向，激發行政人員的奮斗精神。

（一）發揮行政目標的聚焦作用

林德爾•厄威克把目標原則作為其管理思想的基本觀點之一。 他指出：“所有的組織都應該有一個明確的目標, 因為組織的目標既是組織存在的前提, 也是組織活動的方向和標准。 隻有組織有了目標, 員工才能更好地把自己的工作落到實處。” [2]把“四個全面”確立為行政目標就是為了統一思想、凝心聚力。

“四個全面”是一個統一整體，全面建成小康社會是總目標，處於引領地位，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨則是圍繞全面建成小康社會而採取的戰略舉措。當然，每一個“全面”都有自己的總目標。完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，是全面深化改革的總目標﹔建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，是全面推進依法治國的總目標﹔完善黨的思想建設、組織建設、作風建設、制度建設，保持黨的先進性和純潔性，使我們黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心是全面從嚴治黨的總目標。所有這些目標都服務於全面建成小康社會這個“四個全面”的總目標。

把“四個全面”確立為行政目標，為各級政府及其行政活動確定主攻方向，就能夠把各級行政人員的思想和行動統一到“四個全面”的部署和要求上來，使他們能夠圍繞這個目標積極工作，不懈追求，排除各種干擾，心無旁騖地開拓奮進。

（二）發揮行政目標的激勵作用

人的任何行為都指向一定的目標，因此目標是動機的驅動力，能夠激發行為、鼓勵行為、提供動力。目標作為行為的誘因對人的積極性、主動性、創造性具有重要的激勵作用。一個合理可行又富有挑戰性的行政目標，可以對行政人員起到振奮精神、增添動力的作用。對實現目標抱有的期望以及對獲得成就感的追求，又會增進行政人員克服困難的決心和勇氣。

實現“四個全面”戰略布局是一項宏圖偉業，也是一項復雜而繁重的艱巨任務。以“四個全面”為行政目標，將會激發各級行政人員為實現美好藍圖而提振信心、鼓舞斗志、奮發有為，成為推動政府工作的強大精神動力。“四個全面”目標凝聚著歷史和人民的重托，在面對各種困難、矛盾和挑戰時，能夠激勵各級行政人員知難而進、迎難而上，以敢於擔當、敢於碰硬、敢於創新的精神攻堅克難。

（三）發揮行政目標的規范作用

行政目標是一切行政管理活動的出發點和落腳點，行政組織的各項工作必須緊緊圍繞目標展開，因此行政目標能夠調節和規范行政組織及其成員的思想和行為，防止產生隨意性和盲目性，使行政組織成為一個協調一致的系統。

以“四個全面”為行政目標，為各級政府和行政人員的工作確立了自我引導、自我控制的准繩，使他們的行動能夠自覺服從於、服務於這個目標。同時，這個目標也提供了考核評價的依據和標准。為了滿足績效考核的指標，各級政府和行政人員必然要用“四個全面”的部署和要求統領開展工作的方向和各項行政活動，整個行政組織系統也就實現了目標一致、步調統一、規范發展。

二、怎樣把“四個全面”確立為行政目標

我們可以從三個層面來考慮，即組織層面、個人層面和工作層面。在組織層面，就是要把“四個全面”確立為各級政府的行政目標﹔在個人層面，就是要把“四個全面”確立為行政人員個人的行政目標﹔在工作層面，就是要把“四個全面”確立為具體工作的奮斗目標。

（一）組織層面——把“四個全面”確立為政府行政目標

各級政府是落實“四個全面”戰略布局的組織主體，把“四個全面”確立為行政目標，首要的是組織的行政目標，即政府的行政目標。“四個全面”確定的目標要依靠政府貫徹落實，重大決策部署要依靠政府組織實施，改革、建設和發展中的許多問題要依靠政府研究解決。隻有各級政府恪盡職守，努力推動行政目標的實現，才能為順利實現“四個全面”提供堅實的基礎和可靠的保証。

全面建成的小康社會是經濟持續健康發展、人民民主不斷擴大、文化軟實力顯著增強、人民生活水平全面提高、資源節約、環境友好型的社會﹔體現為政府行政目標就是要切實轉變政府職能，創新行政管理方式，全面推進市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明五位一體的發展和建設。全面深化改革是為了進一步解放和增強社會活力，破除各方面體制機制弊端，開拓中國特色社會主義更加廣闊的前景﹔體現為政府行政目標就是政府要引領、推動、統籌各領域改革任務，加大簡政放權、放管結合改革力度，在投融資體制改革、價格改革、財稅體制改革、金融改革，國企國資改革，科技、教育、文化、醫藥衛生、養老保險、事業單位改革以及鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展等方面取得更大突破。全面推進依法治國和全面從嚴治黨為切實加強政府自身建設指明了方向，體現為政府行政目標就是要建設法治政府和廉潔政府，政府在行使權力、履行職責的過程中要運用法治思維，體現法治精神，堅持法治原則，嚴格依法決策、依法行政，保証各項權力和行為都在法治軌道上平穩運行﹔要全面實行政務公開，打造陽光透明政府，接受人民監督，持續開展機關廉政建設，預防和打擊腐敗。

（二）個人層面——把“四個全面”確立為個人行政目標

組織目標的實現依賴於每個組織成員的努力﹔隻有在組織目標內化為組織成員個人目標的情況下，個人努力才會有發自內心的自覺和主動。

“四個全面”應當而且可以成為行政人員的個人目標。每一名行政人員無論職位高低，都是人民公仆﹔人民公仆的天職是全心全意為人民服務，這是行政人員為政的最根本目標和價值所在。“四個全面”的推進過程，就是為人民謀幸福、解困苦、辦實事的過程，也就是行政人員個人目標的實現過程。因此，每一名行政人員都應當自覺地圍繞“四個全面”的目標開展自己的工作，從而實現個人目標、體現自身價值。

但是，組織目標和個人目標的關系是復雜的，個人目標往往摻雜著較多的個人目的、感情、興趣、愛好、追求和價值觀，具有多元、多樣的特點，因此，有的時候和組織目標並不完全一致，甚至會產生矛盾和沖突。要使組織成員的目標和行為與組織目標相協調，就必須使組織成員對組織目標產生認同感，使其內化為個人目標。

目標認同, 就是組織成員對組織目標在思想上和心理上形成的認可、贊同、共識，它促使組織成員或自願將個人目標置於組織目標的統領與約束之下，或將組織目標轉化為個人目標，或將個人目標融入組織目標之中。目標認同使組織成員對組織目標的實現產生了強烈的願望和心理動機，這種願望和動機是調整組織成員行為的內在激勵因素。

在個人層面把“四個全面”戰略布局確立為行政人員個人的行政目標，就是要強化各級行政人員對“四個全面”戰略布局的認同。因此，要加強對“四個全面”戰略布局的教育培訓，引導各級行政人員深刻理解“四個全面”的重大意義、目標任務和工作重點，促使他們不管身處何種崗位，都能夠結合本職工作，把踐行和推進“四個全面”作為自己首要的工作目標和職責，自覺堅持用“四個全面”的目標指導實踐、推動工作。

（三）工作層面——把“四個全面”確立為工作奮斗目標

無論是把“四個全面”確立為個人行政目標還是組織行政目標，最終都要落腳在行政工作上，使“四個全面”成為各項行政工作的目標。

彼得•德魯克曾提出了政府機構能夠出色工作的步驟和條件: 第一、確定明確的目標; 第二、制定具體的目標及衡量標准; 第三、對目標的成果進行檢測; 第四, 在反思不令人滿意的活動后設法取消這些活動。

各級政府需要緊密結合本地區的實際情況，緊扣“四個全面”的任務和要求，確立具體的工作目標，制定有針對性的計劃方案和實施措施，使“四個全面”與本地區的重點工作統籌謀劃、有機融合、協調安排。要把具體的工作目標詳細分解到各個機構和部門，通過目標的細化分解和可衡量指標的確定，形成一個主體明確、層級清晰、量化可行、環環相扣的責任鏈，使“四個全面”的目標成為每個崗位的職責和每個行政人員的責任。要加強對目標實現情況的績效考評，制定科學合理的考評辦法，特別是著力構建民生導向、改革導向、法治導向和黨建導向的政績考評指標和體系，以貫徹落實“四個全面”目標的能力水平和實際成效作為衡量各級政府行政績效的重要尺度與核心內容。

三、如何實現“四個全面”的行政目標

實現“四個全面”的行政目標，關鍵是要落實於行政行為，追求行政效果，同時要以行政制度做保障。

（一）落實於行政行為

落實於行政行為，從行政學的角度來講，指的就是行政執行。行政執行是指政府機關及其工作人員，依照法律法規，採取各種手段, 運用各種資源, 把觀念形態的行政決策轉化為現實形態的結果, 實現行政目標的活動過程。[3]行政執行是公共行政活動中極為重要的一環。

一些行政部門習慣於用開會、發文件的方式執行行政目標，以會議落實會議，以文件落實文件，以講話落實講話，隻重視工作任務的布置，而不重視貫徹落實和監督檢查，這是一種“偽執行”，既使決策、部署、政策無法有效落實，又導致文山會海，引發社會不滿。還有的執行主體能力素質不高，公仆意識、責任意識不強，導致工作效率低下，執行不力。還有的為了規避責任，無論上級如何反復強調、一再重申，也視而不見，充耳不聞，拒不執行。

一分決策和部署，九分落實和執行。習近平總書記曾強調：“不落實，再好的藍圖隻能是一紙空文，再近的目標隻能是鏡花水月。”努力完成“四個全面”的目標任務，積極應對諸多風險挑戰和考驗，更需要各級政府和行政人員腳踏實地，真抓實干，不斷提高行政執行力。一方面，要提高自身素質，增強政治意識、大局意識、責任意識，牢固樹立宗旨觀念和正確的政績觀，發揚勇挑重擔、不怕困難、鍥而不舍的奮斗精神，一步一個腳印，堅持不懈地把“四個全面”的目標任務加以落實。另一方面，要加大行政執行的督查問責力度，以暢通快捷的行政執行信息反饋為基礎，對各級政府和行政人員執行目標任務的過程進行監控，對出現的各種問題，查找原因，提出對策，對不落實、落實不力、進展緩慢的，進行重點問責，打通執行落實的“最先一公裡”和“最后一公裡”，力破“中梗阻”，促進政策措施落地生根、見到實效。

（二）追求行政效果

一切行政目標、行政行為，最終都要見之於行政效果。把“四個全面”確立為行政目標的最終目的，就是要追求實實在在的行政效果。

行政效果是行政行為或活動對行政目標的實現程度以及行政管理主體作用於管理客體而產生的功用或取得的結果、業績、成效的綜合反映，體現的是行政執行的有效性或者有效執行。效果是硬道理。不求效果，不見效果，是最大的工作過失。要把實效作為干事創業的出發點和落腳點。出發點，就是一開始就要從效果出發，倒推工作過程、環節、措施﹔落腳點，就是最后所有努力都要指向效果、落腳在效果上。[4]

真抓實干固然重要，但更為重要的是這些行政行為是否產生了預期的結果。落實“四個全面”的目標，就是要看經濟社會有沒有獲得持續健康的發展，人民群眾的福祉有沒有進一步的提高，一些政府部門有法不依、執法不嚴、違法不究、以權壓法、權錢交易、徇私枉法的現象有沒有得到堅決糾正，存在的“四風”、不嚴不實、腐敗等問題有沒有得到有效遏制。

真抓實干的大敵是形式主義。形式主義的要害是隻重形式，不重內容﹔隻求表面，不顧實質﹔隻圖虛名，不求實效，危害很大。2015年，通過進行黨的群眾路線教育實踐活動，加強和改進作風建設，包括形式主義在內的“四風”問題得到了很大程度的遏制，但是根除這些不良作風依然任重道遠。在實現“四個全面”目標的過程中，特別要對不干實事、假抓虛干的形式主義保持高度警惕，常態化地持續改進和糾正干虛事、空談、弄虛作假的不良工作作風。

（三）以行政制度做保障

實現“四個全面”的行政目標，要靠行政人員的高度自覺，同時還要有切實可行的制度做保障。因此，用“四個全面”引領行政制度文化建設，是保証“四個全面”行政目標實現的重要舉措。

要進一步完善行政審批制度，一手抓行政審批事項的精簡，一手抓審批流程的優化，減少審批環節，縮短審批時限，提高服務效率。公布行政審批目錄清單，嚴格控制新設行政審批事項，防止邊減邊增、明減暗增情況。加強事中事后監管，切實做到“放”、“管”結合，杜絕出現各種監管越位和缺位問題，為全面建成小康社會、全面深化改革激發市場主體和社會主體的活力與動力。要推行政府權力清單、責任清單、負面清單制度，完善行政組織和行政程序制度，實現政府機構、職能、權限、程序、責任法定化﹔積極推進政務公開制度，依法公開權力運行流程，涉及重大公共利益、人民群眾切身利益的決策事項，都要向社會公開征求意見或舉行聽証會﹔建立法律顧問制度，健全規范性文件和重大行政決策合法性審查機制，提升政府依法決策、科學決策水平﹔完善行政執法自由裁量基准制度，公開裁量范圍、種類和幅度，細化過大的自由裁量權﹔加強民主監督制度建設，暢通人民群眾舉報和監督渠道，發揮輿論監督包括互聯網監督的重要作用，讓權力更好地在陽光下運行，以法治政府建設促進全面依法治國的推進。要健全反腐倡廉制度以及黨風廉政責任制度，包括作風建設常態化制度、領導干部述責述廉制度，黨政正職接受評議制度，廉政談話制度、黨委、紀委約談制度等，改善政府部門的作風，遏制腐敗現象，實現從嚴治黨。

當前，隨著反對“四風”不斷深入，反腐力度不斷加大，作風建設不斷加強，一些行政人員思想認識出現了偏差，認為干事情就要得罪人，就可能出事，還不如“為官不為”。習近平總書記明確指出：“‘為官不為’問題引起社會關注，要深入分析，搞好正面引導，加強責任追究。黨的干部都是人民公仆，自當在其位謀其政。……我們做人一世、為官一任，要有肝膽，要有擔當精神，應該對‘為官不為’感到羞恥。” 李克強總理也曾指出：“我在基層調研時注意到，有些地方確實出現了‘為官不為’的現象，一些政府官員抱著‘隻要不出事，寧願不做事’，甚至‘不求過得硬，隻求過得去’的態度，敷衍了事……這不就是尸位素餐嗎？這樣的庸政、懶政同樣是腐敗，是對國家和人民的極大不負責。” [5]因此，要避免實現“四個全面”目標過程中的不作為、軟作為、慢作為等問題，必須依靠行政制度的保障。要完善干部考核評價制度，把對干部的考核重點放在“四個全面”戰略布局推進中所體現出的精神狀態和能力素質上，放在落實重點項目、完成重大任務的實際表現上，褒獎表彰那些埋頭苦干、狠抓落實的干部，引導干部牢固樹立正確的價值觀、事業觀、政績觀，營造崇尚實干的良好風氣。要完善選人用人機制，加強對干部的考察識別，全面了解干部在“四個全面”戰略布局協調推進中發揮作用的情況，選拔任用那些肯干事、敢干事、干成事的優秀干部，對消極懈怠、不想作為的問題，明確細化具體認定標准和處理辦法，有針對性地對敷衍塞責、作風浮漂、平庸混事、貽誤工作的干部進行批評教育、誡勉調整、懲戒處理，形成警示震懾。

以習近平總書記為核心的新一屆中央領導集體堅持問題導向和科學思維，立足發展以后的中國實際，總結中國經驗，針對中國難題，提出了“四個全面”的戰略布局，具有極為重大的理論意義和現實意義。協調推進“四個全面”戰略布局是各級政府的重要目標和中心任務。實現這個目標，需要付出不懈的努力和辛勤的汗水。我們相信，隻要我們求真務實，真抓實干，以有效的制度作為工作保障，“四個全面”戰略布局一定能夠早日實現！ 

（周文彰，國家行政學院教授、博士生導師，中國行政體制改革研究會副會長兼行政文化委員會會長﹔劉曉佳，國家行政學院博士研究生。）

（來源：行政管理改革）