加強質量技術基礎建設助推經濟提質增效升級

國家質量基礎National Quality Infrastructure（簡稱NQI）最早由聯合國貿易發展組織（UNCTAD）和世界貿易組織（WTO）共同提出。2006年，聯合國工業發展組織（UNIDO）和國際標准化組織（ISO）指出，國家質量基礎設施，即計量、標准、合格評定（包括認証認可、檢驗檢測）已經成為未來世界經濟可持續發展的三大支柱。2012年，國際標准化組織（ISO）發布《合格評定建立信任》認為，“計量、標准和合格評定是一個國家的質量基礎”，然后逐步得到世界各國普遍認可。因其具有強烈的技術特性，我們統稱為國家質量技術基礎。質量技術基礎與交通、通訊、水利、文化教育、醫療衛生等基礎設施一樣，是國家發展質量的基石，是提高人民福祉的保障手段，是綜合國力和國際競爭力的體現，在國家治理體系建設、促進經濟轉型升級、推動科技創新、保障和改善民生、參與國際競爭，以及保障國家核心利益等方面發揮著重要的基礎性作用。

黨中央、國務院歷來高度重視質量工作，制定實施了一系列政策措施加強技術基礎建設。特別是“十三五”以來，先后出台一系列文件，明確要進一步加快質量技術基礎發展。其中《國家中長期科技發展規劃綱要》明確要“研究制定高精確度和高穩定性的計量基標准和標准物質體系，以及重點領域的技術標准，完善檢測實驗室體系、認証認可體系及技術性貿易措施體系”﹔《中國制造2025》在工業“三基”（基礎原材料、基礎零部件、基礎工藝）的基礎上，進一步提出產業技術基礎作為工業發展的“第四基”，強調質量為先的同時，就“夯實質量發展基礎”進行了部署。近日，中共中央、國務院印發《國家創新驅動發展戰略綱要》，進一步要求實施知識產權、標准、質量和品牌戰略，提升中國標准水平，推動質量強國和中國品牌建設。隨著中國質量時代的開啟，隨著“一帶一路”“京津冀協同發展”“長江經濟帶”等國家和地區戰略的實施，質量技術基礎的重要作用將更加凸顯。

一、質量技術基礎的內涵

質量概念復雜，影響質量的因素也很多，包括技術創新、居民收入、外國投資、法律制度、勞動力技能等等，其中關鍵影響因素就是質量技術基礎。質量技術基礎是指一個國家和地區建立和執行計量、標准、認証認可、檢驗檢測（后兩者合稱為合格評定）等所需質量體制機制框架的統稱，既包括法規體系、管理體系等“軟件”設施，也包括檢驗檢測儀器設備、實驗室等“硬件”設施，具有技術、生產和貿易等三重屬性（見表1）。

質量技術基礎主要包括計量、標准、認証認可、檢驗檢測等四個要素。圖1是國際普遍認可的質量技術基礎框架，可以看出計量、標准、合格評定各要素之間相互作用和相互支撐，構成一個完整的技術鏈條，通過企業綜合作用於產業整個價值鏈。計量是質量技術基礎的基准﹔標准是質量技術基礎的依據，是計量的重要價值體現﹔認証、檢驗檢測是質量技術基礎溯源水平提升和標准實施的基本手段﹔認可是質量技術基礎服務提供者有關資質和能力的証明和確認。簡單地說，計量解決准確測量的問題﹔實際需要多大的量，就形成了標准﹔標准執行得如何，就需要通過認証認可和檢驗檢測來判定。

二、發達國家質量技術基礎發展的共性特點

根據國際標准化組織（ISO）資料，85個成員國中絕大部分國家的質量技術基礎設施，包括法律法規、體制機制等“軟件”和檢驗檢測機構、儀器設備等“硬件”，均由政府牽頭，相關方參與，共同推動。雖然各國質量體制機制不盡相同，但在推動經濟全球化、促進本國經濟社會發展方面，都發揮了極其重要的作用。主要特點主要有以下4個方面：

（一）突出質量技術基礎的國家戰略地位

美國、英國、德國等42個國家把計量寫入憲法，作為中央事權和統一管理國家的基本要求。1987年，美國頒布《質量促進法案》，把計量、標准納入國家全球戰略。2014年，德國聯邦政府出台《新的高技術戰略——創新德國》，明確把質量技術基礎作為經濟發展的重要支柱。日本建立首相親自主持制定日本國家標准綜合戰略，標准化高層協調機制，2012年進一步制定日本基礎科學計劃，強調質量技術基礎各要素的融合，共同發揮支撐聚合效應。

（二）注重發揮市場的協同作用

各國在產業發展之初，質量技術基礎主要由政府主導推動建立。當產業發展成熟后，質量技術基礎便從政府主導轉變為市場主導。美國國家標准與技術研究所（NIST）是美國官方最高的標准化和計量管理機構，在履行政府職能的同時，注重發揮市場的協同作用，統一協調管理美國聯邦政府與社會組織間的標准活動。美國商務部設立企業和政府標准化圓桌會議，建立了政府與13 個產業的聯絡機制，在標准起草制定等具體事務上，越來越重視發揮市場和社會團體的作用。2011年，英國發布《國家測量體系戰略（2011—2015）》，其中的一個重點就是支持計量校准服務市場的發展。工業發達國家還大力支持相關行業協會發展成為實力雄厚的檢測認証企業集團。這些集團在獲得巨額利潤的同時，也深刻影響著發展中國家的質量技術基礎。

（三）積極推動國際化進程

一是跨區域發展和合作越來越頻繁。例如，ISO、IEC聯合成立了物聯網標准工作組，歐盟、美國和日本一致同意加快推動電動汽車國際標准的制定和應用。多國簽署《國家計量基（標）准互認協議》，推動建立全球計量體系，實現計量與校准結果的國際承認，以適應貿易和經濟全球化進展的需要。工業發達國家主導的區域性和國際性認可合作組織相繼出現，大力推動各種認証互認，促進國際貿易便利化。二是對發展中國家質量技術基礎的影響越來越廣泛。早在1990年，歐盟委員會批准了標准、計量和認証領域信息、合作和技術援助的對外政策原則，開始探索為發展中國家提供質量技術基礎設施的技術援助。隨著對發展中國家質量技術基礎援助項目的逐漸增多，歐盟意識到質量技術基礎的援助極大地促進了發展中國家與歐盟之間的貿易。

（四）重視技術能力的持續提升

一是引領技術發展。在計量方面，工業發達國家在大力推進新一代計量技術體系建設。德國“工業4.0”、英國《2020計量願景規劃》都明確要實現“量值傳遞的扁平化”。在標准方面，積極在新興產業領域布局，爭取相關領域國際標准制定主動權。在認証認可方面，美國、日本等發達國家在已經完成耗能產業戰略轉移的情況下，建立“碳核查”和“碳交易”認証認可制度。二是在經費上給予大力支持。“美國創新戰略”提出，為美國國家標准和技術研究院提供雙倍經費支持，每年投入近十億美元，主要支持基礎性公益性計量技術和標准研制。歐盟“地平線2020計劃”投入137.57億歐元，支持生物、信息通信、先進制造和加工技術等方面的研究、示范、標准化和認証。

三、我國質量技術基礎現狀和問題

（一）我國質量技術基礎的現狀

新中國成立特別是改革開放以來，我國初步建成了一個完整的管理體系，制定實施了一系列政策措施，有力推動了質量技術基礎的長足發展，技術支撐機構不斷發展壯大，質量技術基礎科技水平顯著提升。“十二五”期間，我國國際互認計量能力由世界第七上升到世界第四、亞洲第一，我國成為國際上少數具有獨立完整時間頻率計量體系的國家，測量的硒和鐿同位素組成被採納為新的硒和鐿原子量國際標准值。國家、行業和地方標准總數達到十萬余項，我國主導制定的國際標准數佔同期國際標准總數從0.25%上升到0.7%。一大批高水平的檢驗檢測公共技術服務平台快速發展壯大，僅質檢系統實驗室面積就達到835萬平方米，科研、檢測儀器設備達79萬多套。認証認可在國家發展大局中的地位作用進一步提升，檢驗檢測市場活力進一步增強。我國陸續加入國際米制公約組織（BIPM）、國際法制計量組織（OIML）、國際標准化組織（ISO）和國際電工委員會（IEC），我國成功當選ISO、IEC常任理事國，我國專家榮任ISO主席、IEC副主席、ITU秘書長、亞太法制計量論壇（APLMF）主席、國際認可論壇（IAF）主席，承擔國際標准化組織和國際電工委員會技術機構秘書處70個。

（二）我國質量技術基礎存在的問題

與發達國家相比，我國質量技術基礎建設仍顯薄弱，不能完全滿足經濟社會發展的現實需要。主要表現在：一是社會認知程度不高。有些地方政府還沒有從戰略全局高度看待質量技術基礎，參與質量基礎建設的積極性有待進一步調動。對質量技術基礎協同集成關鍵技術研究不多，難以為產業發展提供全方位、全過程質量技術支撐。二是技術水平差距較大。新一代計量技術體系建設剛剛啟動，獨立自主、具有國際領先水平的中國標准時間尚未建立。標准體系還不完備，標准整體水平有待進一步提高。精確微量檢測、高端集成電路和基礎元器件檢測等核心瓶頸技術還有待突破。三是體制機制有待完善。質量技術基礎與產業、環境、科技、金融、財稅、人才培養等政策措施對接困難，相關法律法規老化和缺失。檢測機構資源整合力度不夠，檢驗檢測與技術創新貼合不緊，質量技術專業人才比較缺乏。引導社會資本參與質量技術基礎能力提升的市場機制尚未形成。質量技術基礎發展財政投入嚴重不足。四是區域間發展不均衡。2015年東部地區企業採用國際標准的比率為59%，西部地區企業採用國際標准的比率僅為46%。欠發達地區認証覆蓋率處於較低水平。現有檢測機構布局不夠合理，東中西部地區存在較大差距，數量和規模還不能適應地方經濟發展需要。

四、加強質量技術基礎建設的思考

質量技術基礎是國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。要運用戰略思維與系統思想，加快建立“統一管理、權責清晰、協調配套、上下聯動、支撐有力”的質量技術基礎保障體系，加快推進質量技術基礎建設，更加有力地支撐經濟社會發展。

（一）運用戰略思維與系統思想，抓好頂層設計

第一，強化戰略性。從中央層面看，中央和國務院強調經濟發展以質量和效益為中心，部署加快建設質量強國，頒布實施的一系列國家戰略規劃都明確部署了質量發展，突出了質量技術基礎建設，為今后的質量工作、質量技術基礎建設指明了方向。從地方層面看，各地都在積極地跟進，但還要進一步將質量技術基礎建設擺到重要戰略地位，納入各級黨委、政府的中心工作，在制定實施重大戰略規劃和政策措施時，同步考慮質量技術基礎建設，抓好規劃部署，並納入各級政府質量工作考核范圍，推動組織實施。

第二，強化系統性。一是著眼於系統結構問題，堅持整體聯動。牢固樹立大質量觀，加強中央與地方的上下互動，加強部門之間的協同配合，加強各領域的相互滲透，形成“一張網”的工作格局。要在各級政府層面成立跨部門、跨行業、跨領域的聯席工作機制，統籌國內、國際，統籌政府、社會、市場，統籌各部門、行業、領域，統籌政、產、學、研、用，統籌軍民融合，發揮各方優勢，整合各方資源，全面深入地推進質量技術基礎建設。二是著眼於系統動力問題，堅持技術創新和質量提升“雙輪驅動”。要推動科技創新，跟蹤重大前沿科技，完善自主創新體系，打通從科技強到產業強、經濟強、國家強的通道。拓展質量技術創新，推動質量共性關鍵技術攻關，推動質量提檔升級。推動質量管理創新，學習借鑒國際先進質量管理經驗，不斷推動制度創新、機制創新和模式創新，以管理創新提升質量水平。

（二）推進全面深化改革，加快建設步伐

質量技術基礎建設要處理好市場與政府的關系。一方面，用好市場“看不見的手”，通過簡政放權強化企業的市場主體地位，有效激發企業建設和利用質量技術基礎的內生動力，將質量工作更好地“立地”。另一方面，用好政府“看得見的手”，改革創新質量體制機制，增加質量技術基礎的有效供給，促進宏觀質量水平提升，使質量工作更好地“頂天”。以標准化改革為例，一是精簡優化政府標准。政府主要履行好“兜底線”“保基本”的職責。取消強制性行業標准和強制性地方標准，使政府強制性標准更“強”﹔逐步將推薦性標准交還給市場自主制定，使政府推薦性標准突出公益性而更“優”。二是培育發展團體標准。鼓勵學協會、企業聯盟等團體自主制定適應市場迅速變化、科技快速進步的標准，政府對團體標准不搞許可和准入，著力積極引導、營造環境、提供服務、進行監督。三是放開搞活企業標准。建立企業標准的自我聲明公開制度，逐步替代企業標准備案制度。通過企業標准信息的自我聲明公開，減少企業產品質量的信息不對稱，通過消費者監督、同業監督、社會監督、政府監管，形成外在壓力，激發企業的內生動力，倒逼企業自覺提升產品質量，從低質低價、劣幣驅逐良幣的逆向選擇轉向優質優價、優勝劣汰的正向選擇，有效發揮市場機制在質量提升中的決定性作用，各級政府則著力完善企業標准信息公共服務平台、加強誠信體系建設、嚴格監督執法等，力求達到“無為而治”。

（三）營造良好發展環境，提供堅實保障

一要健全法律法規。加快質量促進立法進程，規范相關方的質量權利和義務，通過實施正向激勵、政策引導促進質量提升，並將質量技術基礎建設和發展作為法定內容，固化其法律地位。同時，抓緊完成標准化法、計量法等有關法律法規的制修訂工作。有地方立法權的省份與城市，可以先行先試，主動開展質量技術基礎地方立法研究，為國家立法提供經驗示范。

二要加大財稅政策支持。今年，科技部設立國家重點研發計劃專項，支持質量技術基礎域的共性技術的研究與應用。國家財政列支專項資金，支持包括質量技術基礎在內的工業“四基”發展。目前，正積極推動建立持續穩定的財政投入機制，探索引入社會資金，加大質量技術基礎建設力度，支持重大質量技術研發、質量技術基礎政策法規研究制定，以及質量技術基礎設施公共服務平台建設等。下一步，金融扶持和財政補貼政策，實施結構性減稅，制定和落實質量技術研究開發費用加計扣除、股權激勵等財稅政策將成為推進工作的重點。地方也要加大對質量技術基礎建設的公共投入。

三要規范市場競爭秩序。目前，我國假冒偽劣屢禁不絕，低價惡性競爭成為普遍現象，出現“劣幣驅逐良幣”的逆向選擇問題。逆向淘汰或者逆向選擇，是指在信息不對稱的市場，買者不相信賣者，往往壓低價格以避免風險損失，而過低的價格也使賣者不願提供高質量的產品，從而低質品充斥市場，高質品被逐出市場。解決這個問題，需要從法治、道德、文化、科技等方方面面入手，質量技術基礎也可以發揮重要作用。比如，公正計量、企業標准自我聲明公開、權威公正的第三方檢驗檢測認証等等，均有利於傳遞質量信號，減低質量信息不對稱﹔還要從制度改革上著手，比如在產業政策、政府採購、招投標管理等方面，要引導採用先進標准、採信權威檢測認証，防止低價惡性競爭，打破低價低質、低質低價的循環，以良性競爭的市場秩序優勝劣汰，促進質量提升。

四要加快質量人才培養。質量技術基礎建設關鍵在人才。質量技術基礎既有基礎性、前沿性，必須瞄准高、精、尖，加快培養科技領軍人才，又有實踐性、應用性，必須大力弘揚“工匠”精神，加快培養高技能人才。要加強質量學科建設，探索建立高等學校、職業學校、科研機構、企業聯合育才機制，培養高素質的計量、標准、認証認可、檢驗檢測等質量技術基礎專業人才。鼓勵行業協會、高等院校設立質量技術基礎研究機構，大力引進高層次、急需緊缺專業技術人才和創新型人才。完善質量專業技術人員職稱評價辦法，健全收入分配激勵機制和“五險一金”等社會保障制度，提高技能型質量人才福利待遇。

五要推動社會共治。支持鼓勵第三方機構提供質量技術公共服務。暢通公眾“用腳投票”渠道，發動廣大消費者積極參與社會監督，成為質量技術基礎建設的重要力量。引導新聞媒體加強輿論宣傳，廣泛傳播質量技術基礎建設的重要意義和功能效應，大力普及質量技術常識，使推進質量技術基礎建設深入人心，營造良好的社會氛圍。

（四）堅持開放融合，深化國際合作

推動質量技術基礎不斷進步，必須要有國際化的視野和思維，全方位地開展國際交流合作。

一要積極引進來。及時跟蹤全球質量技術基礎發展前沿動態，學習借鑒國外最新的質量技術方法與經驗，引入國際先進的質量技術基礎設施與管理模式，引進國外質量技術領域人才智力，提高我國計量、標准、認証認可、檢驗檢測與國際的一致性程度。

二要大力走出去。鼓勵社會組織、產業技術聯盟和企業積極參與質量技術基礎國際交流，大力宣傳推介我國先進的質量技術。支持我國優勢技術和質量技術基礎設施的國際推廣，推動在重要競爭領域影響或主導國際標准制定。積極參與質量技術基礎的國際治理，發揮好我國專家在計量、標准化、合格評定等國際組織中擔任重要領導與技術職務的作用，參與國際規則、政策、規劃等制定。

三要實現互聯互通。快速融合國內外計量、標准、合格評定信息情報，構建質量技術基礎國際合作互認機制，加強“一帶一路”國家質量技術基礎跨境合作區建設，加快沿線國家和地區質量技術基礎設施共建共享，增強“中國制造”質量信任。開展質量技術基礎國際比對提升，突破我國質量技術基礎協同集成關鍵技術，促進傳統產業和新興產業質量技術基礎同頻共振、競相發展。各地方要充分發揮區位優勢，加快地區質量技術基礎體系的開發開放。

當前，我國正處在轉型發展的攻堅階段，必須落實五大發展理念，堅持以質量和效益為中心，以建設質量強國為目標，以支撐供給側結構性改革為主攻方向，緊緊圍繞國家“十三五”規劃、中國制造2025，以及長江經濟帶、京津冀一體化等戰略規劃，加強質量技術基礎建設，加快質量技術基礎的推廣和應用，以先進的質量技術基礎手段，著力增品種、提品質、創品牌，切實提高產業發展的支撐能力，增強產業創新的服務能力，推進產業間、產業內和區域的質量升級，助推我國經濟提質增效升級。 

（來源：行政管理改革）

（陳鋼，國家質量監督檢驗檢疫總局副局長。）