行業協會商會脫鉤后完善內部治理研究

改革開放以來，我國行業協會商會發展迅速，已從改革開放初期不足1000個，發展到2014年年底接近7萬個，[1]在各類社會團體中數量最多、增速最快，成為國家治理體系中不可忽視的“一極”，在經濟建設和社會發展中發揮著重要作用。但總體上看，我國行業協會商會還處於發展的初級階段，隨著全面深化改革的逐步推進，行業協會商會內部治理問題逐漸突顯，成為影響其功能發揮的主要障礙。

一、脫鉤后行業協會商會內部治理面臨的挑戰

脫鉤后行業協會商會發展的外部關系得以理順，競爭格局也將基本形成，行業協會商會進一步發展面臨的最大障礙已經從外部轉向內部。[2]這種轉變對行業協會商會原有的組織文化和運行模式帶來巨大沖擊，造成行業協會商會內部治理新老問題疊加，尤其對內部治理規則、治理結構、治理機制和治理能力等方面構成嚴峻挑戰，影響其在經濟發展新常態中獨特優勢的展現和在國家治理體系中應有作用的發揮。

（一）以章程為核心的內部治理規則需要補充完善、嚴格落實

章程作為社會組織的“根本大法”，是社會組織治理規則的核心。盡管行業協會商會在發起成立時都備有章程，但更多是“紙上的規則”而不是“運行中的規則”，章程的權威性不高且缺乏執行的制度保障，無法對行業協會商會負責人及其會員形成“硬約束”。如部分行業協會商會內部事務往往不是通過制度處理，而更多的是通過會長或秘書長個人關系私下解決，治理規則失靈，人治色彩濃厚。同時，由於政策環境發生變化，脫鉤后行業協會商會的章程存在許多制度空白，需要及時配套完善。如脫鉤前，全國性行業協會商會負責人候選人基本由業務主管單位推薦，脫鉤后原業務主管單位的人事管理職責被取消，迫切需要制定針對行業協會商會負責人產生管理辦法的制度規定。

（二）組織機構設置不盡科學，內部治理結構存在功能失調問題

一是權力結構上，會員大會形同虛設、理事會逐漸弱化、秘書處偏於強權，[3]職能結構不科學。如部分協會經常以會長辦公會議的方式代替本應定期召開的常務理事會議，用常務理事會議代替會員大會等等。二是部分行業協會商會尚未設立監事機構，組織運轉不協調，影響行業協會商會的治理水平。三是內設機構上，大部分行業協會商會內部沒有設立財務、人事、會員發展等職能機構，存在一人身兼數職現象，影響工作效率。四是單獨設立各類專業委員會等參謀咨詢機構的行業協會商會更是鳳毛麟角，專業化的管理能力和高端化的服務能力偏弱。五是受“一地多會”、“一業多會”政策影響，脫鉤后行業協會商會分支機構的存廢及其規范問題亟需調整完善。

（三）“會企”之間沒有落實委托代理的治理關系，內部決策、執行、監督等權力相互制衡的格局亟需完善

有關研究顯示，我國行業協會商會的會員企業一般僅佔行業企業總數的40%左右，代表性不高，而且多為國有企業和規模型民營企業，存在內部治理過分依賴個別精英、規模企業壟斷行業話語權、中小企業會員利益無法有效保障等問題，行業協會商會與會員企業之間的委托代理關系缺乏制度保障。特別是決策權、執行權、監督權彼此制衡的內部治理格局無法形成，決策執行機制不暢，監督問責無從下手，內部治理失靈。如有些行業協會商會負責人利用個人威望獨斷專行，在利益分配中公權私用，存在將脫鉤后的行業協會商會變成“獨立王國”的風險。

（四）部分行業協會商會內部治理能力相對薄弱，存在“不願提高”、“不能提高”、“不會提高”等問題

從全國范圍看，大多數行業協會商會還沒有將能力建設提上日程，對脫鉤后行業協會商會的功能定位、競爭格局以及行業發展願景缺乏系統深入思考，存在 “不願提高”能力的意識。長期“二政府”的角色定位和“一業一會”的非競爭格局，致使行業協會商會早已習慣於官僚式的上傳下達 ，[4]而脫鉤后行政機關在人員、經費和辦公場地上的分離和清理也將給其工作的正常開展帶來壓力，存在短期內“不能提高”能力的問題。脫鉤后“一業多會”的競爭格局，對於行業協會商會創新服務項目、提高品牌效應、吸引人才資金、處理內外關系等各方面能力都構成競爭壓力，部分行業協會商會存在“不會提高”能力的風險。

（五）內部治理的運行保障上存在人員、經費等治理資源及財務、會議等制度細節短缺問題

根據有關調查，脫鉤前一半以上的全國性行業協會隻有1到10名專職工作人員，《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》（以下簡稱《方案》）要求對已在行業協會商會中任職、兼職的公務員，按相關規定進行一次性清理，這對本就缺乏人才的行業協會商會來說是個巨大挑戰﹔同時，作為行業協會商會三大資金來源之一的財政撥款也將按《方案》要求自2018年起取消，加上辦公場地的清退，行業協會商會將面臨人、財、物短缺的困境，運行壓力加大。此外，脫鉤后的大部分行業協會商會在財務、會議等日常管理方面都缺乏詳盡的制度規范和執行保障，行業誠信自律建設也比較滯后，嚴重阻礙行業協會商會內部的有效運轉。

二、發達國家行業協會商會內部治理的經驗與啟示

行業協會商會在發達國家被視為並列於市場、企業、國家、非正式網絡的第五種治理機制，[5]在內部治理方面積累了很多有益經驗，值得參考借鑒。

（一）發達國家行業協會商會基本治理模式

發達國家行業協會商會的治理一般可以分為三種基本模式，即英美模式、大陸模式和混合模式。英美模式遵循自由主義歷史傳統，沒有統一的行業協會商會法，政府對行業協會商會極少干預，也不直接對其進行資助。這一模式內部治理上的共同之處在於協會的領導機構是董事會，由會員直接選舉產生﹔協會日常工作由執行委員會負責，並聘請經理和專職人員。[6]以法國為典型的大陸模式，行業協會商會具有半官方色彩，政府給予財政支持，相應規制較多。如對協會內部的組織結構、選舉制度、代表名額及工作制度等都做了明確規定。混合模式在行業協會商會發展較晚的一些亞洲國家和地區被普遍採用。這一模式主要從本國國情出發，借鑒上述兩種模式的優點，建立起兼有兩種模式特點的管理運行體制。其中日本和我國台灣地區是大陸模式特征較多的混合模式，泰國和我國香港特區是英美模式特征較多的混合模式。

（二）發達國家行業協會商會內部治理經驗與啟示

1.嚴格遵守章程規定，促進內部治理規范化。章程對組織宗旨、業務范圍、組織機構、財務管理等進行了明確規定，成為行業協會商會開展一切活動的重要依據。發達國家給予行業協會商會內部章程很高的法律地位，如瑞士《民法典》規定，協會章程經會員大會表決通過后，送政府相關部門進行備案，以增強章程的合法性。同時，以章程為統領，發達國家行業協會商會圍繞民主選舉、民主決策、執行監督、人才隊伍、資金管理、誠信自律、信息披露等構建了完整的制度體系，促進了內部治理規范化。

2.完善內部治理結構，形成相互制衡機制。發達國家行業協會商會的組織架構與我國基本相同，一般由會員代表大會、理事會和監事會構成（如理事人數較多，增設常務理事會）。理事會下設秘書處，負責處理協會日常工作。協會最高決策機構是會員代表大會，閉會期間由理事會代行職能。會長、副會長和常務理事由理事會選舉產生，秘書長由理事會聘任。這種“各司其職、各負其責”的分工負責制既保証了各項決策的民主性和科學性，又保証了行業協會商會工作的連續性和高效性。此外，英、美、法等國家都設立獨立董事作為監督機構，形成類似於公司制度的治理機制。另外，發達國家行業協會商會還成立各種專業委員會，提高專業化服務能力。如歐洲飼料生產者協會下設科技與法律委員會、法律與環境委員會、公共關系委員會等。

3.注重人才隊伍建設，提高服務能力。首先是注重秘書長人選，一般需要熟悉行業情況並有豐富的管理經驗，具備與政府及相關方面溝通聯系的能力，有熱心服務會員的積極性和主動性，具備較強的凝聚力、親和力等。其次是對秘書處從業人員的要求也比較高，多數要求具備所在行業企業的工作經歷和年限，並且是政府關系、專業技術、國際交流、通信網絡、財務監管等方面的專家或專業人員，學歷基本在大學本科以上。與此相適應，行業協會商會從業人員的薪酬福利待遇也比較可觀，一般高於政府同級公務員的收入水平，也高於中小企業同級人員的收入水平，因而行業協會商會人才隊伍相對穩定，確保了其內部治理的有效性。[7]

4.理順各種關系，完善治理體系。首先，政府將行業協會商會視作企業來管理，除國家法律法規及相關政策的規定外，一般不會干預行業協會的具體運作和業務活動。但是，政府在研究涉及行業發展的問題時，會主動與行業協會商會溝通交流，而不是直接與企業聯系，因而給行業協會商會留出了較為廣闊的工作空間。其次，政府需要行業協會商會提供服務的事項，主要以購買服務方式進行，以委托協議形式明確雙方的權利與義務，並對購買服務項目的績效予以必要的監督管理。最后，為確保公正性、獨立性及話語權，行業協會商會一般不接受政府的直接贊助，對於企業的捐贈行為也設有嚴格的規范。

三、脫鉤后完善行業協會商會內部治理的建議

良好的內部治理既是行業協會商會邁向現代社會組織的基本前提，也是提高其治理能力和服務水平的必要保障。完善行業協會商會的內部治理，既是其自身建設的題中應有之義，也需要民政等相關部門給予必要的規范和保障，必須按照全面深化改革的要求統籌規劃、系統推進。

（一）堅持法治理念，筑牢制度基礎

盡快編制出台《行業協會商會法》，健全相關配套法律法規，並專門就行業協會商會自身制度建設等內部治理問題進行規范，強化法治約束。完善章程的內容和形式，研究編制《行業協會商會法人治理基本制度指南》，細化章程在民主選舉、民主管理、民主監督等內部治理關鍵環節上的規則約束體系，提高章程的權威性和執行力，奠定法人治理的制度基礎。針對脫鉤后行業協會商會章程中的制度空白，抓緊制定配套政策，完善制度體系。如研究制定《行業協會商會負責人產生管理辦法》，對行業協會商會負責人的任職資格、候選人產生辦法以及選舉程序進行規范﹔建立健全約談、警告、責令撤換、從業禁止等管理制度，強化對負責人的管理和過錯責任追究。

（二）健全治理結構，完善組織機構

一是建立健全行業協會商會黨建工作機構，引導行業協會商會健康發展。二是建立健全會員大會、理事會、監事會、秘書處等權力機構，明列職能權力清單，規范權力責任體系，構建現代社會組織法人治理結構。三是科學成立相關內設工作機構，如會員發展與維權部、外聯與服務部，專職行使相應的業務職能，構建功能完善、運轉協調的組織結構。四是適時成立各種專業機構，如專家委員會、規劃委員會，吸納行業專家擔任顧問，充分發揮專業化優勢，提高行業管理能力。五是抓緊研究制定行業協會商會分支機構成立和管理辦法，妥善處置分支機構的存廢和發展問題。

（三）理順治理關系，優化運行機制

研究制定“一業多會”登記成立的指導性文件，為行業協會商會營造優勢互補的錯位發展格局，鼓勵企業自由入會，提高行業協會商會的代表性。科學定位行業協會商會與會員之間的關系，全面推行票決制度，保障理事單位和一般會員單位知情權、參與權和監督權。探索建立獨立董事制度、會長輪值制度、信息披露制度、重大事項報告制度、法定代表人定期述職制度，通過程序透明、行為透明以及結果公開，完善會員大會的決策權，規范理事會的執行權，賦予監事會廣泛的監控和糾舉權，從而構建和完善權責明確、運轉協調、制衡有效的現代社會組織運行機制。

（四）提高治理能力，夯實自治基礎

落實秘書長專職制度和法定代表人制度，提高行業協會商會負責人的專業性和穩定性。研究制定行業協會商會能力建設提升計劃，分類、分批、分期對行業協會商會負責人進行培訓，全面提高行業協會商會負責人的管理和服務能力。加強對行業協會商會專（兼）職工作人員的培訓力度，通過現場授課、實地考察、參觀交流等多種形式，提高行業協會商會人才隊伍的綜合素質和工作能力。探索建立行業協會商會聯合會（總會）等樞紐型社會組織，搭建行業協會商會之間溝通交流的機制和平台，促進“會會”之間相互學習，提高創新能力。 引入第三方力量，為行業協會商會重大決策和日常運轉提供智力支持，提升行業協會商會在服務社會和行業自律等方面的治理能力。研究制定行業協會商會“走出去”戰略，參與國際行業產業發展標准的制定，協助國內行業企業參與國際競爭，提升國際合作治理能力。

（五）落實治理保障，規范日常管理

一是在內部治理的運行保障方面，加大政府購買行業協會商會服務的力度，並配套制定稅收、人才等系列優惠政策。研究制定企業和個人向行業協會商會捐贈管理辦法，鼓勵並規范捐贈行為。引入企業人力資源管理制度，制定並完善行業協會商會人才隊伍的規劃、招聘、管理、評估、獎懲等工作，保障員工的合法權益。二是在內部治理的日常管理方面，研究編寫《行業協會商會日常管理手冊》，作為章程的有效補充，完善財務制度、信息公開、獎懲激勵、外事管理、保密規定、文印用章等日常管理制度。三是建立並完善誠信自律制度，推行行規行約，制定行業職業道德准則，建立社會評價、失信懲戒和“黑名單”等行業信用管理制度，規范行業協會商會及其從業人員的職業行為。 

（來源：行政管理改革）

（倪咸林，民政部政策研究中心副研究員，清華大學博士后。）