治理體系現代化的路徑探索

推進行政管理體制改革，是全面深化改革的重要內容，也是推動我國經濟社會持續健康發展的重要戰略舉措。[1]黨的“十八大”以來，黨中央和國務院大力推進國家治理體系和治理能力現代化，建設服務型政府和法治型政府，把簡政放權、放管結合、優化服務作為行政體制改革的“先手棋”和“組合拳”，通過三管齊下、協同推進，有效釋放了市場活力，激發了社會創造力，推動了政府治理能力提升。行政管理體制改革已成為“十三五”時期全面改革中較為重要的一個組成部分。[2]

為適應新形勢、新要求，天津市在深化行政管理體制改革過程中，以公民的需求為出發點，通過在橫向治理體系上實施部門合並與職能整合、統一服務平台、大力簡化審批，在縱向治理體系上進行權力下放和機構下沉，並推出一批創新監管、規范政府事項操作流程、優化政府公共服務的制度和措施，破解了行政管理體制的困局，改變了政府的權力結構、社會生態和價值觀念，提高了政府效能，帶來了經濟和社會方面的紅利，為我國和其他地區進一步推進治理體系現代化提供了良好的示范效應、連鎖效應和杠杆作用，對構建運行有效的中國特色社會主義制度體系具有重要的啟示意義。

一、天津市推進治理體系現代化改革的理論價值

治理體系現代化是完善治理主體、構建科學的治理機制和持續提升治理效果的過程，是治理體系適應現代變革的本質要求而對自身進行的現代化，也是國家治理體系的核心要素，其本質屬性是有效性與合法性。[3]因此，衡量治理體系是否現代化的標准是治理組織架構和相對較低的治理成本是否符合現代理念，並能夠合法地、及時有效地解決經濟社會發展中面臨的各種問題。構建成熟的現代化治理體系是根據經濟社會發展以及人們日益增長的物質和文化需求而在時間和空間維度上對治理結構和機制不斷創新和優化的過程，是一個具有階段性特征的漸進式調適過程，其包含以下兩個方面內容。

1.不斷調整完善其橫向和縱向的治理體系

注重利益的協調與整合是中國特色社會主義優越性賦予治理體系現代化的獨特優勢。[4]天津市在改革中將工商、食藥、質監三個部門“三局合一”組建市場和質量監督管理委員會﹔整合各類政府服務電話，建立統一熱線“8890”﹔成立“人才綜合服務中心”實體機構﹔成立濱海新區行政審批局，實現了“一顆印章管審批”等等，其通過在橫向上對政府職能進行合並、重組與整合，使“物理位移式”的“政府超市”產生了化學反應，實現了服務平台統一，實現了無縫隙和全覆蓋的監管，從而減少了職能重疊交叉，提高了行政效率，提升了服務質量。並通過賦予基層審批權、賦予街鎮行政處罰權和行政強制權，在街鎮設立綜合執法大隊，成立辦事機構、執法機構和監督機構，實現執法權、審批權下移，提升了執法速度與效率，也給民眾提供了更為便捷的服務。其在縱向上通過權力下放、機構下沉，對基層賦權增效，使公共權力和公共服務更加接近民眾需求。所以，治理體系中政府的頂層設計，應在橫向和縱向上注重權力與利益的有效協調和職責與義務的有機統一。

2.逐漸形成政府—市場—社會—公民四者多元協同治理模式

在多元化社會背景下，市場、社會組織以及民眾的力量正在迅速成長起來，開始在治理體系中扮演越來越重要的角色。同時，通過強化政府部門間協同、培育社會組織、增加公民參與等多種方式構建科學化、合理化的治理體系，也開始逐漸受到關注。[5]天津市在改革中推動制定了“權責清單”，創立行政許可事項目錄年度版本制﹔運用“制度加科技”的辦法，建設了市和區縣兩級統一的行政執法監督網絡平台﹔建立了大數據“審計監督一張網”智慧型審計模式﹔探索了京津冀海關通關全流程一體化運作模式和一體化區域檢驗檢疫通關模式等等。其通過在政府內部構建統一的跨部門治理平台，健全部門間協調配合機制，優化政府部門間的協同治理關系，明晰了政府責任和邊界，也實現了對行政活動全覆蓋、全過程的實時監督。此外，天津市建立了市場主體信用信息公示平台，大力培育和規范社會組織，出台了《關於完善社會組織綜合監管體系意見》等規范性文件，創造社會組織承接政府服務的條件。其通過完善全過程市場監管體制，促進了審慎監管，推進了公共服務供給的市場化和社會化，構建了政府與市場、社會組織間的協同關系，使社會組織參與治理能力逐步提高。所以，構建一個成熟的治理體系需依托完善的制度體系加以規范和引導，在整合治理資源基礎上，形成政府—市場—社會—公民四者既相互制約又相互支撐的多元化合作治理框架，才能使得治理的效益得到最大化。而合理的價值排序與價值均衡、適時調整科學的制度與公共政策安排、強有力的組織保障以及有效的體制機制創新是理順這個框架的基本路徑。[6]

二、天津市推進治理體系現代化改革中面臨的問題

推進治理體系現代化的過程是解決問題的過程，也是一個不斷試錯的過程。天津市在推進行政管理體制改革中，各項改革措施相互作用，既產生了巨大的政治、經濟和社會效應，也暴露出諸多方面的問題，面臨著許多的制約因素。

整體方面來看，改革過程中產生了與中央政府不完全耦合、同級政府不完全對接的問題，一些改革措施之間缺乏系統性和同步性，也較少涉及政府內部管理的弊病以及社會管理服務等方面的問題。同時，一些部門的“放權”還不夠徹底，某種程度上也存在基層接不住等現象，導致改革還難以發生化學反應，改革的整體效應還沒有完全釋放出來，亟須全國性質的改革路線圖和時間表。

具體來看，天津市改革中地方政府內部缺乏有效協調，部門與部門間、個人與組織間的利益沖突和相互掣肘現象仍然存在，治理體系中的頂層設計在具體執行過程中被部門和個體利益弱化。此外，立法理念偏差、立法運用被動和立法預測不足，審批與監管的責任還缺乏明確的法制保障，基於部門的流程再造形成了碎片化的問題，政府信息對接缺少統一的數據處理平台、安全問題凸顯，政府治理轉型的技能短缺，基層人員和社會組織還存在著承接能力不足的瓶頸等，也制約著改革的深入。所以，應在改革過程中及時搜集、分析、整理改革中的新問題，配套相應保障措施，對保障措施進行適時的調整，以確保改革的持續性和連貫性，以更好地適應治理體系現代化的要求。

三、天津的改革對推進我國國家治理體系現代化的啟示

實現國家治理體系現代化的具體途徑是通過總結地方改革的創新經驗，以地方“倒逼”中央的形式，將優秀的地方治理和創新做法上升為國家制度。[6]中央政府需以地方的成功實踐探索為依據，明確行政管理體制改革的戰略思維，[7]從橫向和縱向治理體系入手，設計全國性質的改革路線圖，並在時間和空間兩個維度上，制定全國性質的改革時間表，對治理體系進行漸進性調適和做出回應，從而正確處理治理體系中局部與全局的關系以及局部與局部之間的關系，提高改革的系統性、精准性和協調性。

（一）構建全國性的行政管理體制改革路線圖

1.在橫向治理體系上做減法：簡政

“簡政”，即政府通過不斷推動職責相似、職能相連的部門對其職能調整、合並、取消，達到理順權責關系、優化組織結構、完善運行機制的目的，這將在橫向治理體系中發揮著主導作用。因此，應按照單項安排和整體設計相結合的原則，從以下三個方面構建橫向的現代化治理體系（如圖1）：一是將政府部門進行合並。把機構臃腫、多頭管理的政府部門進行大部制合並，並健全決策權、執行權、監督權的統一運行機制﹔二是將政府職能重組。在完善權力、責任和負面清單制度基礎上，把政府機構的一些審批權限進行完全剝離重組或者取消，將剝離后的審批權限統一到一個部門，並使其產生化學反應﹔三是將政府職能進行整合，統一服務平台。通過便民服務平台對職責相似、職責交叉、職能相連部門進行職能調整、合並，並積極穩妥地推動地方政府直接面向公眾的公共服務平台建設，打造“互聯網+”政府網上辦事服務平台，適度強化公共服務平台的職責權限，從而提高行政效率，降低辦事成本。

2.在縱向治理體系上做壓法：放權

“放權”，即在保証不同層級間政府職能配置避免出現差異或不對接情況的同時，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理等職責，[8]向基層、向市場、向社會放權。縱向的治理體系重點是理順垂直管理部門與下級政府之間的職責關系，實現政治權力的科學合理配置。所以，應減少上下級政府機構之間職責同構帶來的不利影響，從以下三個方面構建縱向的治理體系：一是機構和部門下沉。其主要體現為政府組織結構的層級化、信息化帶來組織結構扁平化的發展，將一些服務部門和辦事窗口下放至基層，使公共服務更加接近民眾需求﹔二是執法權下沉。在擴大基層在市場監管、社會管理、公共服務和環境保護等方面的職責的同時，賦予基層部門執法權，組建基層綜合性執法力量，實現各要素的真正下沉，全面強化基層政府的綜合管理能力﹔三是審批權限下沉。有步驟、有計劃地減少行政層級、管理職責和權限，將該由下級政府審批的事項全部下放下去，加強審批事中和事后的監管，並推動下級政府部門對下放的審批項目在內容、方式、流程等方面進行革新，提高基層政府的承接能力。

3.理順各治理主體間的合作關系：多元協同

推進治理體系現代化的基本途徑是在理順各治理主體間的關系基礎上，動員分散的治理資源形成分權化的多元協同治理結構。因此，應在政府主導下，從公民需求出發，協調和調動市場與社會力量，創造並實現具有公共價值的目標，營造更多的合作共治環境，同時政府作為委托方對市場和社會實施監督，[9]可從以下幾個方面理順各治理主體之間的合作關系：一是加強部門和層級間的行動和政策協調，構建跨部門工作平台和數據共享平台，提高政府部門服務的整體性和協同性，實現政府間的協同治理﹔二是政府治理要適應市場發展的要求，對資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭來實現效益最大化和效率最優化，凡市場能有效調節的，將權力完全剝離給市場，並通過發揮政府引導、監督和服務作用，來彌補市場缺失，可依托現代化手段健全協同治理的監管體系，加強對市場的事中事后監管，確保“審”、“管”銜接，實現政府與市場的協同治理﹔三是通過大力培育社會組織，完善社會組織考核評估制度、第三方評估機制以及協會商會與行政機關脫鉤機制，建立與社會組織直接登記相適應的綜合監管體系，完善政府轉移職能與社會組織承接購買服務清單的對接機制，劃清政府機關與社會組織的權責邊界，建立社會組織參與政府應急救援動員的對接保障機制，提高社會組織的自我管理能力和水平，提升社會組織的承接能力，實現政府與社會的協同治理﹔四是加強政府部門與公眾的協同治理，公開透明是治理體系現代化的基本特征，要使人人支持和參與改革，享受改革紅利，就要全面推進政務公開，依法推動公眾參與機制革新，讓公眾了解放權情況、監督放權進程、評價放權效果，[10]才能推動政府運行機制和治理方式向規范有序、便民高效方向轉變。

（二）制定全國性的行政管理體制改革時間表

習近平總書記強調“沒有時間表的改革就是美麗卻難以觸摸的肥皂泡”。[11]治理體系現代化除了需要路線圖的指引，也需要對其進程進行指導。因此，盡快出台全國改革時間表，保障全國改革步伐一致，實現全國改革上下“一盤棋”，促進治理體系現代化的理性推進。構建全國性改革的時間表可從以下三個方面考慮。

1.分步實施，梯次推進

分階段、分步驟地梯次推進是保証改革符合客觀實際的重要手段，也體現了治理體系漸進式的調適過程。當前，我國地方政府具有強烈的改革意願，也敢於培養、任用有改革魄力和能力的干部，但中央與地方在權力、利益、職責要求的明顯差異性帶來的結構性矛盾造成央地關系不協調，改革也缺乏統一、專業的指導和專門主導改革的政府部門。所以，首先在中央主導下，短期內放開東、中、西部地區具有代表性的地方政府進行先行先試，鼓勵其借助自由貿易區、“一帶一路”建設等機遇和優勢，推動差異競爭、錯位發展以及可承擔的帶有風險性的試點﹔之后在中期對試點地區所在的區域進行推廣，並給改革以剛性約束﹔最后在全國大范圍推廣，形成階梯式的漸進路徑。同時成立直屬於行政首長的改革執行機構，建立信息溝通和組織協調機制，統籌地方的改革方案與時間進度安排，優化改革的激勵機制和動力機制，強化對阻礙或干擾改革行為的問責，提高改革的執行力，縮短改革周期。並發揮智庫作用，對改革階段性成效和地方政府間協調進行常態化的跟蹤分析和實時評估，確保改革方案的合理推進。

2.遠近結合，有序安排

由於治理體系因社會經濟的發展變遷，需不斷地進行適應性的調節，使得改革是一項長期工作。而且改革推進的動力是在更深層面上鞏固、發展和創新上一階段的改革成果，是治理體系回應性的體現，這就需要深入分析不同階段的改革成果，針對不同階段集中性改革的特征和梯次的需要，將長遠目標與近期目標相結合，安排不同階段的改革重點，[12]形成銜接緊密的改革時間進度，使改革有序進行。2013—2016年是我國“十二五”末期和“十三五”初期，此時間段內天津、上海、浙江和廣州等地方已對創新性制度進行了先行先試，這些地區對問題較集中、亟須改的領域和基礎性、前置性的領域進行了密集性的改革，並取得了一定的效果，但也遇到了改革瓶頸。所以在2016—2020年期間應在全國范圍內迅速推進改革，協調好府際關系，同時對前期改革中出現的關聯項多、牽涉面大、制度設計較復雜、缺乏制度保障的改革在試點地區持續進行先行先試，將難改、風險大的改革適當拉長改革周期。在后期階段，即2020年之后，可確定改革總方案並且完成對改革階段目標的評估，形成完善的府際協調機制，從而全面推進治理體系現代化。

3.因地制宜，分類指導

我國由於地域跨度大，東、中、西部地區經濟水平、自然資源、社會現狀、民眾需求等都有很大差異，且治理體系也是在幾千年歷史傳承、文化習俗、經濟社會發展的基礎上內生性演化發展而來，其在模式、機制和路徑方面具有鮮明的特色與諸多優勢。所以，各地方政府的改革不能是對中央改革的簡單復制，不能“一刀切”。也不能對先行先試地區照搬照抄，其成功的可復制經驗可以借鑒，對其出現的問題要在自身改革中進行調整，且經驗先行先試地區要審慎地相互借鑒、相互跟進。從而使各地在綜合考慮本地區的GDP、資源稟賦、人口、生態環境、交通通信及管理水平等實際情況基礎上，制定靈活的、精准的、因地制宜的改革規劃方案，並由中央政府進行把關與監督修正，進行分類協調、分類指導、分類改革。

（三）構建推進治理體系現代化的政策保障體系

朝向治理體系現代化的改革，是一項復雜性和綜合性極高的系統工程，在加強頂層設計和整體謀劃的基礎上，更要跟進宏觀政策、法律規定、人文環境、平台保障等等諸多條件支持及服務，進而降低改革進程中的各項阻力，促進各項改革措施得以深入開展。

1.探索新的治理理念和路徑，確保制度功能的充分發揮

傳統的地方政府治理理念總是滯后於政府治理的實踐。但隨著改革中現代管理技術和高科技手段的運用，發現可以重構、調適治理理念和行為邏輯，預判未來社會經濟發展的態勢對政府公共服務的需求，並針對需求提前規劃其軟硬件服務，從而使地方“倒逼”中央的形式變為政府“超前治理”形式，使政府擺脫“救火隊員”、“頭痛醫頭、腳痛醫腳”、“人走政息”這種“盲目化”、“碎片化”的困境。

2.立足國情與借鑒地方經驗，加強區域合作交流

在國家治理體系現代化的總體戰略目標和制度框架內，提倡各地區間經驗互學，借鑒國內外發達國家和地區的先進治理理念和成功實踐，形成與先進管理經驗相銜接的現代制度體系，並搭建多渠道的交流平台，確立“以鄰為伴、以鄰為友”觀念，加強區域間協作，實現地區資源共享，從而增強治理體系的自我完善能力。

3.加快出台地方性法制法規，強化改革的法制保障

政府治理法治化是貫穿治理體系現代化全過程的關鍵要素，合法性越強，治理體系的有效性越高，應加快配套出台法律法規，適當賦予地方立法權，使改革中的行政責任和行政權力有法律依據和來源。同時在法律的層面上規定政府部門間協調與合作的內容和方式，保障府際協調機制的法治化﹔建立現代化的公共事務作業標准化流程，形成標准化的辦事流程和操作手冊，促進工作流程的優化及其規范化運行﹔提高治理主體的法治意識與執行力，並將理念嵌入具體的制度安排中去，將法律和制度作為各項治理行為的參考依據。

4.政府善於“掌舵”，對改革進行全方位規劃

政府在推進多元主體的協同治理中應始終發揮“掌舵者”的核心作用，應採取積極的政策保障為改革提供堅實的基礎。可繼續理順和完善權責清單、負面清單，定期對其評估和動態調整，並設計公共服務清單﹔構建過程性與結果性指標相結合的政府績效考評體系﹔利用“大數據、物聯網、移動端、雲技術”等現代信息技術，構建全國統一的政府數據處理共享中心和系統管理平台，實現信息溝通與發布、公開與申請、處理與評估、決策與監管的兼容，同時提高審批部門與監管部門聯動的效率，實現執法評估的“全方位”動態監控﹔對政府和社會組織工作人員進行理念、能力和技能等方面的培訓，鼓勵高素質人才去基層服務，提高治理能力和質量。 

（來源：行政管理改革）

（張再生，天津大學管理與經濟學部教授、博士生導師﹔李鑫濤，天津大學管理與經濟學部博士研究生。）