近30年廉潔政府研究綜述與展望

建設廉潔政府是我國政府工作中矢志不渝的目標，是社會主義制度的鮮明特征，也是廣大社會公眾對政府工作的最大訴求。近年來，尤其是進入新世紀、新階段以來，理論界圍繞廉潔政府議題展開了持續的分析與討論，積累了相當多的研究成果。總的來看，廉潔政府研究具有明顯的理論需要與實踐導向，如何使理論研究與政策實踐有效結合起來，從而推動理論發展與實踐改善，是這一領域研究的關鍵。為此，有必要對近30年來國內學界關於廉潔政府的相關研究情況進行系統、客觀的梳理和評估，以明確已有研究有哪些成果、處於何種水平，並為今后的理論研究和政策實踐提供方向、依據和借鑒。

目前，關於廉潔政府理論研究文獻的主要來源為報紙、期刊、圖書、互聯網等。廉潔政府研究屬新領域、交叉學科，專門論述的圖書尚不多見。本文選取1989年至2016年6月在學術期刊上公開發表的以廉潔政府、廉潔政治為主題的一些代表性文獻，從廉潔政府研究概況、基礎性研究、國際歷史比較研究、實現路徑等方面進行綜述，並對已有研究成果做了評估，對未來研究方向進行展望。

一、廉潔政府研究概況

在中國知網檢索1989年1月至2016年6月期間廉潔政府理論研究文獻，共檢索以“廉潔政府”“廉潔政治”為篇名的文章分別為380篇、318篇，計698篇。依據學界關注熱度和研究主題等，可將廉潔政府研究大致分3個階段。

一是，1989年至2002年（黨的十四大、十五大期間）是廉潔政府研究的起步階段。這一時期，社會主義市場經濟體制逐步確立，但各種適應社會主義市場經濟的法規制度建設還不完善，利益交換等一些不良社會風氣侵入社會肌體。政府在發展經濟中治理腐敗的經驗不多，監管體制不健全，廉潔之風開始衰減，腐敗狀況經歷了由改革開放之初不太嚴重到20世紀90年代中期和后期比較嚴重的變化。理論界對反腐敗的深入研究不多。從數量上看，發表的廉潔政府、廉潔政治為篇名的文章較少，僅23篇。主要從廉潔政府基礎理論、歷史進程、廉潔環境、干部人事制度改革等方面論述。[1]總之，廉潔政府基礎理論研究初步發展，發表的文章數量總體較少、內容覆蓋面較窄。

二是，2002年1月至2012年10月（黨的十六大、十七大期間）為廉潔政府研究拓展期，研究逐步向理論、實踐層面拓展。這一階段，社會主義市場經濟體制逐步深化，腐敗現象在一些關鍵領域和環節依然多發、頻發，嚴重影響了黨的執政地位的鞏固和黨在人民中的良好形象。黨中央將防治腐敗寓於改革開放和經濟建設之中，進一步提高反腐倡廉建設科學化水平，提出了一系列反腐倡廉建設的新思路、新觀點和新舉措。加強廉政文化建設，探索形成拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監控體系。

理論界對廉潔政府研究的關注度增加。以廉潔政府、廉潔政治為篇名的文章190余篇，主要聚焦於廉潔政府建設的意義、重點內容等。廉潔政府是政治建設的應有之義和必要條件，是維護社會公正的重要途徑，[2]體現在公職人員選用、公權力制衡與監督等方面﹔[3]實踐方面，關注廉政風險管理，服務型政府與廉潔政府建設的關系，[4]政府信息公開與電子政務建設，[5]網絡政治參與與廉潔政府機制建設[6]等。此外，對西方國家廉潔政府建設案例做比較研究，比如，對瑞士公民參與助推廉潔政府建設，[7]北歐廉潔政府的經驗啟示[8]等方面做了研究，探索廉潔政府建設的具體路徑、措施。總之，廉潔政府建設研究從基礎理論向實踐探索轉變。

三是，2012年10月（黨的十八大)至今是廉潔政府研究的深化期。反腐敗工作的長期性、復雜性和艱巨性特點，黨和政府對澄清吏治、建設清明政治、營造風清氣正的社會環境的決心和實踐，使廉潔政府建設的社會關注度升溫，廉潔政府理論研究迎來新契機。有關廉潔政府研究的文章數量激增，2012年10月至2016年6月，僅三年多時間，以廉潔政府、廉潔政治為篇名的研究文章達490余篇，超過前23年關於廉潔政府理論研究成果的一倍多，佔已有廉潔政府理論文獻的70%以上。廉潔政府研究向廣度、深度拓展，研究范圍向行政管理、社會管理等領域延伸，涵蓋基礎理論、實踐探索方面。 研究內容涉及：第一，廉潔政府建設的制約因素及實現路徑研究，包括行政權力配置、管理、控制、監督等。第二，廉潔政府建設的成效評價。探討與財政預算管理、法規制度建設、廉潔政府績效評價要素、廉潔社會文化環境等關系。第三，比較研究方面重視國（境）外廉潔政府建設的實踐案例和經驗等文章。比如，對新加坡等廉潔政府建設的經驗與啟示研究。

二、廉潔政府基礎性研究

廉潔政府基礎性研究包括一般理論研究、廉潔政府內涵和意義、廉潔政府建設面臨突出挑戰及存在問題以及廉潔政府建設的歷史、國際比較等研究。

（一）廉潔政府的基礎理論研究

廉潔政府基礎理論主要有善治理論、國家廉政體系理論等。現代社會，政府如何在國家治理中發揮有效作用？美國政府治理與改革問題專家B·蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中指出，在向現代社會發展的轉型期，如果沒有公眾的積極參與，政府難以使其行動合法化。同樣，廉潔政府建設需要社會公眾的支持參與。善治理論最初產生於西方福利國家。[10]治理是指在一定范圍內運用權威維持公共秩序，以增進公共利益的一種管理方式，最終目標是使公共利益最大化的社會管理過程。要達到治理的最佳狀態（善治）必須實現善政。善政就是廉潔政府。一般而言，善政由法治、廉官、高效、良好公共服務等要素構成，善政是通往善治的必由之路。

國家廉政體系理論由“透明國際”杰瑞米·波普提出，他把國家廉政體系分“目標系統、制度系統和價值系統”。[11]其中，目標系統包含“好生活質量、法治和可持續發展”要素，總目標是實現廉潔。制度系統由立法、行政、司法、審計、反腐敗和監督、公務員系統、媒體、私人部門、國際社會等構成，屬廣義的政府機關。國家廉政體系的價值系統是“正直誠實、公正廉潔、法治和勤儉”，是建立制度系統和目標系統的基石。國家廉政體系理論對國內廉潔政府理論研究影響深遠。總之，治理理論、廉政體系理論等都強調多元主體參與社會治理，政策制定體現公共利益、保障群眾權利，這也是現代政府治理、廉潔政府建設的基本原則。

（二）廉潔政府的內涵及意義

政府廉潔是執政合法性的重要支撐，世界各國把政府廉潔作為執政目標。中國共產黨在革命、建國、改革各個歷史時期始終把建設廉潔政治、促進政府廉潔作為目標。廉潔政治有兩個層面：狹義的廉潔政治即政府廉潔，指立法機關、行政機關和司法機關的廉潔狀態。廣義的廉潔政治即社會廉潔，包括權力部門的廉潔、企業的廉潔、事業單位及社會團體的廉潔。廉潔政府的本質是“政府權力主體不濫用公共權力侵害公利以謀取私利的一種社會關系”，包含“政府權力主體、不濫用公共權力、維護與實現公利、社會關系”要素。[12]體現為“政府官員廉潔奉公，法人單位奉公守法，公共權力和公共資源的獲取和運用合法且無私，司法、執法公正無私，法律、政策無私為民”方面。[13]

建立廉潔政府是現代社會文明、政治文明、廣大人民群眾的期盼，是實現“中國夢”的重要基石。[14]廉潔政府建設通過“價值導向、精神激勵、行為轉化”等，減少腐敗行為對經濟社會發展造成的阻力和障礙，激發生產力效應。[15]廉潔政府建設對鞏固黨的執政根基、提升國家治理能力現代化、加強全社會思想道德建設、提升公眾精神文化素養等具有理論和現實意義。

（三）廉潔政府建設存在的突出問題

毋庸諱言，當前廉潔政府建設中存在不容忽視的問題，突出表現在以下幾個方面：

一是廉潔政府的法治體系尚不健全。“確保國家廉政體系發揮作用的核心規則不健全”，其功效發揮受到制約。[16]反腐敗法規制度建設滯后表現為“立法內容分散，專項法規缺位﹔重大法規以黨內規章為主，政府行政法規薄弱﹔關鍵性制度建設緩慢，如官員財產申報制度等歷時多年尚未出台權威方案。”[17]反腐敗體制不清晰，缺乏辦案的權威性和獨立性。反腐體制機構在橫向上分別隸屬於黨、政、司法等不同系統，縱向上分別隸屬於各級政府，導致反腐敗的權威和人力資源過度分散，難以發揮規模效應與合力作用。民主權力授權機制建設不完善，政府官員選任以任命制等方式為主，執法隊伍整體素養不高，因執法不當引起的社會群體性事件激增。[18]

二是政府行政成本運行過高問題突出。廉潔政府既包含政府公職人員個體廉潔，也包含政府整體廉潔，即節制行政開支，降低行政成本。行政成本包括政府機構的維持成本、決策成本和決策失誤所造成的損失、組織實施和管理成本、尋租性腐敗成本、政府負面形象的無形成本等。[19]當前行政運行成本過高亟需得到治理，“三公”經費（政府部門人員因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費）的使用、管理、改革成為社會關注熱點。[20]

三是廉潔價值觀社會認同度低。隨著社會轉型、體制轉軌，市場經濟有償交換原則滲透到社會各個層面，封建意識對公眾有深遠的負面影響，“辦事找關系，有錢好辦事”等“潛規則”大行其道，而法治意識和廉潔文化缺乏合適的社會環境，公正、守法的廉潔價值觀社會認同度較低。同時，由於政府制度供給、公民角色定位、公民與政府互動機制等不足，制約了公民參與廉潔政府建設。[21]

（四）廉潔政府建設的比較研究

從歷史視角考察，廉潔政府研究主要聚焦於革命和建設、改革開放和黨的十八大以來各重要節點。中央蘇區時期，共產黨確立了“真心真意為人民謀利益的宗旨”，蘇區干部發揚艱苦奮斗，勤儉節約的光榮傳統，以“第一等精神”投入工作，重視廉政制度建設等。[22]市場經濟條件下，圍繞深化行政體制改革目標，堅持教育、制度、監督並重，建設服務、責任、法治、廉潔政府。[23]十八大以來，國內廉潔政府建設呈現出一系列新特征，“贏得社會公眾高度認同提升，政治生態環境明顯改善。塑廉政，倡勤政，立制度，建文化，以科學制度引領廉潔文化，以廉潔文化鞏固廉潔制度成果。”[24]

關於廉潔政府的國際比較研究成果有：一是，西方國家重視反腐敗立法，設立專門反腐敗機構。如英國、美國、日本等西方發達國家出台防止利益沖突法律。俄羅斯成立總統直屬的反腐敗委員會，實施電子政府計劃。[25]二是，重視社會協同，構建多角度的監督機制。設有議會監督、司法監督、審計監督、內部監督、媒體監督、公眾監督等監督體系。美國、日本、韓國等借助社會組織，致力於監督和促進政府廉潔奉公。[26]瑞士通過公民倡議、公民復決等公眾參與方式監督和制約權力、構建透明政務。[27]西歐國家注重反腐敗教育的策略方法，堅持預防與懲處結合。[28]三是，重視廉潔社會文化環境和廉潔制度體系建設。西方國家普遍建立了高質量的市場經濟體制、健康的道德價值意識、完善的政府及其公務員行為規范、健全的民主程序和憲政結構。北歐國家建立了透明的政治與行政、嚴格的公務員管理、積極的國際合作、健康的公民文化道德體系和社會廉潔文化環境。[29]

三、廉潔政府實現路徑研究

圍繞如何建設廉潔政府，學者們研究涉及行政權力監督、行政行為公開透明、行政成本節制、行政人員廉潔等方面。[30]

（一）行政權力監督方面

廉潔政府的關鍵在於健全監督機制。“隻要國家存在，就有公仆變為主人的可能。要防止工人階級隊伍中公仆官僚化的出現，有效的方法就是人民群眾掌握監督罷免權。”[31]逐步完善行政權力監督體系，加快行政管理改革步伐，加強法規制度建設，織密制度的籠子，讓制度成為帶電的“高壓線”。行政管理領域逐步建立起聽証制度、政務公開制度、政府採購制度等，加強對行政權力的監督制約。

法無禁止即可為，法無授權即禁止。2012年以來，各級政府部門逐步推行權力清單、責任清單制度。權力清單明晰了權力運行流程，責任清單明確了政府權力來源的合法性、責任界限、責任認定等。權力清單制度目的是維護並保障公民的合法權利，給予公民行為更多自由。[32]中共十八屆三中全會提出推行各級政府、各級部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。建立與權力情況相統一的責任清單，將權力的責任義務有機結合起來，真正實現權力清單還權於民的目標。

（二）行政行為公開透明方面

建設廉潔政府就要推行政務公開，增加行政權力運行的透明度。《政府信息公開條例》確立了主動公開和依申請公開制度，政府信息公開和豁免公開范圍制度、發布制度、可分割提供制度等，保障了公眾的知情權、參與權、監督權，體現了當代參與民主的要求。[33]政府信息公開與依法行政、群眾監督、電子政務的有機結合，為實現政務公開的法制化、社會化、信息化，提供了制度保証。

“制度+科技”是有效防范腐敗的措施之一。[34]互聯網時代借助網絡信息傳播速度快、互動性強、傳播信息源豐富、受眾影響廣泛等特點，促進廉潔政府建設。發揮電子政務源頭防治腐敗優勢，改變傳統權力運行方式，優化權力配置，全程監控權力運行，避免暗箱操作，實現政府廉潔、透明。網絡政治參與可以“防止權力濫用、激發廣大民眾政治參與熱情、制定最符合民意的廉政制度、提高決策的民主性與科學性”。[35]當前，國內網絡政治參與實踐中存在一些不足之處，必須從法律和道德層面加強網絡管理，防止網絡言論自由泛濫等，為公眾網絡政治參與提供良好的輿論環境。

（三）行政成本節制方面

節制行政成本是廉潔政府建設的必然要求和有效舉措。行政成本節制主要涉及科學規劃、壓縮編制、嚴控預算等環節。完善公共財政體制，加強預算管理，強化預算的剛性約束，可以節制行政成本，對遏制腐敗起到“釜底抽薪”的作用。通過人民代表大會集中預算，人大、財政部門共同編制預算，人大負責修改的權力運行，實現“財政預算流程再造”。[36]“三公”經費管理改革能有效節制行政成本，目前，重點建立經費使用監管制度、推行“公務卡”全覆蓋、做好預算及經費使用公開工作。[37]公車改革的本質是規范公權力，主要從預算管理、支出透明化等角度探索改革路徑。[38]

（四）行政人員廉潔方面

行政人員行為規范化是廉潔政府建設的有力保障。當前，從對行政人員行為約束方面著手，如探索推行官員財產公示制度，讓權力運行在陽光下，提升政府公信力。制度帶有根本性、全局性、穩定性、長期性的特點。制定完善的行政人員財產公示制度是一項重要探索。如何設計財產公示制度？主要是“明確財產公示制度的公示主體與范圍，厘清制度安排的邊界與限度，通過財產公示制度的推行和實施，逐步建構公務員法治思維和法治精神”。[39]完善的公務員激勵機制是實現行政人員管理的另一項重要制度安排，體現了對人性尊重和人格中“善”的利用和“惡”的規避。西方國家的實踐表明，建立行政人員廉潔期權制度能進一步促進反腐敗制度體系的嚴密。[40]從政道德教育、“官德”教育是促進行政人員自我約束、自我淨化、廉潔自律的重要途徑。堅持“德”“法”並舉，積極營造廉潔健康的政治生態環境。

四、廉潔政府研究的評估與展望

回顧近30年國內廉潔政府建設研究發展歷程，可以看出，廉潔政府研究工作的積極意義十分明顯。廉潔政府研究為公權力制約和反腐敗實踐提供了理論指導，經濟社會發展需要廉潔政府研究跟進。廉潔政府研究有助於提升政府公信力，塑造良好社會形象。廉潔是政府公信力的基石，新一屆中央政府上任伊始就把“持續發展經濟，不斷改善民生，促進社會公正”確定為重點任務，著力建設創新政府、廉潔政府、法治政府。國內反腐倡廉實踐向縱深推進，依法反腐，把權力關進制度籠子裡，重拳反腐，重典治吏取得階段性成效。不敢腐的氛圍總體形成，不能腐的制度體系逐步完善，不想腐的思想認識和社會氛圍工作正在深化。這一過程中，亟需廉潔政府研究成果作為推動實踐發展的行動指南和助推器。

客觀地評價廉潔政府研究，廉潔政府研究中仍然存在一些亟需解決的問題。

首先，缺乏系統性。各級政府、社會公眾對廉潔政府研究的關注度高，但中國特色社會主義的廉潔政府理論體系尚未形成。國內廉潔政府理論主要源自西方民主國家的理論和實踐、我國歷史中吏治建設的經驗教訓。在吸收借鑒古今中外廉政建設優秀經驗的過程中，要立足時代特點、基本國情，堅持古為今用、洋為中用，去粗取精、去偽存真，推動廉潔政府理論研究和實踐探索。因此，關注廉潔政府建設現實發展，構建中國廉潔政府理論體系成為學界和社會實踐的共同需要。

其次，缺乏創新性。國內理論界關注廉潔政府歷史經驗、國際比較研究，雖取得了一些成果，但多是對已有經驗的總結，創新性不足。在新媒體時代背景下，如何加強廉潔政府建設值得深入研究探討。比如，網絡媒體應用與廉潔政府建設方面的研究，關於互聯網+、大數據、雲計算等新媒體技術運用與廉潔政府建設的關系等方面研究明顯滯后。

再次，缺乏實証性。廉潔政治理論研究中對實証性、調查性研究重視不夠，導致研究成果質量不高，數量偏少，針對性不強，理論研究成果的影響力、實用性滯后於實踐需要。比如，對廉潔城市建設的具體研究中，各地的實踐探索積極性高，但由於廉潔城市建設探索的風險性、地區間信息的相對封閉性等因素，實用性的理論研究成果較少。

當前，國內廉潔政府研究要做好以下方面工作。

一是，加強廉潔政府研究系統性。結合我國反腐倡廉和廉潔政府建設的實際，從政治體制改革、公共權力監督、反腐敗制度建設等層面開展研究，加快中國特色的廉潔政府理論體系構建，形成科學有效、系統完備的廉潔政府建設理論體系。總體來看，人類反腐敗可依靠的要素主要是兩個：人和制度。從現實情況來看，主要有權力反腐、制度反腐兩種模式。當前重點加強廉潔政府建設的頂層設計，主要是加強對制度反腐的理論研究，完善反腐敗法規制度，建設法治政府、透明政府。簡政放權，改革行政審批制度，厘清政府和市場的關系，從源頭上切斷權力尋租的機會。完善政務信息透明制度，滿足公民的知情權，充分行使監督權，提高政府公信力。

二是，提高廉潔政府研究創新性。探索完善公權力監督的方法和途徑，以網絡廉潔政府、政務公開、電子政府、廉政法規制度建設、廉政教育研究等作為廉潔政府研究的突破口。重點聚焦行政權力、行政行為、行政成本和行政人員等方面。研究新媒體時代加快政務信息公開、人事制度改革、行政成本節制、財政預算公開、行政效能提升等。吸收人類社會一切文明成果，積極營造健康向上的廉潔社會文化環境，弘揚傳統文化中優秀因子，加強新時期廉潔政府研究的國際交流與合作，為廉潔政府建設提供有力的思想保障和文化支撐。

三是，增強廉潔政府研究實証性。戰勝腐敗、實現廉潔，遏制腐敗蔓延具有特殊的復雜性和風險性，難以有現成的道路和答案，以廉潔城市建設為路徑進行廉潔政府改革試驗是一條重要的途徑。目前，國內部分省市如珠海橫琴、深圳前海、佛山等城市的幾個經濟功能區試點推行廉潔城市建設正有序推開。其中，橫琴“廉潔島”建設試驗具有戰略性、綜合性、系統性。[41]通過在國內一些地方開展廉潔城市建設試驗，積極探索廉潔政府建設實現路徑，以再造新加坡、中國香港等廉潔政府的奇跡。再經過持續實踐探索和經驗總結，將成功反腐敗經驗、模式推向全國，最終實現全面戰勝腐敗、建設廉潔政治的目標。 

（來源：行政管理改革）

（李廣棟，國家行政學院政治學教研部博士后，北京市懷柔區行政學院教師，法學博士﹔孫曉莉，國家行政學院政治學教研部副主任、教授。）