“城管執法難”的破解之道

“城管執法難”是我國現階段產生的各種經濟社會問題和矛盾在城市發展和管理領域的反映和呈現

改革開放以來，城鎮化使數以億計的農民進城轉化為市民，推動了城市經濟發展。但如此多的農民以如此快的速度進城，他們進城后要生活，要工作，而城市的就業崗位有限，他們中的許多人(除了這些“新市民”以外，城市中還有許多因國家經濟結構調整而下崗的“老市民”)不得不自謀維持生計之道，如開小飯店、小茶館、小商店，或者路邊擺攤、居民樓前燒烤、街道上賣字畫或小手工藝品，有的人甚至以乞討為生。這種情況給城市秩序、治安和交通等帶來了極大的挑戰，城市，特別是大中城市的政府不得不組織專門的城管執法隊伍加強城市管理，維護城市秩序。

近20年興起的城管執法不同於傳統的行政執法，其所面對的主要是前述千千萬萬的剛進城，剛從農民轉化為市民或尚未轉化為市民的既是農民又是市民、既不完全是農民又不完全是市民的“新市民”，以及因國家經濟結構調整而短期或長期下崗的“老市民”。這些新、老市民為了掙錢養家，其自經商、自從業往往不遵守既定規則、秩序，他們中的一些人往往還不服從管理，甚至抵制和抗拒執法。而城管執法者們為了維護城市秩序，履行政府交付他們的職責，完成領導布置給他們的執法任務，對不服從管理、抵制、抗拒執法者則往往強行執法，甚至暴力執法、野蠻執法，從而導致“城管執法悲劇”多年來接連不斷地在全國各地上演，嚴重影響了政府和人民的關系，影響了人民政府的形象和法治政府建設目標的實現。

破解“城管執法難”之道的善治何指

如何終結這種悲劇，如何破解“城管執法難”?筆者總結黨的十八大以來，特別是十八屆三中、四中、五中全會以來我國國家治理、社會治理的理論與實踐，並借鑒國外、境外城市管理的經驗，認為“善治”是“城管執法難”的重要破解之道。

所謂善治(Good Governance)，是區別於傳統管理，在管理目標上強調以人為本，增進管理相對人權利、福祉﹔在管理主體上強調公眾參與，推進多元主體共治﹔在管理方式上強調聽取管理相對人意見，與管理相對人協商，選擇既能達到管理目標，又對管理相對人權益損害最小的解決問題方案﹔在管理手段上強調規則之治、注重硬軟法兼治的現代新型管理——治理模式。

“善治”在管理目標上強調以人為本，注重增進管理相對人的權利、福祉

傳統的行政管理以“管”為本，其所注重和追求的是保障、維護管理秩序。由於傳統管理模式過分注重追求秩序而忽視管理相對人的感受，忽視了對管理相對人權益的保護，管理相對人往往不予配合，從而欲求秩序而不得，反而導致管理目標難以實現。“善治”當然也要追求秩序，但不是為秩序而秩序，而是為增進管理相對人權利、福祉和公共利益的雙贏目標而追求秩序。執法者設身處地為管理相對人著想，解決管理相對人的實際困難，管理相對人自然會對執法予以配合，執法者也就自然而然地獲得了其所追求的秩序，從而實現雙贏的目標。

“善治”在管理主體上強調公眾參與，特別注重推進多元主體共治

傳統行政管理的管理主體是單一的，就是政府及其主管部門。而善治的治理主體是多元的，不是政府及其主管部門單打獨斗，而是組織和動員廣大的社會力量，如行業協會、社會團體、基層自治組織、社區組織、志願者組織，以及由管理相對人自己組建起來的組織，參與到治理中來。多元治理的優勢是多方面的：一是有利於調動廣大社會公眾的積極性，以創建最優的治理環境，找到和推進最優的治理方案﹔二是有利於最大限度調動管理相對人的積極性，以最大限度地消除執法阻力，在管理相對人參與治理的條件下，管理相對人不再是消極的管理對象，他們同時是治理主體。作為管理相對人，他們關注維權﹔作為治理主體，他們要履行治理責任，要兼顧個人利益與公共利益﹔三是有利於防止行政執法主體任性、恣意、濫權和侵權。在多元主體的參與下，行政執法主體任性、恣意、濫權和侵權即使不是不可能，也是極為困難的，從而可以避免許多社會矛盾的激化，防止相應群體性事件的發生。

“善治”在管理方式上強調聽取管理相對人意見，與管理相對人協商，選擇既能達到管理目標，又對管理相對人權益損害最小的解決問題方案

“善治”的管理方式要求在執法中貫徹行政法的兩項基本原則：一是正當法律程序原則﹔二是比例原則。這裡主要說明第一個原則。傳統正當法律程序原則要求行政主體在對管理相對人做出不利行政行為時，必須向相對人說明理由，聽取相對人的陳述、申辯，現代正當法律程序原則更進一步要求行政主體對管理相對人做出任何行政行為，都必須與管理相對人協商，共同探討行為方案，甚至由雙方簽訂合同、協議，確定雙方各自的權利、義務。這與傳統的行政管理“命令-服從”原則比較，其有更多的柔性，更多地體現和尊重管理相對人的人格尊嚴，使管理相對人有更多的獲得感，從而使執法能更順利，產生更好的實效。

“善治”在管理手段上強調規則之治、注重硬軟法兼治

法治在很大程度上是規則之治。無論對於執法主體、執法實施人員，還是對於管理相對人，都必須通過規則明確其行為規范，就執法主體來說，必須通過法律、法規明確其職權、職責並公示其權力清單、責任清單，使之“法定職責必須為，法無授權不得為，法定職權職責依法(法定條件、標准、要求、程序)為”﹔就執法實施人員來說，必須通過法律、法規明確其執法資格、條件、權利、義務，使之既敢於執法(法律賦予其人身、職業、福利、待遇的保障)，又不恣意、濫權(法律以嚴格的問責機制制約)﹔就管理相對人來說，必須通過法律、法規明確其行為的“負面清單”﹔凡是其不能實施的行為，不能進入的領域，均以法律、法規或規章明令禁止，使之既敢於創業、創新(法律以法定救濟途徑保障)，又不超越法定邊界，侵害國家利益、公共利益和他人合法權益(法律以行政處罰、行政強制等責任機制制約)。當然，現代社會的規則之治，不僅包括硬法(法律、法規、規章等)之治，也包括軟法(市民公約、鄉規民約、行業規章、國體章程等)。“善治”是硬軟法兼治之治。

(作者為北京大學憲法與行政法研究中心主任)

(摘自2016年6月20日《北京日報》)

來源：《紅旗文摘》雜志