創新政府監管方式 加快發展新經濟

在中國經濟發展進入新常態的大背景下，李克強總理在今年的《政府工作報告》中首次提出了“加快發展新經濟”。從國際經濟的大趨勢看，新經濟代表了第三次工業革命的方向，具有無比廣闊的成長空間。按北京大學國家發展研究院與財新智庫共同發布的新經濟指數，2015年我國新經濟已佔到整個經濟的三分之一以上。加快發展新經濟、實現新舊動能接續轉換，既利當前又利長遠，具有非比尋常的重大意義。我們努力推動供給側結構性改革，很大程度上需要政府監管體制改革，創新政府監管方式，為新經濟成長保駕護航。

一、加快發展新經濟具有現實緊迫性和長遠戰略性意義

一般認為，新經濟是指在經濟全球化背景下，信息技術（IT）革命以及由信息技術革命帶動的、以高新科技產業為龍頭的經濟。在我國，新經濟有廣義與狹義之分。狹義的新經濟主要指互聯網經濟、網絡經濟、數字經濟等。廣義的新經濟范圍則大得多，按北京大學國家發展研究院與財新智庫的定義，所謂新經濟具有三個特征，高人力資本投入、高科技投入、輕資產。已被該指數納入的新經濟范疇共有幾大行業：節能與環保、新一代信息技術與信息服務、新材料、新能源汽車、新能源、高科技服務與研發、生物醫藥、金融服務與法律服務、高端裝備制造業等。我們認為，凡是與新技術、新產業、新要素、新能源、新材料、新業態、新模式等相關並相互作用的經濟都可以歸屬於新經濟。既然是新經濟，就有許多新的特征，試舉幾點：一是新要素，即信息成為新的獨立的生產要素。誰擁有更多的信息，誰就擁有更多機會與財富。這一點正在對傳統的經濟學理論和產業發展產生前所未有的影響。二是新基礎設施，即互聯網成為新的基礎設施。互聯網正在演化為社會性的基礎設施，如同鐵路、公路、電力等傳統基礎設施一樣，全世界正處於互聯網這一全新信息基礎設施的“安裝期”。三是新主導權，即商業活動的主導權從生產商、流通商向消費者轉化。傳統的信息不對稱正在發生逆轉，這無論是對於企業還是對於政府，都有著非比尋常的意義。

其一，加快發展新經濟是中國經濟進入新常態后的現實需要。習總書記指出，認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。2014年以來，我國經濟逐漸進入“新常態”的特征愈發明顯，經濟增長速度已由高速增長轉為中高速增長。從今年情況看，當前我國經濟面臨著來自投資、出口減速所帶來的沉重壓力，以基礎設施、制造業、房地產為主的三大傳統經濟下行勢頭明顯。要對沖這一下行壓力，保持我國經濟的穩定增長，就必須從過去的要素驅動、投資驅動轉向創新驅動，就必須大力發展新經濟，將新動能和傳統動能提升改造結合起來，形成混合的動能，共同驅動我國經濟增長。

其二，加快發展新經濟是應對國際經濟關系新變化的重大舉措。2008年的全球金融危機給世界經濟造成了重大打擊。迄今為止，世界經濟仍然未能完全走出后危機時代的陰霾。特別是今年以來，世界經濟增長乏力，不穩定不確定因素明顯增多,一些國際組織已相繼下調了對今年全球經濟增長率的預計。為了應對沖擊，各國都加大了結構性改革的步伐，各種形式的貿易保護主義有所抬頭。與此同時，我國經濟體量在2015年已首次突破了10萬億美元大關，成為世界第二大經濟體。面對如此體量的經濟體，必須同時統籌國際與國內兩個市場，外需與內需並重。大力發展新經濟，有助於提振內需，有助於推動國內經濟的升級換代，有助於應對復雜國際局勢的變動。

其三，加快發展新經濟是更高水平參與第三次工業革命競爭的時代要求。當前，人類社會正站在第三次工業革命的門檻上。與第一次工業革命、第二次工業革命相比，我國面臨的機遇條件更加充分，就互聯網而言，目前我國是世界上互聯網應用最好的國家之一。2015年，我國網上零售額達到38773億元，比上年增長33.3%﹔中國網民已達6.68億人，比整個歐盟的人口數量還要多。在全球互聯網公司市值十強中，中國獨佔4席。互聯網經濟對於中國GDP的貢獻已達到7%左右，“互聯網+”已經滲透到生產生活的方方面面。由於歷史原因，我們錯過了第一次工業革命、第二次工業革命，現在絕對不能再錯過第三次工業革命，我們要緊緊抓住歷史性的機遇。

其四，加快發展新經濟是全面建成小康社會和實現“中國夢”的戰略支撐。黨的十八屆五中全會明確了到2020年全面建成小康社會的宏偉藍圖。相對於2010年，到2020年我國的GDP總值與城鄉人民群眾的收入要實現翻一番的目標。據此，有關部門的測算表明，要達到這個目標，未來五年間我國的經濟增長速度必須保持在6.5%左右。從現在的情況看，由於支持經濟增長的傳統動能趨弱，必須要有新的動能興起、發展和成長，以對沖傳統產業下行所帶來的壓力。發展新經濟勢在必行。長遠而言，跨越中等收入陷阱、實現中華民族偉大復興的“中國夢”，也要建立在大力發展新經濟的基礎之上。

二、我國政府監管方式改革的積極進展和存在的不足

2013年以來，黨中央、國務院著力推進簡政放權、放管結合、優化服務，深化監管體制改革。本屆政府成立之初，國務院部門各類審批達1700多項，相關審批過程手續繁、收費高、周期長、效率低，嚴重抑制市場活力、制約經濟社會發展。三年多來，經過各方面的共同努力，共取消和下放行政審批事項618項，提前超額完成本屆政府向社會承諾的“減少行政審批事項三分之一以上”的目標。非行政許可審批徹底終結。連續兩次修訂了政府核准的投資項目目錄,中央層面核准的項目數量累計減少約76%，95%以上的外商投資項目、98%以上的境外投資項目改為網上備案管理。大力實施商事制度改革並取得明顯成效，工商登記由“先証后照”改為“先照后証”，前置審批精簡85%，注冊資本由實繳改為認繳，全面實施“三証合一、一照一碼”。個人和企業資質資格認定事項壓減44%。加大了減稅和普遍性降費力度,先后出台了一系列稅收優惠政策,不斷擴大營改增試點范圍,砍掉了大部分行政審批中介服務事項,取消、停征、減免一大批行政事業性收費和政府性基金,據測算每年可減輕企業負擔1500多億元。中央政府定價項目減少80%，中央對地方財政專項轉移支付項目減少一半以上。在放權的同時,創新和加強事中事后監管,針對群眾期盼優化公共服務。各地在承接上級下放權限的同時，積極推進本層級的“放管服”改革，多數省份行政審批事項減少50%左右，有的達到70%。這一系列改革極大激發了市場活力和社會創造力，推動了新經濟的成長。自去年以來，全國平均每天新增市場主體4萬戶,其中新登記企業平均每天新增1.2萬戶，城鎮新增就業連續三年超過1300萬人。

近幾年，我國在轉變政府職能、深化監管體制改革方面取得了很大進展。在肯定成績的同時，也要清醒地看到，當前政府的監管體系還存在著很多問題。總體而言，現行政府監管主要是與傳統經濟相適應的一種管理方式。主要有以下幾個方面問題：

其一，從“管理”到“治理”的理念尚未完全形成。在市場經濟條件下，政府監管制度改革在價值導向上應體現為從規制到治理的政府理念變遷，即由人治轉向法治、由統治轉向治理、由規制轉向服務，打造陽光透明、程序規范、誠實信用、便民高效、服務為本、責任明確的治理型政府。政府的管理重心要由管制功能轉向服務功能、激勵功能、導向功能和調節功能。從目前的情況看，一個規則明確、標准詳細、流程科學、多方參與、以治理為導向的政府工作理念還沒有形成。

其二，政府監管的標准化工作才剛剛起步。所謂政府監管標准化，就是將標准化的思維、理念和技術植入政府監管的全過程，一方面提升行政審批效能，另一方面約束部門和官員手中的自由裁量權，最大限度地降低社會交易成本。目前，這方面的工作才剛剛起步，各地政府無論是行政審批的項目清單、收費清單、責任清單等都差異過大，相關的審批流程、監管要則還沒有形成統一標准，監管的方式方法更是五花八門。

其三，整體政府任重道遠。所謂整體政府是指不同級次的政府、同一級次政府的各個部門，均能在同一政策目標的引領下，協同一致地行動，以形成最大合力。目前，我國政府監管中存在著明顯的部門不夠協調、上下不夠聯動的問題，需要引入更多的整體和系統思維，以加強合作、形成協同、協調的工作方式，向社會提供一套無縫隙的公共管理服務。

其四，對新問題新需求難以及時回應。信息技術的發展催生了一系列新業態、新模式、新產業的發展，對政府監管也提出了很多新要求。與新經濟一日千裡的發展勢頭相比，現行政府監管體系還很不相適應。如一些新型企業在工商登記時可能面臨著難以歸類的問題，政府對於這些新型企業的業務流程、業務形態十分陌生，更不要說准確識別其中的風險點和加強監管了，這使得政府對於新經濟的監管既可能過度、也可能過寬，出錯的可能性大大增加，不利於其健康成長。另外，現行政府監管對於互聯網、大數據等新技術的應用也明顯不足，監管效能有待進一步提升。

三、推動監管方式從管理到治理的轉型升級

黨的十八屆三中全會指出，要實現國家治理體系和治理能力的現代化。從管理到治理，雖然隻有一字之差，但內涵與意蘊卻大不相同。“管理”是單向的、強制的、剛性的，而“治理”則強調多元化、網絡化、協商、共治。隨著新經濟的廣泛興起和快速發展，政府必須創新監管模式，從管理到治理，從審批前准入為主到准入后進行全鏈條監管，從傳統的手工管理到全面適用互聯網、大數據等新技術，實現政府監管方式轉型升級，為新經濟的成長提供保障支持。

其一，大道至簡、底線監管。對於新經濟的政府監管，首要問題是態度與原則。當前新技術、新產業、新業態、新模式層出不窮，它們在發展模式、機制和特點等方面與傳統經濟有很大的不同，有的遠遠超出了已有的認知能力和水平。簡單套用已有的監管思維與監管做法，就很可能文不對題，即使出發點是好的，結果卻事與願違，既影響新經濟發展，也傷害政府的公信力。近期針對跨境電商的“新政”被緊急叫停就是一個生動的例子。因此，對於新經濟，各部門首先應當承認其“新”，承認其可能超出了政府已有的認知范圍，承認現有的監管規則可能是不適用的，在此基礎上再討論如何監管。歷史經驗告訴我們，任何新生事物的成長，首先需要的是一個寬鬆的發展環境，因此，政府監管應當貫徹“大道至簡”、“底線監管”的原則，守住法律法規的底線，隻要在法律認可的范圍內，就宜將廣闊的空間留給各類市場主體，政府不要輕易出手。特別是對有些一時看不准的東西，可以先觀察一段時間。當然，那些已經經過實踐証明可能造成嚴重不良后果的，則要嚴格加強監管，果斷出手。總之，煩苛管制必然導致停滯與貧困，簡約治理則帶來繁榮與富裕，大道必然至簡，有權不可任性。

其二，從管理到治理，推動監管方式轉型升級。即使是那些看得准的新生事物,比如基於“互聯網+”和分享經濟的新業態，也要探索新的監管之道。新經濟不僅“新”，而且參與者眾多。面對新經濟，原來由政府主導的自上而下的垂直型管理需要轉變為政府市場、政府與社會組織協同共治的扁平化治理。一是平台化治理。在互聯網經濟中，平台作為一個節點，匯聚著產銷雙方，匯聚著機構、個人、第三方等形形色色的參與者，既是交易的平台、數據的平台，也是信用的平台和消費者保護的平台。當前的網絡平台，已經呈現出多中心的生態景觀，既有以商品交易為核心的阿裡和京東平台，也有以社交為核心的微信和微博平台，還有以版權處理為核心的樂視和愛奇藝平台和以撮合為核心的滴滴和優步平台。這些網絡平台形成了一些參與者共同認可的重要規則，影響力和帶動性很強。以淘寶為例，通過多年的運作已形成了一整套規則體系，有效地管控著數以千萬計的各類參與者。這些規則，是在各類參與者的高頻互動、在管理人員的嚴密技術監控下形成的，具有很強的內生性和合理性，參與各方接受的程度很高。在此基礎上，淘寶甚至建立了“判定中心”，請網上的志願者組成陪審團，對網上的糾紛進行判定。這個判定中心每天處理的糾紛數量，是傳統仲裁機構所無法達到的。因此，政府在對於新經濟的監管中，要十分重視平台的作用，主動與平台協作，形成平台化治理。要點是將平台作為政府和個體之間的媒介與緩沖，政府管平台，平台管個體，並在與平台的協作和互動中，將其中一些具有普適性的規則上升到國家法律法規的層面，對於一時看不准的東西，則可以由平台為主，繼續在各方互動中逐漸探索清晰。二是行業協會治理，即發揮好相關的行業協會在新經濟中的治理作用。試舉一例。2008年成立的中國互聯網協會調解中心負責調解會員單位之間、會員單位與法人、其他組織之間相關民事糾紛。這個中心自成立以來，已調解了大量案件 ，僅在2014年，就受理了各地委托的涉及網絡知識產權侵權案件3087件，調解成功率達到 54.95%。這說明在新經濟時代，政府監管要取得實效，除了要有傳統的、自下而上的政府層級結構的權力線之外，還必須與各類合作伙伴建立起橫向的行動線，這是新時期提高政府監管績效的要點所在。

其三，從信息孤島到大數據，創新政府監管的技術手段。國務院《促進大數據發展行動綱要》指出，大數據已成為“提升政府治理能力的新途徑”。在對新經濟的政府監管創新中，要十分重視大數據技術的應用，構建起一套“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的新機制。一是要爭取在可見的時期內，全面實現政務活動的網絡化、虛擬化、信息化，特別是涉及企業、群眾日常需要辦理的事務，應盡快全部在網上運行。二是要逐步實現計算機對數據的自動流程化管理，做到身份數據化、行為數據化、數據關聯化、思維數據化和預測數據化，在數據匯集的基礎上發現規律，發現風險點和薄弱環節，進而增強監管的針對性和有效性。三是要努力打破各類 “信息孤島”，實現數據按需、契約、有序、安全式開放，形成不斷開閉合的跨部門數據共享機制。為此，需要盡快研究數據開放與共享方面的立法問題。總之，大數據既是政府監管所必須倚重的一種技術手段，更是激發政府創新監管制度的重大機遇，要善加利用。

其四，在“簡、放、服”的基礎之上，繼續深化政府監管體制改革。市場經濟條件下，政府的職責之一是創造和維持規范有序的市場秩序和公平合理的競爭環境。對此，主要應抓好以下兩個方面的工作。一是積極推進綜合監管。針對長期以來存在的多頭執法、重復檢查、標准不一等痼疾,要按照權責一致的原則,繼續推進市縣兩級市場監管領域綜合行政執法改革,落實相關領域綜合執法機構監管責任。同時,要建立健全跨部門、跨區域執法聯動響應和協作機制,實現違法線索互聯、監管標准互通、處理結果互認,消除監管盲點,降低執法成本。二是實施公正監管，推廣“雙隨機、一公開”的新型監管方式。當前，要抓緊建立隨機抽查事項清單、檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫,制定隨機抽查工作細則，力爭兩年內實現全覆蓋。三是促進各類市場主體公平競爭。一方面,要在降門檻、同規則、同待遇上下功夫，更好地激發非公經濟和民間投資的活力。凡是法律法規未明確禁入的行業和領域,都應允許各類市場主體進入﹔凡是已向外資開放或承諾開放的領域，都應向國內民間資本放開﹔凡是影響民間資本公平進入和競爭的不合理障礙，都要統統打掉。另一方面,要重典治亂。依法打擊各類侵犯知識產權、制售假冒偽劣、非法集資、信貸欺詐、電信詐騙等行為，維護健康的市場環境。 

（張佔斌，國家行政學院經濟學教研部主任、教授、博士生導師﹔馮俏彬，國家行政學院經濟學教研部教授、博士生導師）

（來源：行政管理改革）