許耀桐：治理與國家治理的演進發展

[摘要] 本文從追溯治理的發端，考察其演進發展的過程著手，論述了治理的原初形態，揭示其所包含的自由、平等、公正、民主和大眾參與的性質意涵。原始社會解體后出現了國家和國家治理，國家治理在人類社會的治理發展中是一個重要的時期。從時間順序發展上分析，國家治理經歷了奴隸制國家治理、封建制國家治理、資本主義國家治理、社會主義國家治理的四個階段。從本質屬性方面分析，國家治理則形成了統治型、管制型、管理型和治理型四種類型以及從前者轉為后者的三次轉型。

[關鍵詞] 治理﹔ 國家治理﹔ 發展階段﹔類型與轉型﹔

治理與國家治理，是當下學界熱門話題。治理，是人類社會處置自身集體事務的一種有組織的活動。人，總是趨向於群居的，如果離開了群體，單個人的處境將是極為艱難的，甚至很可能無法生存下去。為了處於良好的狀態、獲得良善的生活，人類必然要結成群體，形成社會和各種的社會組織。既然形成了社會和各種的社會組織，治理就與人類始終相隨﹔隻要人類存在著，就需要進行治理。追溯治理的發端，考察其演進發展過程，有助於科學解析和深刻把握治理與國家治理的基本問題。

一、治理的發端和原初形態

人類結成群體性的第一個組織形態，按照美國人類學家摩爾根在《古代社會》一書中所分析的，是以人與人之間純人身的相互依賴為基礎的社會。“這種組織的基本單位是氏族” ，“氏族的組成——這種組織產生了第一種社會形態，所以這種社會名副其實地稱為氏族社會。” 氏族，后來發展為胞族、部落以及部落聯盟等。這幾個以血緣為紐帶、按血緣關系來劃分自己居民的前后相承的階段，直到以按地域來劃分居民為基礎的國家產生之前，現在被統稱為原始社會。

在原始社會裡，由於生產力的低下，食物的匱乏，人們隻能聯合起來共同勞動，彼此間相互平等、相互尊重。氏族在日常的生活中，不可避免地出現了公共事務，為治理的發端准備了溫床。面對著要解決的公共事務，氏族組織採取了全民議論、大家參與、集體決定的治理方式程序，既沒有強制性的權力使用，也沒有不合理的特權存在。氏族組織流行於整個原始社會，遍及於世界各大洲，無論是在亞洲、歐洲、非洲、美洲、澳洲，這樣的情況到處可見。氏族組織為人類建立了最古老悠久且流行最廣的治理制度。

對於氏族的治理制度，今天我們可以從摩爾根在19世紀中葉深入美洲原始易洛魁人的氏族、部落，所做的實地調查后對易洛魁人氏族組織的描述中窺見一斑。易洛魁人各部落內所擁有的氏族，少則三個，最多者則可達到八個。在每一個氏族內部，所有的氏族成員都擁有相同的、普遍的權利和義務，這些權利和義務有如下十個方面：（一）選舉氏族首領和酋帥的權利。（二）罷免氏族首領和酋帥的權利。（三）在本氏族內互不通婚的義務。（四）相互繼承已故成員的遺產的權利。（五）互相支援、保衛和代償損害的義務。（六）為本氏族成員命名的權利。（七）收養外人為本氏族成員的權利。（八）公共的宗教儀式。（九）一處公共墓地。（十）一個氏族會議。

氏族會議，這是氏族的公共組織機構，也是氏族的最高治理機關。它的議事活動，是該氏族一切成年男女享有平等權利的活動。每當氏族開會時，男男女女都站在周圍，按照規定的程序參加討論並做出表決。氏族會議的機能與屬性，賦予了氏族組織治理的活力和鮮明的特征，保障著氏族每一位成員的個人權利。氏族會議最重要的議題，就是氏族成員擁有十項權利和義務中的第一、二項，即選舉和撤換酋長與軍事首領，以及第五項是否為被殺害的氏族成員接受外族贖金或者實行血族復仇等氏族事務而作出的決定。恩格斯根據摩爾根《古代社會》所提供的材料，曾經詳盡地論述了關於氏族選舉和撤換酋長與軍事首領的兩項重要的治理活動。

關於氏族選舉一個酋長（平時的首腦）和一個酋帥（軍事領袖），“酋長必須從本氏族成員中選出，他的職位在氏族內世襲，一旦出缺，必須立刻重新補上﹔軍事領袖，也可以從氏族以外的人中選出並且有時可以暫缺。由於易洛魁人奉行母權制，因而酋長的兒子屬於別一氏族，所以從不選舉前一酋長的兒子做酋長，而是往往選舉他的兄弟做酋長，或者選舉他的姊妹的兒子做首長。所有的人，無論男女，都參加選舉。不過選舉須經其余七個氏族確認，隻有在這以后，當選為酋長的人才被隆重地，就是說由全易洛魁聯盟的聯合議事會委任。這樣做的意義，在后面就可以看出來。酋長在氏族內部的權力，是父親般的、純粹道義性質的﹔他手裡沒有強制的手段。此外，由於他的職位，他也是塞訥卡部落議事會以及全體易洛魁人聯盟的議事會的成員。酋帥僅僅在出征時才能發號施令。”

至於撤換或罷免酋長和酋帥，“氏族可以任意罷免酋長和酋帥。這仍是由男女共同決定的。被罷免的人，此后便像其他人一樣成為普通戰士，成為私人。此外，部落議事會也可以甚至違反氏族的意志而罷免酋長。”

氏族組織以議事會的形式來處置集體事務的活動，可以說是治理的原初形態。氏族組織的治理，是一種十分單純質朴的氏族制度。摩爾根指出，人類在原始時期“不論在部落或在民族中，他們的政府都是以氏族為其基本單元組織，其結果是形成一個氏族社會或一個民族，因而不同於一個政治社會或一個國家。” 雖然當時氏族的公共事務並不見得少，但是它沒有設置臃腫復雜的治理機關和專門從事管理的層層管理人員，沒有后來的國家出現的什麼貴族、國王、總督、地方官以及軍隊、憲兵和警察等等。氏族社會“建立在人身關系的組織上，它是通過個人與氏族、與部落的關系來進行治理” ，充分體現了治理的原初形態中所包含的自由、平等、公正、民主和大眾參與的深刻意涵。

一是治理的自由性質。氏族的治理制度，是充滿自由的治理制度，因為它是建立在全體成員都是自由人的基礎之上。在這樣的自由治理的制度之下，每一個成員的自由程度，不是依靠犧牲少數人或大多數人而求得發展的，而是受到普遍承認的強烈的獨立感和自尊心而決定的，這使得每一個剛強、勇敢的氏族成員，都有相互保衛自由的義務。

二是治理的平等性質。在氏族社會裡，共有經濟是由一組家庭按照共產制共同經營的，土地是全體人的財產，僅有小小的園圃不過歸家戶暫時使用。因此，氏族社會沒有剝削、壓迫和被剝削、被壓迫，不曾有奴隸和奴役異族氏族、部落的事情。也不會有貧窮困苦的人，因為實行共產制的氏族都知道它們對於老年人、病人和戰爭殘廢者所負的義務。每一個氏族成員都是平等的，體現在個人權利方面平等，不論酋長或酋帥都不能要求任何優越權，包括婦女在內，他們都是由血親紐帶結合起來的同胞。而且，一旦酋長和酋帥被罷免后，就成為一個普通人。

三是治理的公正性質。在氏族社會裡，一切的問題都由當事人自己解決，在大多數情況下，歷來的習俗就可以把一切調整好了，因為這樣的習俗是公正的、正義的，大家都能接受的。所發生一切爭端和糾紛，也都由當事人的全體即氏族或部落來解決，或者由各個氏族相互解決﹔血族復仇僅僅當作一種極端的、很少應用的威脅手段。

四是民主和大眾參與的性質。毫無疑義，氏族社會的公共事務都是需要由大家共同參與的，氏族的議事會議，就是氏族的一切成年男女享有平等表決權的民主集會。氏族會議進行選舉和撤換酋長與軍事首領的活動，集中體現了氏族治理的民主和大眾參與的性質。

恩格斯對於古代氏族組織的原初治理十分推崇，他認為，雖然氏族社會隨著經濟的發展而注定要被打破和滅亡，但它之后的所謂文明社會的發展，不過使人感到從一開始就是一種退化。取代它的是“最卑下的利益——無恥的貪欲、狂暴的享受、卑劣的名利欲、對公共財產的自私自利的掠奪——揭開了新的、文明的階級社會﹔最卑鄙的手段——偷盜、強制、欺詐、背信——毀壞了古老的沒有階級的氏族社會” 的治理。氏族組織的原初治理，在往后繼續發展的未來社會的更高階段上一定會回歸和重現。

氏族組織的治理，開了人類社會施行治理的先河。在氏族社會裡，盡管自由、平等、公正、民主和大眾參與並沒有被明確地表達出來，但它確實構成人類治理的根本原則，是治理的本來涵義，代表著治理的最可貴的本質和最終的完善實現。

二、國家治理的產生和發展階段

原始社會解體后，人類進入階級社會，出現了國家。國家，是社會生產力和生產關系之間矛盾運動發展的結果，是私有制出現、剝削階級和被剝削階級形成后階級矛盾不可調和的產物。馬克思主義的國家理論認為，“國家是社會在一定發展階段上的產物﹔國家是承認：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕於社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”的范圍以內﹔這種從社會中產生但又自居於社會之上並且日益同社會相異化的力量，就是國家。”

國家與氏族社會以社會成員之間的血緣來劃分，形成和維持著基本紐帶關系不同，它是按地區來劃分其國民的。生產力的發展和階級關系的產生，取代了天然血緣關系的基本紐帶作用，促使社會成員為了謀求本階級的利益而進行社會流動，不同氏族和部落的成員混然雜居，為了便於對社會成員進行政治統治，使得他們在其居住的地方實現其公共權利和義務，“按地區來劃分就被作為出發點”，“不管他們屬於哪一氏族或哪一部落。這種按照居住地組織國民的辦法是一切國家共同的” 。

國家在階級社會中，是不同於原始社會公共權力的一種“特殊的公共權力”組織。國家是實行階級統治的社會公共權力組織，它的本質在於階級統治，可是，在形式上卻表現為超然於社會之上的獨立力量。這是因為“國家的存在証明階級矛盾不可調和” ，而又正是為了控制矛盾，維護統治秩序，統治階級才創立了國家，需要“國家權力作為表面上的調停人”，以表面凌駕於社會之上的力量存在並發揮作用。雖然國家具有公共職能，需要調解社會的公共事務，但國家存在的社會公共形式並不能代替它的階級本質。國家政權總是屬於在經濟上佔統治地位的階級，政治統治是統治階級的聯合力量，是統治階級的集體意志和力量的表現，一般都是通過國家意志來實現的。正如恩格斯指出的，“古希臘羅馬時代的國家首先是奴隸主用來鎮壓奴隸的國家，封建國家是貴族用來鎮壓農奴和依附農的機關，現代的代議制的國家是資本剝削雇佣勞動的工具。”

毫無疑義，隨著國家的出現，原始社會的治理便轉變為維護階級統治並與管理社會公共事務相包容的國家治理。概括地說，國家治理就是治國理政，即是以國家為中心對統治階級的利益以及社會的公共事務進行安排和處置。國家治理在人類社會的治理發展中是一個重要的時期，它本身經歷了漫長的演進發展的四個階段。

——奴隸制國家治理階段。奴隸制國家最早產生於公元前40世紀初的埃及，后來，亞洲的巴比倫、印度和中國也先后建立了奴隸制國家，西歐從公元前8世紀古希臘建立的希臘城邦和后來的古羅馬共和國等，都是奴隸制國家。奴隸社會是自原始社會后第一個具有階級意義上的社會發展形態。在該社會形態中，主要是在物質生產領域，大部分勞動者是奴隸，他們辛勤勞動，在得到隻維持自身溫飽和人類再生產的需要之外，沒有自己的任何財產和報酬，也沒有對自己身體和生命的自由支配權利。而在政治領域，奴隸主階級則靠剝削收入，組織強大的軍隊和警察機構，建立森嚴的等級制度，維護奴隸主的特權，並逐步地通過戰爭不斷向外擴張。在這種政治形態下，許多奴隸基本上被剝奪政治權利和經濟權利，而統治階級擁有無限的特權，包括對所屬奴隸的人身所有權和支配權。封閉保守、殘酷剝削、階級專政、統治者絕對專權是奴隸社會形態下國家治理的根本特點。

——封建制國家治理階段。公元前475年，中國進入戰國時期，開始了封建社會，封建制國家因此形成。公元476年，西羅馬帝國滅亡標志著西歐進入封建社會並逐漸形成封建制國家。封建社會是奴隸主階級被推翻后，新興地主階級上台專政后的一種歷史政治形態。在封建社會中，形成的自然經濟是以土地為基礎，農業與手工業結合，以家庭為生產單位，具有自我封閉性、獨立性，以滿足自身需要為主的經濟結構。這種經濟結構中的關鍵生產資料掌握大部分都掌握在地主（或封建領主）手中，故而能夠形成“地主（封建領主）剝削農民”的階級關系。地主階級統治其他階級的根本即為封建土地所有制，地主階級通過掌握土地這一生產資料，對使用土地的農民通過榨取地租、放高利貸等手段剝削其他階級。同時封建土地所有制的形式也不盡相同，有通過契約租賃、繳納地租、雇用佃戶等方式實現，但其本質依然是一種剝削與被剝削的關系，不會改變封建社會作為一個階級社會的本質。封建社會中往往存在相當明顯的階級制度，如中國的宗法制，西歐的教主──國王──領主──爵士制，形成金字塔式的統治架構。在這個統治者中，皇帝是最高的主宰，而大臣和僚屬是其權力的具體執行者。在這個階段，現代意義的官僚體制開始形成，開始出現了專門的官吏階層。這種官吏開始脫離生產，而從事專門化的統治和管理工作。

——資本主義國家治理階段。資本主義國家是由代表著資本主義生產方式的資產階級根據自己的利益要求，在與封建地主階級的政治斗爭中建立起來的。一般認為，1640年英國發生的英國資產階級革命，是資本主義國家的開端。封建社會的生產關系和生產力發展到一定階段以后，封建社會的統治在農民起義、資產階級革命的打擊和摧毀下，封建社會也逐步走向了終結。在封建統治的廢墟上發展起來的是資本主義，通常封建社會由於生產力的發展會轉型為資本主義社會。最早的資本主義誕生於當時商品經濟發達的意大利，如佛羅倫薩、威尼斯等地區。代表資本主義的自然經濟，是以商品交換與商品生產為核心的商品經濟。由於生產的目的由單一滿足轉變為向社會提供產品，從而決定了生產關系將有別於原有的封建制度。由於商品經濟的發展，原有的自然經濟受到沖擊，開始解體，農民與手工業者開始喪失生產資料，成為無產階級，再由工廠主——最早的資產階級與他們簽訂雇用協議，形成新的生產關系——勞動力的雇佣關系。歐洲在16世紀到19世紀制度化了的一種綜合的經濟行為，特別以雇佣勞動為中心，還包括在一個相對自由的市場（意味著不受國家的制約）中以公司的名義進行例如買賣商品，特別是資本貨物（包括地產和勞動力）的組織和貿易。這就是早期的所謂自由資本主義。發展到19世紀工業革命背景下以及20世紀以后，自由的商品經濟發展進入高度競爭的階段，又逐步地發展到大工業的壟斷資本主義時期。而這時候的政治形態通過資本主義革命的洗禮和公民權利的確立，其政治生態上從以階級專政為根本特征的統治走向現代民主政治，因此，在國家治理方面出現了與早期階段一些根本不同的特征。

在資本主義民主政治形態下，政治權力被認為是來源於公民權利的讓渡，是必要的惡。為此，政治權力是一種被限制的政治物體，這著重體現為在政治全過程中貫徹了憲政主義的思想和原則。作為資產階級革命的重要理論體系，憲政主義發展了資本主義政治制度架構的根本原則。而以憲政主義為原則建構的政府體系和行政規則著重反映了資本主義形態下的政治治理。概言之，資本主義國家治理有著以下幾個方面的特征：一是在權力主體的構造中，貫徹了分立制衡的原則，實行了三權分立的政治體制。立法權、行政權和司法權分別屬於不同的議會、政府以及法院系統，三者之間互相制約和監督。二是在政府權能方面，資本主義的不同階段發生了不同的變化。在自由資本主義時期，政府的角色被定位為“守夜警察”，要求除了維持保護私有財產、公共秩序之外，對經濟社會的介入非常少。而在資本主義后期，經濟、社會的危機發生較為頻繁，在社會矛盾相對激化的情況下，政府的角色開始走向主動，尤其是在20世紀30年代后，政府開始介入經濟發展，介入民眾生活，推出社會保障和社會福利，政府的權能得到了很大的擴展。在一些有著社會主義傾向和傳統的國家，甚至出現了社會福利主義，而行政權也相應地得到了較大程度的擴展。三是在公務員制度方面，資本主義國家開始實行政治中立的文官制度，開始向社會公開招聘，建立了一個相對開放，人人機會均等的用人體系。四是在社會治理方面，開始應用民主政治的架構，實行代議制民主以及利益集團在公共政策中發揮重要作用的新合作主義。在社會事務方面，公民事務實行的是底層自主決策體系，進行地區自主或社區組織自治，比較尊重公民的自治權利和公民的自主作用，實行國家——社會合作機制。

——社會主義國家治理階段。1917年俄國十月革命的勝利，標志著社會主義國家的建立。社會主義社會是人類社會發展至今的最高的歷史階段，社會主義政治有著其他社會歷史形態所不能比擬的優越性，其中最集中的表現就是，佔人口多數的廣大人民翻身做了主人，實行無產階級專政或人民民主專政，並實現了最大多數的人民民主政治。在具有根本優越性的政治體制和政治制度下，社會主義國家治理同樣具有其他歷史形態所不能比擬的優越特征，主要表現為：一是在生產資料所有制方面，社會主義實行了生產資料的公有制度。這種制度的實行決定了絕大多數人在經濟地位方面的平等，由此提高了每一位公民在政治上的平等地位，為民主政治的大眾參與創造了客觀條件。二是國家在組織和領導經濟、政治、社會生活中具有高度的權威，國家的經濟和社會管理職能十分凸顯。在社會主義各項事業的管理中，由於公共權力在經濟領域中的獨特作用，使國家和政府在政治生活中處於支配性的主導地位。社會主義民主政治非常強調保障人民大眾依法參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，在制度的設計方面有著比較完善和優越的參與制度、協商制度、決策制度和監督制度。

由於社會主義被當作是共產主義的初級階段，與人類未來的理想社會——共產主義社會相比，社會主義的政治形態有其稚嫩性和不完善性，在組織機構設置、體制設計及其運行以及政治文化價值取向和實際政治道德水准方面都有著不可避免的歷史局限性。因此，社會主義國家治理有一個適應社會經濟發展而不斷調整的過程。可以預見，在社會主義向共產主義過渡的過程中，隨著人類社會經濟的高度發展，國家治理越來越追求平等公正，致力於大眾參與，國家治理開始向著本原的社會治理逐步地復歸、提升。

概言之，國家治理是人類社會發展中的一個必然進程，佔有重要的歷史地位，但它也不可能是終極、完美的治理。國家治理的歷史地位，決定了它是達到無國家的更好的未來社會治理的前階。唯物史觀揭示，國家不過是緩和社會利益沖突而凌駕於社會之上的力量。待到今后國家消亡了，國家從社會那裡收取來的權力就將歸還於社會，治理也將進入全新的未來社會治理階段。由是，治理與國家治理的演進發展過程可以作如下圖示：

三、國家治理的類型和轉型

對國家治理的分析，不僅要從時序的發展上考察分析其經歷的發展階段問題，更要從本質的規定性上揭示其不同的類型和轉型的軌跡。而從本質屬性方面加以考察分析，國家治理先后形成了四種類型並經歷了三次轉型。

——統治型。在中國，治理這個詞古已有之。早在公元前春秋戰國時期，荀子在所著《君道》中就講到治理的問題，“明分職，序事業，材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣。”此時的中國，早已由奴隸制轉向封建制國家。顯然，這裡所說的“莫不治理”，就是國家統治，荀子要求國君對社會上的各個行當，都要制定條規，統而治之，公道無私。中國的另一部古籍《孔子家語·賢君》要求：“任能黜否，則官府治理。”“官府治理”指的是統治者要任用能人，罷黜庸才，尚功而治，才能把國家治理好。

在西方，治理（governance）源於拉丁文和古希臘語,長期以來它與統治（government）一詞相交叉使用,其意為控制、引導和操縱,被廣泛運用於與國家公共事務相關的政治統治和管理活動。治理這個詞，也早早出現在柏拉圖的《理想國》和亞裡士多德的《政治學》之中。柏拉圖的《理想國》探討“治理城邦” 問題，就是理想的國家治理問題。在他看來，國家治理的真正出路在於哲學家即“哲學王”掌握政權，才能拯救當時希臘城邦所處的危機。這種信念構成了柏拉圖政治哲學體系的核心，他認為哲學家是最高尚、最有學識的人，而這種賢人統治下的賢人政體就是最好是政體。亞裡士多德的《政治學》，致力於研究的也是“城邦的治理” 即國家治理。不過，亞裡士多德和柏拉圖有所不同的是，他不是把優良的治理寄托在“哲學王”這樣的“治理者”個人身上，而是更注重“全面研究大家所公認為治理良好的各城邦中業已實施有效的各種體制” ，即強調要研究能夠實現良好治理的政體問題。

十分明顯，從以上古代的中外學者對國家治理的論述中可以看到，奴隸制國家和封建制國家的治理，其重要的職能在於統治，統治就是治理，治理也就是統治，而作為統治的治理，必須維持一個階級對另一個階級的剝削和壓迫的規矩和秩序。作為近代的、新興的資本主義國家，也是建立在暴力的基礎上，並憑借暴力維持自己的階級統治。馬克思恩格斯曾指出，國家的本質特征在於，它是凌駕於社會之上和人民大眾分離的公共權力。 在這種公共權力的形成時，國家就體現為軍隊、監獄、警察等暴力公共權力機關，起到鎮壓的功能。當然，國家在進行統治的同時，為了把被剝削階級控制在其生產關系的秩序范圍內，也具有非暴力的社會管理職能，如興修水利、興辦教育，實行社會救濟、環境保護等。此外，國家也具有經濟管理職能，表現為國家通過不同形式干預經濟活動，直接為剝削階級的經濟利益服務，其實質在於通過國家干預來加強對勞動階級的剝削，從而鞏固剝削階級的政治統治地位。因此，從國家產生開始，統治人民和管理社會的機構和職能也就同時產生了。但與其統治的機構和職能相比，管理的機構和職能並非是主要的。

——管制型。資產階級取代封建階級后，隨著資本主義國家政權的逐漸穩固，資產階級統治者開始轉向對於公共行政事務的治理。資本主義國家也就從早期赤裸裸鎮壓的統治型，轉向了更多的處置社會公共事務的管制型，這是國家治理的第一次轉型。

管制型治理的基本特點在於，一是嚴謹精准，公務員講專業技術性。科層制擁有完美的技術化程序和手段，不僅愈益倚重各類專家，而且在管理的方法和途徑上也越來越科學化、合理化。從19世紀中葉到第一次世界大戰結束，英、法、美等主要資本主義國家陸續建立了公務員制度，用以協調資產階級內部的矛盾和沖突，節省政府開支，抑制和減少了腐敗。二是責任到位，公務員的從屬關系一般是由嚴格的職務或任務等級序列先在地安排的，每個職務本身的規定細致而明晰，使得每個個人都能夠照章辦事而不致越出權力義務體系范圍。美國學者威爾遜1887年發表《行政之研究》，主張把政治和行政分開科學管理，另一學者古德諾於1900年發表《政治與行政》，認為政治是國家意志的表達，而行政是這種意志的執行。在政府裡的政務官負責作決策決定，貫徹執政黨和國家的政治意圖，公務員則隻負責具體的執行辦事。三是法治原則，公務員講法律條文規定，受制度約束，必須依法辦事。馬克斯·韋伯創立了科層制理論，確立以科層制為核心的行政組織理論，確立了法理型的命令──服從關系。韋伯指出，現代國家是通過法定選舉產生的，具有合法性。因此政府內部科層制結構的上下級關系是命令──服從類型。在法理型命令──服從類型中，個人對領導的服從是根據所認可的法律對職級制表示承認。服從，不是對個體的服從，而是體現於對由法律規定的某個職位的服從。管制型的治理表明，國家是一個龐大的官僚制度機器，政府無所不能、無所不管，具有壟斷性、神秘性，不講經濟效益，具有無限擴張傾向，正如英國學者帕金森總結的國家患有“機構病”，不斷進行自身機構和人員的擴張、膨脹。管制型的國家和政府發號施令，民眾得求它辦事。它高高在上、冷若冰霜，正像老百姓所怨言的“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”。

——管理型。針對管制型治理的弊端，20世紀60年代歐美國家發起了行政改革運動，使國家的行政管理進入了“新公共管理”的階段，這是國家治理的第二次轉型。

新公共管理的理論大家奧斯本、蓋伯勒等人主張，政府“掌舵而不劃槳”，要對政府角色定位，把決策制定(掌舵) 和決策執行(劃槳)分離。為了實現兩者的分離,新公共管理主張通過民營化等形式,把公共服務的生產和提供交由市場和社會力量來承擔。而政府主要集中於掌舵性的職能,如擬訂政策、建立適當的激勵機制、監督合同執行等。由於政府不再干預具體的公共事務，而且重視第三部門組織的作用，可以減少機構人員，實現大社會、小政府。新公共管理理論提出，“公共品”如國防、公安、城市基礎設施等必須由政府獨家經營，但政府在採購中容易產生尋租活動，應在政府管理中引入市場競爭，通過招標，降低成本。同時，將企業管理的理念和方法引入公共部門，企業家是最精明的，最知道優化配置，要提升績效，對精明管理的官員進行獎勵，建立有使命感的政府。

新公共管理在實踐中也存在不少問題，發生不良的影響，例如：對市場機制過分推崇，具有嚴重的市場化傾向，過於講究經濟效益，把政府等同於企業，鼓勵了一切向錢看的動機，導致了公共服務意識的弱化﹔過於強調績效管理，對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估是必要的，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以准確測量和評估﹔有害的私營化，公營部門過分私營化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避政府必須承當的提供社會福利的責任。由上可見，新公共管理以市場化和企業化管理作為其核心理念，形成一個高效率、低成本、重績效的行政管理機構，可以說它是非常有效的管理型國家，但它的服務確實還不到位。

——治理型。針對著新公共管理的弊端，20世紀90年代興起了治理理論，使當代國家轉向治理型，這是國家治理的第三次轉型。

治理型的國家，是后工業社會出現新情況、新問題的要求。在后工業社會中人們的價值追求也日趨多元化，他們對國家治理的多樣化也提出了更高的要求。當代之所以興起治理理論並要求國家轉向治理型，顯然是因為治理比統治、管制、管理具有更廣泛的適用范圍，治理中的權力主體是多元的、廣泛的，其手段也是多元的、相互的，強調溝通和協調。概括地說，治理和統治、管制與管理之間存在著以下幾個方面的不同：

第一，主體不同。治理的主體遠遠要超過統治、管制、管理的主體。統治、管制、管理的主體主要是指以公共權力為后盾的公共組織或公務人員，國家成為中心和關鍵之所在﹔而作為治理的主體，國家權力組織並不是唯一的中心，其他的社區組織、志願者組織和私營組織等等都可以是權力的中心，都可以參與共同進行決策和管理，主體和權威出現了多元化。

第二，權源不同。在權力的來源上，統治權、管制權、管理權都統一來自國家權力機關的自上而下的一級一級授權，並由被授權的權威機關行使。治理權則並非由上級權威機關授予，而是來自公眾認可或社會契約賦予，甚至由人民直接行使，這便是自治、共治。

第三，對象不同。統治、管制、管理在大政府時代可以說是控制著社會生活的方方面面，人們的一切都是其調控的對象﹔當進入到小政府的時代，政府的作用范圍大為縮小﹔對於治理來說，由於主體的界定不同，其對象范圍帶有很大的伸縮性，它既可以是一個學校、一個公司所屬的人、財、物等，也可以是一個民族國家甚至是世界范圍內的事物。從現代的大企業到學校，現在的治理可以取代政府的控制，滲入人們生活的各個領域。

第四，手段不同。統治、管制、管理採取的手段和方法主要以具有強制性的行政、法律手段為主，有時甚至是軍事性手段，以實現對社會的強力控制。而治理的手段除了國家的手段和方法外，更多的是強調各種機構之間的自願平等合作。“治理的主要特征不再是監督，而是合同包工﹔不再是中央集權，而是權力分散﹔不再是行政部門的管理，而是根據市場原則的管理﹔不再是由國家‘指導’，而是由國家和私營部門合作。” 治理的手段是復合的、合作的、包容的，協商的，有效性得以增強。

第五，運作不同。統治、管制、管理的層級是金字塔形的，權力順著科層制的流向自上而下地垂直分布，以政府的權威對社會事物實行單向度的、強制的、剛性的控制，其作用的對象隻能表現為接受和服從。而治理，由於參與主體的多元化，在邁向共同目的地的過程中，各個主體間的協調和溝通十分突出。治理的層級是扁平化的，所擁有的運行機制，不僅依靠政府的權威，而且是合作網絡的權威。治理強調公民和社會機構的參與，其權力運行向度是多元的、相互的。治理的權力更多的是作水平的運動，權力的流向是雙向或多向的互動。

和統治、管制、管理相比，治理顯然具有更大的優勢，一是更能夠發揮人類處置自身的公共事務正能量﹔二是更能調動全社會的積極性﹔三是更加的科學、民主、有效率。治理型的國家，將是國家治理的終結，這之后將進入人類未來的社會治理。為此，可以將國家治理的類型和轉型走向用下圖表示：

綜上所述，當代的治理和國家治理，是具有廣泛適用性的概念，是指各種國家公共機構或社會的、私人的機構乃至個人，共同處置公共事務的諸多方式的總和。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人們同意或認為符合其利益的各種非正式的制度安排。對於中國而言，國家治理無疑必須堅持黨的領導和政府主導，但同時需要強調民主、法治、多元、合作，打破近現代以來傳統意義上的國家與市場、政府與社會、公共與私人的兩分法，淡化國家與市場、政府與社會、公共與私人之間的分界線，在治理的主體、職能、方法等各方面都要作出擴展，以取得國家治理的有效性。

（許耀桐，男，國家行政學院一級教授，博士研究生導師。主要從事政治學理論和方法、中國政治體制和行政體制改革、民主和國家治理理論等研究。）

來源：《中共福建省委黨校學報》2016年第9期