如何推進農村轉移人口的市民化問題

改革開放以來，我國農村大量勞動力向城鎮轉移，就業、打工、經商，帶來的另一個問題，他們跟城鎮社會，城市社會的關系該如何建構。

一、什麼叫市民化？

市民化就是把非市民變化成市民的過程。那麼大家都知道我們國家改革開放以前實施的是城鄉二元體制。農村有農業戶口，城鎮有非農戶口。不同戶口的人享受的權益是不一樣的。所以這裡有個城鄉二元體制的差別問題，那麼這個差別問題改革開放以后得到一定的改革，但沒得到徹底的改革。大家都知道我們現在城鄉差別還是很大，差別不僅僅表現在收入上，還表現在公共服務，基礎設施和社會參與等等方面。所以當大量的農村勞動力進入城市務工經商。他們就面對這些差別怎麼辦。按道理講，他們進入了城市，為城市的建設作出了很大的貢獻，理所當然他們應該跟其他城市居民即非農戶口享受同等的待遇。但是事實上這個差距還沒有消失，所以如何推進農村轉移勞動力市民化這個問題就提到我們國家的面前。市民化就是要讓進到城市的農村人口享受跟城市居民同等的基本的市民權利。那麼背后內在的含義就是機會平等，也就是，不論是農村人還是城裡人在城裡發展應該享受同等的機會，讓他們有同等發展參與和發展成果享受的機會。

二、當前轉移勞動力在市民化上面臨的問題和困境

為什麼30多年來，大量人口進城沒享受到這些基本的機會平等，那麼沒享受機會不平等，會帶來什麼問題？第一就是我們國家是經濟發展，經濟改革跟社會發展不同步的問題。我們國家30年多來一直執行的是以經濟為中心的發展戰略，那麼在經濟體制改革方面走的比社會體制改革方面快，農民進城能夠自由的選擇就業機會，但是社會體制改革遠遠滯后於經濟體制改革。所謂社會體制就是指社會政策權利方面的有關規定，比如社會保障，教育，醫療服務，住房保障等等。這種體制現在還是城鄉分割的，雖然農村戶口的人進城工作了那麼長時間，但是實際上他們一直沒有得到這麼一個待遇和權利。最近10多年，國家在這方面做出了一些努力，首先把農村進城流動人口當做城市國家現代化的必然規律，肯定了他們對城市和國家發展的貢獻，同時也調整了一些社會政策，比如教育政策，中央在教育政策上已經提出來“兩為主”政策。什麼是“兩為主”政策，主要是指流動子女人口在城市享受流入地入學，以流入地政府提供教育為主，以公辦學校吸納流動人口子女教育為主的兩為主政策。按道理這個政策是相當好的，但實際上在實施和貫徹當中，因為我們國家的教育財政體制是以地方教育財政為主的體制，所以各地都在給外來流動人口子女教育方面都會採取一種保守的做法，也就說他盡可能少的承擔流動人口子女教育的財政負擔問題。這是一個中央政策和地方政策的一些差異，特別是財政體制改革沒有跟上人口流動這個方面的問題，更多的是我們的流動人口的管理更多的是給予戶口制度基礎上的一種社會管理制度。沒有把人口的流動作為一個基本的管理基礎來建立一個開放的和公平的體制。第二個問題就是現在我們國家有600多個城市，不同城市規模不一樣，那麼就會影響我們國家對推進城鎮化中面臨的一個挑戰，特別是超大城市，一個500萬以上人口的超大城市，它現在面臨的一個人口壓力，比如通常說的一線城市，北、上、廣、深圳等等一線城市，他們常住人口規模已經達到了1000萬以上，甚至2000萬以上，他們面臨一個怎麼來疏解流動人口的問題。實際上這個問題在我看來是個偽問題。如果我們的社會體制改革，戶籍制度實現全面和徹底改革的話，全部放開的話，人口的轉移、人口的流動會隨著市場機會、社會發展，經濟發展的機會而做相應的調整，不會把所有的壓力都轉到超大城市。另外，我們國家的公共資源的配置應該更均衡地在不同城市之間和城鄉之間進行相應的調整，實現均等化，一體化，那麼就能夠緩解超大城市的人口壓力。目前的情況並不是這樣。實際上我們現在因為超大城市的人口壓力，超大城市對外開放，對於農村人口的吸納的政策非常保守，還是以控制，限制，甚至以各種方式把流動人口區趕走這種方式來管理城市社會。但實際上大家都知道現在流動人口的流動，用這種方式來管理是很難管理的，效果並不明顯。我們可以看到現在流動人口的分布跟我們整個國家的城市化管理是不一致的。基於我的研究，地市級以上的城市有288個，288個城市中流動人口淨流入的城市有110個，其中60-70%的流動人口在一線500萬以上的16個超大城市，也就說這500萬人口的超大城市吸納了大部分的流動人口，但是我們現在的政策是超大城市的市民化步伐是非常慢的，是嚴格控制的，所以會造成很大的問題，這些流動人口雖然進了這些超大城市，但是他們在享受基本市民權利上遭遇了非常大的困難，比如子女教育問題，社會保障問題，住房保障問題，等等，他們享受不到基本的市民待遇，這是一個很大的困境。那麼我們國家現在採取一種政策，放開中小城市，放開小城鎮，實現就地城鎮化。實際上流動人口是根據市場的機會，經濟的發達水平，根據公共服務的程度來決定他們的流動的。往往是中小城市、小城鎮明顯不如超大城市，所以導致我們現在流動人口一方面集中在超大城市，另一方面超大城市很難放開他的戶口制度以及相關的政策，所以陷入一個自我困境，帶來了很多流動人口市民化的問題。另一個問題，流動人口問題不僅是牽涉到城市問題，也牽涉到我們國家的整體發展，特別是農村問題，這樣就出現一些很大的問題，第一就是留守問題。我們經常說農村有留守兒童，留守老人，留守婦女，那麼留守問題會帶來農村相應的很多功能問題。比如留守兒童家庭教育問題，我們知道學校教育跟家庭教育問題是同等重要的，而且在很大程度上，家長如果不在的話會影響孩子在學校的教育情況。還有就是留守老人，現在實際上我們可以看到農村的老齡化程度比城市還要高，因為主要是大量的青少年外出務工，他們的養老問題，他們的心理危機問題，他們的精神問題等等都是實實在在存在的問題。最近，留守老人的自殺問題引起了社會的極大關注。另一個問題，大量的農村壯勞力，農村的精英都外出了，三農問題就成了一個很難解決的問題。因為大家都知道，三農，即農民富裕，農村發展，農業發達，美麗鄉村建設，新農村建設都需要一些壯勞力，能干的勞力，他們都外出了，誰了建設農村、發展農業？第三個問題我感覺到就是說有不少流動人口，轉移人口都是年輕的農村人口，他們就回歸不了農村，很多在城市生活，他們找不到工作也願意在城市生活，這就帶來了城市貧困問題。也就是把農村的貧困轉移到了城市，這樣對城市發展也是不利的，這是我們國家當前農村轉移勞動力市民化面臨的一些問題和困境。

三、建議

1、推進全國范圍的社會保障社會城鄉一體化

推進市民化是城市化戰略的很重要的內容。國家也非常重視，現在把城鎮化作為發展戰略來看待。我們從新聞，從實際調查當中也看到一些情況，有些地方為了人為地提高城市化水平，對農村轉移勞動力採取一個強制的城鎮化，實際上這種做法是很不適宜的。城鎮化是要根據城市社會發展規律來進行，不應該是強制的，而應該由農村勞動力自主地來選擇他們該不該城鎮化，但是現在這個情況，一方面是城市的市民化機會沒有給，另外一方面是有的地方採取強制的市民化，農民有很多不願意，那麼這裡產生了很多吊詭的社會現象。那麼如何推進勞動力轉移的市民化，一個重要關鍵點，我覺得應該是進行城鄉綜合改革。綜合改革非常重要，城鄉綜合改革是創造社會機會、市場機會，讓城鄉居民都享受同等的社會機會。第一項，要推進社會保障，社會政策的城鄉一體化，最近國家也在推城鄉養老和醫療保險一體化，那麼現在這個一體化是什麼狀況呢？基本是在轄區內的一體化。也就是說在市域、縣域之內的城鄉一體化，沒有上升到國家層面的城鄉一體化。我覺得如果不解決全國層面的城鄉一體化，只是有限范圍的縣域、市域的城鄉一體化，這不足以適應這個農村勞動力轉移市民化的要求。這個是非常重要的。而且有的地方，現在的社會保障區別化比較厲害，即使我們城鄉居民養老、醫療保障一體化，但是呢在城市還存在著城鎮職工社會保障跟機關單位社會保障，跟城鎮居民社會保障之間的差距，這個差距又不消除，不一體化的話，那也會存在影響農村人口市民化，所以第一個我的建議就是應該推進全國范圍的社會保障社會城鄉一體化，這是非常重要的，這是最基本的國民權的保障。

2、推進全國范圍內的城鄉公共服務一體化

當前公共服務的資源配置是非常不均衡的。城市與城市之間不均衡，城鄉之間不均衡，不同省區之間不均衡，所以這裡容易造成很多問題。資源條件好的地方會吸引更多的人來，比如我們講教育資源，今年高等教育指標的爭議就是這一方面的體現。還有醫療資源的配置，這個差異是非常之大的，我們希望在不遠的將來，國家要實現全國范圍內的公共服務城鄉一體化，這樣就可以消除農村流動人口在流動過程中的一些服務上的差距、差異。

3、推進農村市場體制改革與創新

我們國家的改革首先從農村開始，但是，到現在農村的市場改革是滯后於城市的，農村現在還沒有出現統一的跟城鎮同等的房地產市場，土地市場，金融市場等等。所以我們可以看到不少農民進城，他想市民化，但是農村那一塊財產難以兌現，房子賣不掉，因為農村不允許進行房子的市場買賣，土地的享受問題等等，這些就限制了轉移人口在市民化過程中的能力問題，比如在城市，他要變成市民，他要買房子，僅僅靠他現有的工資收入，他不足以買房子，那麼農村財產能變現，就能幫助他市民化，與此同時更能吸引更多農村熱耨向城鎮流動，反過來能夠使農村變得更加有吸引力，吸引城市的各種資源，那麼就會變得城鄉共同繁榮的局面。當然，這裡面可能會有人提出一些異議，怕大資本進農村擄掠農村的土地、房產，這裡面我們國家可以進行合理的設計，隻要有合理的設計，就能解決這些問題，因為其他國家已經有了這樣的先例，為什麼我們不可以借鑒一下人家的教訓來合理的調整。在這裡我們覺得有個很重要的一點，那就是城鄉市場體系，要打破，不僅打破城鄉分割，雖然城鄉是形成了人口流動不存在障礙了，但是它的財產轉移市場權利是不一樣的，所以會影響了轉移人口市場化的能力跟意願。我總覺得這是一個綜合性的改革，如果1978年開始的農村改革是我國城鄉改革的第一次改革，那麼現在應該進入城鄉綜合改革，也就是農村跟城鄉的互動，整體性進行改革，這可能是一次很大的改革。沒有這樣的改革的話，農村轉移勞動力的市民化就很難得到很好的解決。

中國的這個流動人口跟資源計劃的關系，在不同的城市之間呈現一種倒金字塔的分布格局。我們可以看到城市規模越大，那麼他的資源機會也就越多，它吸納的流動人口也就越多，這是我們國家在發展戰略角度，在城市化角度要改變的結構，但是這種結構目前很難改變。我們可以看一些數據，外來常住人口的數量跟整個的市轄區，市區戶籍人口人均GDP之間是顯著的正相關關系，也就說市轄區人口越多的城市，外來常住人口也就越多，人均GDP越高的城市，外來常住人口也越多，人口越多意味著機會越多，機會越多意味著經濟越發達，經濟越發達也意味著越吸納外來人口，這樣就意味著相互遞增的一個局面，那麼越是大城市，他們經濟越發達，機會越多，越吸納更多的農村轉移人口，這反過來又促進了當地的經濟發展，使得機會越來越多，這樣的一個格局，這樣的一個機會跟資源人口的配置格局，對我們國家農村轉移人口的市民化帶來一個很大的影響。我們可以看到，就拿全國第五次人口普查的統計數據來看，2010年全國有15座大超大城市人口超過500萬以上的超大城市，它的外來人口佔整個地級市287個地級市當中的比例達到了57.65%，也就說15座超大城市在數量上隻佔287座城市的5.2%，但是它的外來人口佔總流動人口的一大半，這些外來常住人口已經佔到了超大城市的常住人口的35%，更大的比例是深圳跟東莞，外來人口已經遠遠超過了市轄區的戶籍人口的，深圳的外來人口是戶籍人口的8.57倍，東莞的是4.98倍，那麼上海的常住外來人口也到達了戶籍人口的67%，北京達到了60.9%,大家可以看到這些數據中外來人口已經佔據了很大的比重，這些外來人口當中70-80%是來自農村的，這些人口為這些超大城市貢獻非常大。我們來算一個數：我們設想一下，這些超大城市外來常住人口如果全部撤走的話會帶來什麼樣的問題，我們可以想借春節期間，大量的外來人口回家過年了，這個城市居民就面臨很多：買菜難，請保姆難，甚至連街道清潔工都沒了，保安沒了，很多餐館都歇業，關閉。還有這些人都撤走了，那麼這些城市的企業工人誰來當，所以我們感覺到這些超大城市已經離不開外來人口，所以城市的發展已經離不開農村的這些外來人口，但是呢？ 我們現在最重要的問題在什麼地方，這些超大城市又陷入一個困境，他們擔心的什麼呢，如果我們接納這麼多的農村人口能承擔的起嗎？第二個問題是，如果我們都放開了，會不會有更多的農村流動人口進入這些大城市，實際上如果全國實現統一的一體化的城鄉戶籍改革，那麼我覺得流動人口的流動不會都到大城市來的，他們會根據市場的機會，公共服務的配置情況來選擇他們的流動，所以在這方面，國家可以採取不是現在這種完全靠行政的手段來限制他們的市民化，可以採用一種政策性的引導，所謂的政策性引導是什麼呢，最重要的是把公共服務推向均等化，第二個方面要對產業政策做一些調整，要把更多的產業向中心城鎮、向農村轉移，這個是可以進行人口的疏導很重要的一個內容。實際上我們現在各地都在拼經濟，那麼拼經濟如果沒有農村流動人口，拼經濟是很難的，所以這樣又進入一個困境，這個困境我想首先要減低對經濟發展的這種單一指標的要求，要更全面的看待城市社會的發展，讓更多的流動人口特別農村轉移人口更平等地享受這種對待，這個價值理念需要調整。要構建統一的全國的改革市場體制，使農村的產權，農村的生產要素跟城市享受同等的市場地位，如果這幾方面改革完成了，我相信農村轉移勞動力的市民化不會是一個問題。

（作者系中國社會科學院社會學所研究員）