提升稅收管理效率的國際經驗與啟示

[摘 要] 隨著全球經濟的緩慢復蘇和我國經濟進入新常態，我國經濟發展的深層次、結構性的問題凸顯，亟待以更加開放的態度借鑒國外先進國家的成功經驗和做法，研究開放型經濟的稅收管理效率，發揮我國稅務部門的潛力，從征稅和納稅服務兩個方面著力提升稅收管理效率，協調稅收行政效率、稅收社會效率、稅收經濟效率以及稅收生態效率的共同提升，形成經濟促進稅收、稅收服務經濟的良性互動。

十八屆三中全會提出，“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率。”我國1994年稅制改革取得了全球矚目的成效，20多年來我國稅收收入年均增長率為17.53％，遠遠超過同期GDP的平均增速﹔2014年稅收收入達到119158億元，佔我國公共財政總收入的85%，成為保障國家財政收支平衡的決定性因素，有力地推動了中國特色社會主義市場經濟的持續快速健康發展。在稅收收入持續快速增加的同時，稅收成本和效率開始引起學術界的關注。當前，如何提升我國稅收管理效率？這個問題成為新常態下亟待研究的重要課題。

一、新常態下提升我國稅收管理效率的重要意義

我國經濟經歷多年的高速發展，正在進入新常態。在2014年中央經濟工作會議上，習近平總書記全面闡述了新常態呈現的新特點、新常態下經濟發展的新趨勢，以及因應變化的經濟政策。2015年1月實施的《中華人民共和國預算法》明確規定：“各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。”這條法律規定具有裡程碑式的意義，標志著稅收任務時代的淡出以及稅收長期“超經濟高速增長時代”的結束，意味著稅收法定時代的到來。當前，認識新常態、適應新常態、引領新常態，是今后一個時期中國經濟發展的大方向，也是稅收管理工作面臨的大格局。

新常態下著力提升稅收管理效率，具有重要的理論指導和實際應用價值。從國內外學者對稅收征管效率的理論研究看，國外稅收征管效率研究注重從納稅人角度入手，將提高稅務部門服務效率作為主要目標。國內學者則圍繞稅收征管效率評價指標和方法展開，更關注稅收成本、稅收監管等方面的探討，對納稅人角度的研究成果不多，還未形成系統的稅收管理理論。根據已收集的數據，對我國現行稅收管理效率從兩個方面分析。一方面，從人均征稅額的指標看，由於近年來我國稅務系統的人員數量相對穩定，而稅收收入卻在逐年大幅度增長，人均征稅額不斷上升。比如，根據有關研究數據，2001—2005年全國平均人均征稅額分別為174 萬元、195 萬元、240 萬元、304 萬元、350 萬元[1]，相對而言，我國稅收管理效率總體上是呈現持續上升趨勢的。另一方面，從征收成本率的指標看，有資料表明，1993年我國的稅收征收成本率為3.12%，1996年為4.73%，后持續增長到5%~6%，2002年達到峰值。目前與西方發達國家相比，仍有較大差距和提升潛力。

第一，我國的稅收管理效率仍有很大提升空間，亟待充分挖掘潛力。近年來，我國致力於以“提高稅收征管效率”為目標的稅收征管改革，確立了“法治、公平、文明、效率”的治稅理念，先后進行了稅收電算化、征管單項系統、屬地化管理、集中征收、統一核算、金稅工程、稅收征管信息系統以及稅務機構“三定”等改革。這些稅收征管體制改革的探索對於優化稅收征管資源配置、提高征管效率起到了積極有效的推動作用。但是與世界發達國家相比，我國的稅收管理效率仍有很大提升空間和潛力，尚未完全脫離“方法調整”“制度修補”等淺表性問題。根據OECD的測算數據，2007年美國征稅成本約佔稅收收入的0.28％，英國為0.95％，加拿大為0.25％﹔根據有關測算數據，目前我國征稅成本率約為3％，與發達國家相比，存在很大的提升空間。隨著全球經濟的緩慢復蘇和我國經濟進入新常態，我國經濟發展的深層次、結構性的問題凸顯，亟待發揮我國稅務部門的潛力，從征稅和納稅服務兩個方面著力提升稅收管理效率。

第二，國地稅兩套系統的征管效率水平及其影響因素不同，亟待協調規范。目前談論稅收征管效率，基本上是對稅務機關整體而言，沒有關注到國家地方兩套稅務系統稅收征管的差異性和獨立性。我國目前的稅收征管工作主要有國稅、地稅兩套系統負責，由於國地稅系統征管的稅種、征管技術和方式等不同，客觀上使兩系統的征管效率水平及其影響因素不同[2]。根據《中國稅務年鑒》數據計算，2000年人均征稅額，國稅系統為153.38萬元、地稅系統為79.01萬元﹔2014年國稅系統為1422.69萬元，地稅系統為742.64萬元。從這個指標看，國稅系統征稅效率遠遠高於地稅系統。由於稅務機構的分設，總體上的人均征收額低於稅收總量的增長幅度，稅收效率難以較大提升。新常態下，如何科學協調國稅、地稅之間的責任分工？進一步深化稅制改革，稅收體制改革由“摸著石頭過河”向“新常態”轉變，形成成熟定型的稅制體系，成為提升稅收管理效率的大方向和大趨勢。

第三，稅收工作模式亟待從“管控納稅人”向“服務納稅人”的新型稅收模式轉變。我國國稅地稅系統廣泛開展了創建服務型、企業型以及顧客導向型活動，稅務部門與納稅人良性互動的新型和諧征納服務關系基本建立。稅收征管模式亟待從管理監督納稅人的傳統模式，向尊重納稅人、服務納稅人、提高納稅人的滿意度、遵從度的新常態模式轉變，促進服務型政府建設進程。

第四，稅收征管制度面臨產業轉型升級推動稅收管理模式升級的新機遇與新挑戰。我國稅務系統以信息管稅為依托，以分級分類管理為原則，大量組建稅源專業化管理團隊，重組稅收征管流程，提升稅收征管工作的質效或績效。盡管以稅源專業化管理為導向的稅收征管改革正在推進，但隨著納稅戶或稅源戶的大幅增長以及跨國、跨行業、跨區域企業集團的持續攀升，關聯交易、虛擬市場、電子商務等新興經營模式蓬勃發展，稅收征管制度面臨產業轉型升級推動稅收管理模式升級的重大機遇與挑戰，亟待從“按層級各事統管”模式向“網絡化專業協作”模式轉變。

二、全球發達國家的主要做法和經驗

新公共管理理論給西方發達國家帶來了深刻的影響，為納稅人提供優質高效的納稅服務已成為現代稅收管理發展的大趨勢，促使傳統的官僚管理模式向以市場與服務為導向的政府管理模式轉變、稅收管理從規制導向向服務導向轉變、納稅人從被監管對象向商業客戶轉變。

第一，建立基於新公共管理理論的納稅服務績效評估指標體系，將“經濟、效率、效能”作為納稅服務績效評估指標。近年來，美國聯邦稅務局將“3E”（經濟、效率、效能）作為納稅服務績效評估和衡量的一般性指標，建立了以稅法遵從、納稅人和合作機構評價、政府評價為核心的三類指標體系，對納稅服務的績效進行評估。一是稅法遵從體系。稅法遵從指標體系包括三個指標：申報遵從、報告遵從、繳納遵從。用來定義納稅人導致的稅收流失，該指標將聯邦稅務局的服務工作重點定位於防止、減少和糾正納稅人的錯誤。二是納稅人和合作機構評價體系。這個體系有三個績效評估指標：納稅成本，指納稅人為履行聯邦稅收義務所花費的時間成本和金錢成本﹔一次性成功解決率，指納稅人和合作機構反映他們在與聯邦稅務局第一次聯系時就能得到准確、完全解決問題的比例﹔顧客滿意度。此外，在納稅人和合作機構評價系統中還有兩個評估支持指標：對納稅服務及其方式的知曉度，指納稅人和合作機構對聯邦稅務局服務方式及服務內容方面問題給予肯定回答的比例﹔合作機構滿意度，指全部合作機構對於聯邦稅務局援助服務滿意度的總體百分比[3]。三是政府評價體系。政府評價指標包括生產力、工作量、資源、質量等四項基本指標，促使聯邦稅務局把自助服務和輔助服務放在同等重要位置，政府評價體系中的關鍵績效指標是通過電子方式提供納稅服務的比例。

第二，高度重視稅收征管信息化網絡化，通過大數據技術加強部門間的協作。美國從20世紀60年代起在聯邦、州及地方稅務部門全面實現計算機管理，推進稅收征管手段的現代化，大大提高了稅收效率，目前美國的稅收收入有82％以上由計算機網絡系統征收，實現了從稅收預算、稅務登記、納稅申報、稅款征收、稅務稽查、稅源控制、納稅資料收集存儲檢索等環節的信息化網絡化。美國在全國的數據處理中心建立了完善的稅收信息系統，同時還明確規定，相關部門必須配合稅務部門的稅收征管活動以保証稅收及時足額入庫，如銀行在向納稅人開具利息清單時必須通報稅務機關。美國的市場交易大都通過銀行轉賬，個人收入的90％以上都能被稅務機關所掌控，而這一切都源自各部門間的密切合作，得益於完善、便捷、有效的信息系統[4]。美國眾多的社會職能部門、機構能依法履行各項涉稅義務，協助、配合稅務當局完成稅收管理任務，形成廣泛穩定的協稅護稅網絡。

第三，構建相對完善的納稅人服務法律法規體系。西方理論界認為納稅人因年齡、性別、受教育程度、職業等不同而表現出不同的稅收遵從度，納稅人的不同道德觀念、價值取向、風險偏好對其稅收遵從決策的影響也是不同的，稅收管理隻有把為納稅人服務的理念貫穿稅收征管過程的始終，才能真正提高稅收征管的效率。西方國家將納稅服務理念貫穿於稅收征管的全過程，並且以法律的形式賦予納稅人與義務相對等的權利，納稅人在承擔納稅義務的同時，有權利要求政府提供公共產品和服務。美國1996年6月30日通過《納稅人權利法案》，該法案的目的是保護納稅人的權利，並保証在納稅人負擔最小的基礎上，美國聯邦稅務局能夠公正、有效地執行稅法。澳大利亞1997年7月開始實施的《納稅人憲章》規定了眾多的納稅人權利，納稅人有受到公平合理的對待、享受專業的服務及幫助、要求稅務機關保護自己的隱私等權利。

第四，建設完善的納稅遵從環境體系，實施納稅信用等級評定等激勵方式。發達國家普遍實行征管全過程的五大基本程序，包括納稅人自主申報納稅、稅務機關的納稅遵從風險評定管理、違法行為調查、稅款強制征收和納稅人的法律救濟，其中納稅遵從風險評定管理是發達國家稅收征管程序中的重要環節，貫穿於稅收征管全過程，包括事前、事中和事后管理[5]。如美國、英國、加拿大等國家，在納稅人自主申報納稅之前要求納稅人進行自我稅收評定的自我遵從管理，在納稅人登記申報之后甚至在登記申報過程中，稅務機關的核心工作是對納稅人的申報納稅情況進行風險評定管理，通過有效的及時提示、提醒、輔導等服務，促進納稅遵從。美國建立的個人信譽評級制度中，納稅申報記錄被作為衡量個人信譽等級水平的重要標准。日本建立了綠色申報制度，綠色申報法人佔92％，保持良好納稅記錄的納稅人可以使用綠色申報表，享受一定的稅收優惠，而且申請退稅時的審核手續也較為簡便，提高了納稅人依法納稅的遵從度，稅務機關也減少了稅務檢查工作量，降低了征稅成本。

第五，推動稅務代理等納稅服務社會化措施。全社會共同參與稅收管理活動過程是現代稅收管理的重要特征，稅務代理機構、律師事務所、會計師事務所等社會中介機構的參與，形成了征納關系的新內容。許多發達國家實行稅務代理業務，通過納稅服務社會化來降低稅收成本和納稅成本。日本於1951年通過《稅理士法》，從法律上確立“稅理士”制度，約85％的納稅人通過稅務代理進行納稅和辦理涉稅事務。韓國於1961年頒布《稅務士法》，對於經稅務士審核的納稅申報表可以適當給予稅收優惠，而對於未經審核簽章的納稅申報表要加征稅款。稅務代理機構作為獨立的第三方機構，有效降低了征稅成本和納稅成本，提高了稅收管理效率。此外，納稅人協會、民間評稅協會等民間組織的出現，也為維護納稅人權益起到了較好的作用。如美國，由於稅法和財務制度非常復雜，納稅人不借助稅務申報服務很難正確計算應納稅額，因而對稅務中介服務的市場需求十分旺盛，從而推動了稅務中介服務市場的發展。稅務中介服務市場的發展一方面大大提高了納稅申報的准確性，使稅務部門節約了征收成本，另一方面可以使稅務部門將大量事務性工作交由稅務中介辦理，降低了稅務成本。

三、國際經驗對於我國提升稅收管理效率的啟示

第一，稅收管理成本應從征稅和納稅兩方面進行理解。一是稅收部門角度的征稅成本。征管成本從稅法制定及執行過程考慮可以分為立法成本、執法成本和查處成本﹔征稅成本從稅務機關費用的形式可以分為人員費、設備費、辦公費和對納稅人的輔導費用等四個方面﹔機會成本，是指在征稅過程中稅務機關放棄對納稅人的管理或者納稅人員逃避納稅而發生的稅收收入損失[6]。二是納稅人角度的納稅成本，可以分為實物成本、時間成本、心理成本﹔實物成本即稅款的多寡，按照稅法的規定計算所得的稅款﹔時間成本包括稅額的計算時間與繳納時間，由稅法的繁簡程度與稅務機關征稅的方式決定﹔心理成本指納稅人在履行納稅義務過程中所承受的精神負擔、心理壓力等。[7]

第二，稅收制度及征管方法要與國家經濟發展程度相適應，不僅要考慮征稅效率，還要考慮經濟效率、社會效率以及生態效率。隻有國家經濟快速發展才能形成雄厚的稅收基礎，稅收制度要考慮國家經濟發展程度，如果稅負超出國家經濟可承受能力，將影響稅收征管效率的提高。稅制要與稅收征管方式相適應，任何稅制的運行都有一定的征管技術要求，先進的稅制往往要求更為科學先進的征管技術和手段相適應。若稅收征管技術和手段不能與稅制同步，完美的稅制也難以提高稅收征管效率。

第三，提高納稅人員遵從度要多方面著力。納稅人員的遵從度主要從納稅人員是否及時、准確申報納稅額，是否及時繳納稅款等方面進行考察。一是納稅人的法律意識。納稅人員的法律意識是影響遵從度的首要原因，納稅人員的法律意識直接影響其稅法知識的掌握程度。二是稅收環境。稅收環境是影響納稅人員的外部環境因素，環境因素對納稅人員的影響深遠，良好的稅收環境有利於促進納稅人員傾向於遵從稅收法律制度[8]。三是稅法的復雜程度以及征管過程的繁簡程度。稅收法律的復雜程度影響納稅人員對稅收制度的理解，征管方法的繁簡程度影響納稅人員的繳納效率。

第四，稅制設計要同國家經濟發展的實際情況和長遠戰略結合起來，兼顧公平與效率兩個方面。從國情出發實行以公平或效率作為側重點的稅收政策，形成效率型稅制或公平型稅制，更具實踐價值。發展中國家實行“效率型”稅制比之實行“兼顧型”稅制更能促進本國經濟騰飛﹔發達國家實行“公平型”稅制更有益於社會安定[9]。但就具體的稅種來說，往往不是低效率、高公平，就是高效率、低公平，高效率、高公平的最優結合是少有的。就某一具體的稅收政策來說，往往不是以效率為主導，就是以公平為核心，二者並重並不一定是理想狀態。對於稅收公平與效率，要從整個稅制或稅收總政策來思考。

四、提升我國稅收管理效率的政策建議

隨著全球經濟的緩慢復蘇，中國經濟由高速邁向中高速，新常態下的稅收工作呈現出一系列新特征，在經濟增速趨緩的背景下，以間接稅為主的稅制結構會導致稅收加速遞減。近幾年我國著力產業轉型升級，制造業、房地產業逐漸回歸常態，增值稅、企業所得稅、進出口稅的增幅下降，土地財政大幅下滑，特別是2015年以來我國財政收支矛盾凸顯。當前，以更加開放的態度借鑒國外先進國家的成功經驗和做法，研究開放型經濟的稅收管理效率，將有利於形成經濟促進稅收、稅收服務經濟的良性互動。

第一，加快征稅技術手段的變革，發展“互聯網+稅收”，充分應用大數據、智能技術、移動互聯網、手機APP等先進技術提高稅收效率。順應“互聯網+”發展趨勢，著力創新政府服務模式，提升公共服務水平，積極推動互聯網創新成果與稅務管理融合。通過“互聯網+稅務”促進稅務管理的技術進步、效率提升和組織變革，提升執行力和創新力，形成以互聯網為基礎設施和創新要素的稅收發展新形態。 首先，通過“互聯網+”推動稅收技術手段的變革，變革治稅理念和方式，促進互聯網思維與稅收管理方式的融合。再次，發揮互聯網在科學決策、優化組織結構、加強監督內控、實施績效管理、提升運轉效率等稅務管理中的作用，促進互聯網與稅收征管、納稅服務、風險管理、稅務稽查等稅務管理職能的融合。再次，加快互聯網、雲計算、大數據等一整套信息技術在稅務領域的應用過程，區別於傳統的稅務信息化或電子政務，加強大數據的收集、整理和使用技術，運用互聯網技術對稅務工作的重新審視和改造。最后，發揮納稅人在稅務管理創新中的作用，注重納稅人與稅務機關的溝通交流，強調政府部門之間的數據資源整合開放，提高公共服務效率。

第二，深化改革央地事權，加強國地稅關系的協同化、規范化。國稅地稅征管體制存在職責交叉，兩者之間信息溝通不暢通，不僅產生稅源競爭，還增加了納稅人負擔，推高了征稅成本，降低了稅收管理效率。2015年10月13日，中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，要求發揮國稅、地稅各自優勢，推動服務深度融合、執法適度整合、信息高度聚合，著力解決現行征管體制中存在的一些突出問題。當前，亟待貫徹落實中央決定，進一步實施《國家稅務局 地方稅務局合作工作規范（1.0版）》，為群眾提供更加優質高效的服務，減輕群眾稅負，維護群眾合法權益。一是深化國家稅制改革，完善現代稅制體系。逐步提升直接稅比重，與貨物和勞務稅一起構成政府收入的主體，推進環境、資源、財產等方面的稅制改革，適應國家治理體系和治理能力現代化的發展需要。二是健全地方稅系，賦予省級政府適當的稅收管理權限。十八屆三中全會指出：“結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。”三是按照財權與事權相順應的原則，通過對地方稅權的界定、地方主體稅種的確立和稅種結構的優化，完善地方稅體系。科學安排稅種分享比例，依據事權與支出責任相適應的客觀需要、民生事項的重要程度和社會公共管理的相關性等來確定稅種分享，凡與地方民生相關大、更富地方特性的稅種，應增大所在地的分享比例。賦予省級政府對地方稅種一定的管理權限，如稅率在一定區間內的調整權。四是國地稅以提升征管效能、優化納稅服務為重點，推行“進一家門，找一個人，辦兩家事”的工作模式，完善機制、整合資源、優化流程，推行國地稅聯網辦稅。五是通過業務流程和治理機制的融合形成合力，解決行政分割、部門分割的問題，努力實踐著稅收治理現代化的機制創新。通過聯合辦稅，形成合力，方便納稅人，提升辦稅效率。在辦稅、征管、分析評估、稅務稽查、稅種管理、稅法宣傳、綜合治稅和科研協作等方面開展全方位、多層次的聯合和協作。 六是國地稅共享數據資源，利用稅收征管系統和數據平台提供的數據資源，全面監控稅收征管質量和效率，逐步實現從經驗型管理向以理性分析為基礎的數據型管理的轉變，提高稅收管理的整體效能，形成稅收治理現代化的合力。

第三，構建科學的評估指標體系，提升稅收管理效率。稅收征管效率，是治稅效率原則的重要維度，是征稅過程本身的效率。人均征稅額、征稅費用率、成本-稅收比等指標是稅收征管效率水平衡量中常用的簡便方法，在征稅過程中人、財、物等條件相同情況下，稅源和稅基的豐富度不同，征得的稅收可能大相徑庭。正確理解稅收征管效率的內涵，以及稅收征管效率的投入與產出，才能夠抓住征管效率的真正內涵。目前發達國家的稅收征管重心已經轉移到客戶（納稅人）服務和客戶關系方面。政府應該以有效的、符合成本效益原則的方式提供公民要求得到的服務，並將稅制的復雜性和納稅成本最小化。美國的納稅服務績效評估把減少納稅服務成本列入資源投入決策的一個重要因素。我們應借鑒國際經驗，把“經濟、效率、效能”作為納稅服務追求的目標。針對稅務部門的納稅服務效果，盡快建立一套規范、系統、科學的績效考核制度。構建績效評價體系須遵循顧客導向和結果導向原則，建立全面反映納稅服務使命和核心目標的指標體系，每一項服務目標在這個體系中須有相應的定量指標，而且整個指標體系能夠顯示出總體目標的完成程度。將總體指標按照可控制、可測量的原則逐層分解成最基本的、可以直接獲得測評值的指標，並逐個確定權重，建成科學系統、操作性強的指標體系。

第四，把控征稅力度，處理好拉弗曲線的平衡點，協調稅收行政效率、稅收社會效率、稅收經濟效率以及稅收生態效率的共同提升。拉弗曲線描繪了政府稅收收入與稅率之間的關系，當稅率在一定的限度以下時，提高稅率能增加政府稅收收入，但超過這個限度時，再提高稅率會導致政府稅收減少。經濟決定稅收，稅收決定財政支出，這是財稅活動的基本規律,但在我國以往的財稅實踐中，“任務至上”的導向問題長期存在。2015年1月1日實施的《中華人民共和國預算法》意味著稅收法定時代的到來。新常態下提升稅收管理效率，主要注重四個方面：一是提升稅務行政效率，落實中央《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，提高納稅主體依法納稅的自覺性，積極推進稅收信息化建設，努力減少征稅主體支出費用佔稅收總收入的比重，用更小的征稅成本取得更大的稅收所得，不斷提質增效升級，開創稅收事業的新局面。二是提升稅收社會效率，提高納稅服務質量，加大稅收調節力度，通過優化稅制來降低稅收超額負擔，緩和社會矛盾、維護社會安定團結，形成良好的社會效益。三是提升稅收經濟運行效率，統一稅制、公平稅負、促進公平競爭，使稅收更加有利於經濟運行、推動國民經濟穩定增長和微觀經濟效益的提高。四是提升稅收生態效率，建立健全促進可持續發展的稅收制度體系，貫徹落實十八屆三中全會關於加快生態文明制度建設的要求。

（沈家文，中國國際經濟交流中心副研究員，《全球化》編輯部主任﹔胡仙芝，中國行政體制 改革研究會研究部主任、研究員。）

（來源：行政管理改革）

參考文獻

[1][5]全玲玲.提高我國稅收行政效率的國際經驗借鑒[J].劍南文學2013(9).

[2]李建軍.我國國稅機關稅收征管效率及其影響因素[J].財經論叢2012(4).

[3]鄭明峰.借鑒美國經驗提高納稅服務績效評估質量[J].涉外稅務2007(9).

[4]於明珠.提高稅收效率的國際經驗借鑒[J].地方財政研究2006(8).

[6]孫林英.我國稅收成本優化問題研究[D].河北大學學位論文2007年.

[7]李大明.稅收征管效率與深化征管改革[J].財政研究.1998（2）.

[8]李嘉明等.稅收征管效率研究述評[J].重慶大學學報（社會科學版）2014(2).

[9]李春輝.淺析稅收管理中的公平與效率[D].蘇州大學學位論文2007年.