日本熊本地震應急響應分析及借鑒

[摘 要] 日本熊本地震核心區域的震度達到最高級，但人員傷亡規模較小，從基於時間序列的分析來看，日本政府高效發布災害信息，地方政府自動設置指揮機構，防衛省、海上保安廳、消防廳等部門在短時間內實現了大規模力量投送，凸顯了日本政府近年來應急體系建設取得的重要成果。

2016年4月14日20時26分、16日0時25分，日本熊本縣先后發生裡氏6.5級、7.3級地震，依照日本震度級別計算，其中人口較為密集的熊本縣益城町、西園村達到了最高級7度，截至24日9時，直接造成48人死亡，2人失蹤，重傷267人，輕傷1018人，民房全毀1527處，半毀1414處，部分受損2718處。整體來看，此次日本地震核心區域的震度達到最高級，但人員傷亡規模較小，特別是，日本政府高效發布災害信息，地方政府自動設置指揮機構，防衛省、海上保安廳、消防廳等部門在短時間內實現了大規模力量投送，凸顯了日本政府近年來應急體系建設取得的重要成果。

一、基於時間序列的國家應急響應概況

從時間序列的分析角度來看，日本政府應急響應迅速，中央和地方政府的初始響應工作均在5分鐘內完成，其他相關機構均依法快速響應。一是中央政府和都道府縣應急指揮機構依法迅即設置。在14日20時26分地震發生時，熊本縣政府自動設置災害對策本部﹔在16日零時25分地震發生時，除熊本縣以外，大分縣、福岡縣、長崎縣自動設置災害對策本部。14日20時26分地震發生時，首相官邸與各省廳的指揮機構相繼啟動，20時26分內閣府自動設置災害對策室，20時26分警察廳自動設置災害對策警備本部，20時26分海上保安廳自動設置第十管區地震災害對策本部﹔20時31分設立了首相官邸對策室，5分鐘后，安倍晉三發布了3項全國指令：要緊急掌握災害損失狀況，要地方自治體與中央政府密切配合全力應對災害，要對國民及時發布避難、受害等相關信息。二是自衛隊、海上保安廳、消防部隊等出動迅速，配合協調有序。在14日20時26分地震發生后，21時05分熊本縣知事向消防廳發出支援請求，消防廳迅即調派周圍待命緊急救助隊快速支援。截至4月23日0時，日本自衛隊共出動聯合任務部隊2.5萬人，132架飛機，12艘艦艇﹔海上保安廳出動238艘水面艦艇，飛機52架﹔消防廳調派604名消防人員馳援災區。三是災害監測預警信息發布及時。地震后，日本氣象廳利用地震海嘯監視系統、NHK電視新聞網等災害信息監測和發布網絡，迅速向公眾發布災情信息。NHK在接到預警信息后在30秒內中斷正常節目，實時向全國連續播報災害信息。四是政府信息相對公開透明、發布渠道多樣。日本中央政府除了在廣播電視和新聞發布會公布信息外，在政府各機構的網頁也同時公開信息，還在首相官邸網頁上開設專欄，發布首相和官房長官發布的命令、應對措施和主要記者招待會的錄像。主管消防廳的總務省、內閣府等部門在網上即時公布各地的消防部門匯總的災情。五是救援救助成效顯著。在此次救援中，緊急消防救助隊共救出86人，轉運傷員289人，其中通過空中救援體系，轉運重傷員19人，爭取了重要的救治時機。在救助工作中，政府在災區的36個市町村，快速開放615處避難場所，接納67136人﹔在災后5天內，緊急調派並發放90萬份食物，內衣、襪子20萬套（雙），除菌液10萬瓶等大量物資。

二、國家巨災應急響應准備工作分析

日本政府積極開展巨災應對准備工作，為此次響應工作奠定了堅實基礎。一是把國土強韌化作為一項國家基本戰略。2011年3月11日東日本大地震后，日本中央政府總結自身教訓，借鑒英、美等國經驗，為加強整體抗災力，把推進國土強韌化作為“百年大計”，設立了國土強韌化擔當大臣，專門成立了內閣官房國土強韌化推進室，2013年通過了《國土強韌化基本法》，2014年發布了《國土強韌化基本計劃》。該戰略明確要將日本建設成為“防災大國”，提出日本防災基本目標是保護民眾、維持國家和社會的機能、保証國民財產和公共設施損失的最小化、迅速復興經濟﹔在具體的政策中則把應急管理體系建設納入城市建設和日常社會管理中，加強城市防災減災與恢復重建的系統性規劃設計，並提出了整修鐵道和高速公路等交通大動脈的備用道路等系列措施。二是構建“平、災、戰一體化應對”的應急管理體系。在首相府設立危機管理室，並專設危機管理監（相當於內閣副大臣級），直接輔助首相進行巨災危機決策，其職責包括應對大規模自然災害，與航空器、核電等相關事故，綁架或恐怖行為等重大事件，武力攻擊事件，援救滯外國人或網絡恐怖行為等相關突發事件﹔日本中央和地方政府的危機管理辦公室協助行政首長聯絡和協調日本自衛隊行動，並實際承擔戰爭情況下軍事動員和人員疏散、應對核生化等軍事功能。三是制定了巨災情況下的業務連續性計劃。2010年6月，中央政府的各省廳和都道府縣全部制定了業務連續性計劃，加強指揮、交通、通信等關鍵部門和重要基礎設施的抗災抗毀能力，以促進地震、海嘯等巨災情況下，本部門的關鍵業務能夠持續、有效開展。2013年8月，日本都道府縣60%的公共組織都制定了業務連續性計劃。四是建立科學的巨災場景，定期開展國家層級的巨災應急演練。2003年以來每年在首相官邸舉行所有內閣大臣參加的巨災應急指揮演練。五是建立巨災應對評估與改進制度。東日本大地震發生后，日本中央防災會議開展了系統性的評估和調查分析工作，2011年在日本大地震中實際傷亡21707人，傷亡規模在其控制目標范圍內，但沒有考慮到海嘯的規模過高，導致福島核電站的備用柴電機組全部無法正常運轉，最終導致核泄漏。從2011年5月28日至2011年9月28日，先后召開了12次內閣大臣級專題會議，來檢討期間巨災應對中存在的主要問題，並快速改進其國家應急管理體系。六是加強對巨災應對的社會宣傳與教育工作。日本的一些地方都針對其災害風險的特點，設定了以巨災應對為主題的防災館。東京都防災館中專門設定了東京都直下型7.3級地震，死亡11000人時的場景，以開展對市民的教育培訓與宣傳工作。另外，日本2006年拍攝完成的電影《日本沉沒》，片中大地震引發海嘯造成日本列島被淹沒的場景，就是在眾多日本災害應對專家參與指導下完成的，旨在提高國民巨災風險意識。

三、推進我國的“十三五”期間應急體系建設的建議

當前，我國正在制訂“十三五”期間應急管理體系規劃，應在深刻總結分析自身問題的基礎上，研究借鑒日本等國家應急管理體系建設的經驗，樹立科學的應急體系建設理念，加強應急管理的一體化、規范化、標准化、科學化建設，提升我國應急響應的整體效率。

（一）樹立科學的應急體系建設理念

一方面，要把“平災結合、平戰結合”和“國土強韌化”作為應急體系規劃設計的重要理念與出發點。要考慮應急管理體系與國家安全體系的兼容，把國防動員、非戰爭軍事行動與應急體系建設一並考量﹔研究把“國土強韌化”理念融匯到應急體系建設和新型城鎮化建設等政策中，增強全社會以及基礎設施應對災害的“韌性能力”。另一方面，要重視“一體化”的應急體系建設理念。加強應急體系一體化建設是由我國應急管理工作的性質、特點、目標和任務所決定的。要充分考慮未來突發事件風險，須將各類重特大突發事件風險，以及當前與未來風險一體化考量，合理確定應急體系的建設規模、重點和進度﹔要充分考慮公民個體、應急管理人員、應急管理組織機構的能力建設﹔要逐步解決應急管理資源條塊分割、部門分割、行業部門急於自我發展、而對應急管理體系整體考慮不足的問題。

（二）要把應急管理制度建設作為一項戰略工程

在總結我國應急響應教訓與經驗的基礎上，抓緊修訂《突發事件應對法》。一是研究建立國家巨災初期快速響應制度，構建巨災應對決策支持機制。在國務院應急辦基礎上，針對不同的災害風險，設立相對固定的巨災應對參謀組，並研究建立專家值班和快速征召機制，制定輔助中央領導巨災快速決策工作規范。二是構建“立體化、全天候、多災種”的綜合應急救援體系。研究優化和逐步整合公安消防、安全生產救援、人防、地震、民政救災、水面救援等應急力量，切實提高政府應急服務的質量與水平﹔抓緊研究在預備役、民兵基礎上，建立國家應急志願者隊伍。三是完善國家專項應急預案編制方法，建立國家巨災應對演練制度，按照業務連續性管理方法，研究修訂國家專項應急預案，制訂國家專項應急預案編制指南。在評估國家巨災風險分析與評估的基礎上，設立大地震、大洪水等基准場景，建立國家巨災應對演練制度，定期開展中央、跨省區、跨部門的巨災應對演練。四是建立國家重特大突發事件應對評估與改進制度。要建立或指定權威性的重特大突發事件應對評估與改進的領導機構，在巨災發生后，對應對過程進行制度化、系統化總結與回顧，對現場應急指揮與調度、突發事件響應效率和效能、關鍵決策、多部門協調與配合、資源整合與應用等重點工作的規范性進行梳理和評估，以及時完善應急管理體系建設。五是制定高中級公務員應急管理訓練大綱，舉辦“國家巨災應對專題研討班”,調訓發改、財政、公安、民政、安監、衛生、人防、地震、水利、氣象等領域領導干部，以及軍隊、武警等相關部門的干部，完善國家巨災應急協調機制，不斷提高我國巨災應對的整體效能和效率。 

（作者系國家行政學院應急管理培訓中心(中歐應急管理學院)副教授。）

（來源：行政管理改革）