政府購買服務定價的核心推定與策略安排

[摘 要] 政府購買服務定價是政府購買服務鏈條上的核心環節。當前我國政府購買服務定價的實踐操作有待進一步規范、政策設計有待進一步完善，有針對性的研究成果十分有限。基於此，本文通過將政府購買服務定價與市場決定價格機制相比較，首先推定了政府購買服務定價的核心，並明確了其具體核算方法﹔進而以此為基礎，從基本原則與路徑選擇兩個層面給出了政府購買服務定價的策略安排。

一、引言

政府購買服務是我國國家治理體系與治理能力現代化的重要標志和實現工具，被賦予了推動政府職能轉變、引導社會組織健康發展、促進事業單位分類改革的現實任務，也是深化財稅體制改革、建設現代財政制度的基本內容。[1][2]作為政府購買服務機制流程設計中的重要步驟，政府購買服務定價直接關系到政府職能轉變能否實現、承接主體的服務成本能否得到補償進而持續健康發展、財政資金的使用效率能否提高以及使用主體的公共服務需求能否得到滿足等一系列關鍵問題。可以說，政府購買服務定價是政府購買服務鏈條上的核心環節。

然而，作為核心環節，政府購買服務定價在各級政府與業務部門的實踐操作中，既未引起足夠重視，也未積累出較為豐富、成熟的經驗。大量政府購買服務項目的價格直接以財政撥款的額度為限，服務定價缺乏理性依據。少量政府購買服務項目採取借助專家評估結果核減承接主體申報金額的方式確定服務的最終價格，這種設計有其合理性，但依然較難規避承接主體可能虛報價格、評估專家不了解承接主體真實運轉情況或項目實際運行成本等現實問題。

同時，作為核心環節，當前政府購買服務定價領域的政策規范也十分有限，僅有的政策規范層面探索未形成體系，很難對政府購買服務定價的實踐操作形成具體指導。其中，中央層面的政策規范僅對政府購買服務定價做出了宏觀設計①，《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）提出了“以事定費”的基本原則﹔地方層面，在現有可查的文件中，僅蘇州、上海②等地的地方性規范中涉及了政府購買服務定價的相關原則或簡易方法，對政府購買服務定價進行系統說明和詳細規定的政策文件鮮有出現。

可見，當前我國政府購買服務定價的實踐操作有待進一步規范，政策設計有待進一步完善，這正是本文研究的初衷，也是著力的目標與重點。

國內學者關注政府購買服務定價問題所形成的研究成果也較為有限。在中國知網的檢索結果顯示，截至2016年1月11日，以“政府購買服務&定價”、“政府購買服務&價格”為主題進行精確查詢所得的期刊文獻、博碩論文以及會議論文僅30篇，隻佔以“政府購買服務”為主題進行精確查詢所得文獻總量（1489篇）的2.01%﹔且這30篇文獻中，大部分與政府購買服務定價並無關聯，真正研究該問題的成果不足10篇。相較於對政府購買服務問題的廣泛討論，學界專注於政府購買服務定價的研究甚少。整體來看，國內現有文獻缺少對政府購買服務定價問題的系統梳理與深入剖析，政府購買服務定價問題的核心及具體策略鮮有涉及。

鑒於此，本文著眼於政府購買服務定價問題，通過將政府購買服務定價與市場決定價格機制相比較，首先尋找政府購買服務定價的核心﹔進而以此為基礎，進行政府購買服務定價的策略安排。全文力求搭建政府購買服務定價的基本邏輯框架，為該領域的實踐操作與政策完善提供可資借鑒的思路和方法。（圖1）

圖 1政府購買服務定價的核心推定與策略安排

二、政府購買服務定價與市場決定價格的目標異同

政府購買服務的過程，是政府作為購買主體，以服務使用主體（即社會公眾）的代理人身份，利用財政資金，在政府購買服務的“市場”上選購服務以及合適的承接主體，並依據合同約定，向承接主體支付與服務相應費用的過程。在這一過程中，政府是（代理）買方，承接主體是賣方。在本質上，政府購買服務過程中買賣雙方（即政府與承接主體）的交易行為與市場決定價格機制中買賣雙方的交易行為並無差異。因此，將政府購買服務定價與市場決定價格機制進行比較，能夠以市場決定價格機制為參考，尋找政府購買服務定價的核心，進而進行政府購買服務定價的策略安排。這是本文研究與行文的基本思路。

將政府購買服務定價與市場決定價格機制進行比較不難發現，二者最基本也最重要的差異，體現在定價目標上。

市場決定價格機制的目標是單一的、朴素的。彌補成本、追逐利潤是市場主體確定價格的目標，也是其參與市場交易的根本訴求與持續動力。可以認為，經濟性是市場決定價格機制的唯一目標。

政府購買服務定價的目標是復雜的、系統的。首先，與市場決定價格機制類似，經濟性是政府購買服務定價目標系統中的基本要素。對買方而言，政府在交易過程中有節約財政資金、提升財政資金使用效率的責任與義務﹔對賣方而言，承接主體在交易過程中有彌補業務活動成本的生存需要。這與市場決定價格機制中買賣雙方的根本訴求無異。其次，與市場決定價格機制不同的是，在政府購買服務定價的目標系統中，除了經濟性之外，還包括服務的社會性、居民的公共服務需要、政府的決策意圖、財政預算資金的約束等重要構成要素。換言之，政府購買服務定價，在滿足提高財政資金使用效率與彌補承接主體服務成本目標的基礎上，還需要實現服務的社會性功能、滿足居民的公共服務需求、順應政府的決策意圖、符合財政預算資金的約束條件。

政府購買服務定價目標系統中的各個要素，都是確定服務最終價格過程中的重要考量，但不同要素對政府購買服務定價的影響與作用不同。作為基礎，經濟性目標決定了政府購買服務定價的核心﹔在經濟性目標之外，服務的社會性、居民的公共服務需要、政府的決策意圖以及財政預算資金約束等要素則主要影響著政府購買服務定價的策略。

三、政府購買服務定價的核心推定

政府購買服務定價的核心推定主要包括推定邏輯與核算方法兩個部分。

（一）政府購買服務定價核心：推定邏輯

對於經濟性目標的共同追求，決定了政府購買服務定價要與市場決定價格機制在核心上保持一致。在市場決定價格機制中，確定價格最基本、最重要的依據是賣方生產並提供產品或服務的成本，此即市場決定價格機制的核心。據此，賣方即承接主體承接並提供政府購買服務的成本，也應是政府購買服務定價的核心。

具體來說，如果政府購買服務定價無法彌補承接主體承接並提供服務的成本，承接主體無法生存繼而持續發展，政府購買服務就很難長久地推行下去﹔如果政府購買服務定價超出承接主體承接並提供服務的成本過多，則會造成財政資金浪費，政府購買服務就無法實現其節約財政資金、提升資金使用效率的職能與使命，其開展也就背離了推廣的初衷。

由此，准確核算承接主體承接並提供政府購買服務的成本，是確定政府購買服務定價核心的關鍵。

（二）政府購買服務定價核心：核算方法

對政府購買服務定價的核心——承接主體承接並提供服務的成本進行核算，其思路及方法與市場決定價格機制中生產者開展成本核算的思路及方法是基本一致的，需要對成本要素進行分析。

我國當前政府購買服務的承接主體主要為在民政部門登記注冊的非營利組織①，根據財政部《民間非營利組織會計制度》（財會〔2004〕7號）的具體規定可知，承接主體日常運行與提供服務的支出主要包括業務活動成本、管理費用、籌資費用和其他費用等﹔其中，應計入有關成本的費用按照經濟用途的需要，還可分為直接費用和間接費用。

理論上，承接主體要提供政府購買服務合同約定的服務所必須發生的全部業務活動成本，包括承接主體生產並提供服務所需要直接付出的人工、機器設備以及原材料耗費。除此之外，承接主體在對其自身成本進行核算時，也應按照一定的配比原則將間接費用分攤入業務活動成本中。

因此，在實際操作中，政府購買服務定價應該以承接主體生產並提供合同約定的服務的全部業務活動成本為依據，其最終約定價格既應包括直接費用，也應包括間接費用。需要注意的是，承接主體生產並提供服務所需要直接付出的人工、機器設備以及原材料耗費容易通過服務的具體內容進行測算，而且不同承接主體提供同樣數量、質量的服務時所發生的直接費用大致相當、差異較小﹔但間接費用的測算難度較大，且會根據承接主體的規模、發展程度等方面的不同有所差異。

四、政府購買服務定價的策略安排

政府購買服務定價的策略安排可分為兩個層次：首先，由於目標的多樣性與復雜性，政府購買服務定價不應直接套用市場決定價格機制中的做法，此為政府購買服務定價的基本原則﹔其次，政府購買服務類型豐富，政府購買服務定價應根據其類型的不同予以區分，此為政府購買服務定價的路徑選擇。政府購買服務定價的基本原則與路徑選擇共同構成了政府購買服務定價的策略安排。

（一）政府購買服務定價策略：基本原則

政府購買服務在經濟性之外的各個目標，都會對政府購買服務的最終價格產生影響。例如，對於社會性極強、居民需求特別迫切、政府決策意圖明確且強烈的政府購買服務項目，政府可考慮適當提高服務定價，允許承接主體在彌補業務活動成本之外獲得少量額外收益，以鼓勵承接主體提供更多、更優質的服務，最大限度地發揮服務的社會性功能、滿足居民的公共服務需求﹔而對於超出當地政府財政承受能力的項目，則可適當降低政府購買服務定價。這些因素綜合作用，決定了政府購買服務的最終價格偏離承接主體承接並提供服務成本的方向與程度。也可以認為，在當前政府（即買方）掌握政府購買服務定價主導權的現實條件下，這些因素共同決定了政府對於服務的最終約定價格偏離承接主體承接並提供服務成本的容忍程度。

除此之外，政府購買服務定價還應遵循兩個准則，一是依賴可靠信息，二是務求簡化。

依賴可靠信息，是指政府購買服務定價應盡可能充分利用政府能夠掌握的可靠信息。作為形式上的買方及實際的定價方①，政府在定價過程中可參考的信息嚴重不足，這是造成政府購買服務合理定價難的最主要原因：一方面，政府購買服務大多為公益性服務，現有的大部分公益性服務是免費提供的，帶有公益性質的收費服務的類型和數量十分有限，這意味著，公益性服務並未像市場上的商品一樣，經由市場競爭形成合理的、買賣雙方均接受的、可供政府參考的價格﹔另一方面，我國政府購買服務實踐起步晚、歷程短，作為定價方，政府從已有項目中積累的可參考的成本信息也十分有限。盡管確定了承接主體承接並提供服務的成本是政府購買服務定價的核心，但現階段我國大量政府購買服務承接主體的發展處於起步階段，部分承接主體的財務制度不完善，其進行精確成本核算的能力有待加強，如實准確地填報成本信息的動力也不足，因而在實際操作中要明確一個“合理”的購買服務價格，仍然面臨現實的困難。換言之，盡管定價核心是什麼的問題已然解決，但最終定價是多少，主管部門卻並不一定能夠把握准確。因此，政府購買服務定價，應在圍繞承接主體承接並提供服務的成本這一核心的基礎上，盡可能充分利用政府能夠掌握的可靠信息。

務求簡化，是指政府購買服務定價的具體方法應盡可能簡便、易操作，不宜設計得過於復雜。這是因為，一方面，節約財政資金、提升資金使用效率是政府購買服務的重要使命，大量政府購買服務合同的規模較小，總金額本就不高，不宜為了精准確定政府購買服務的價格而過多增加其成本﹔另一方面，政府購買服務內容豐富、形式多樣，不同服務領域、不同地區、不同層級政府、不同部門間的差異大，定價具體方法的設計很難也不應追求做到“放之四海而皆准”，而是可以在明晰思路的前提下，給實踐部門留足空間。因此，在現階段，政府購買服務定價的策略安排應堅持簡化，盡量避免環節冗余、設計煩瑣。

（二）政府購買服務定價策略：路徑選擇

政府購買服務內容豐富、形式多樣，政府購買服務定價的路徑選擇應根據其類型的不同予以區分。《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2004〕96號）中列舉的政府購買服務類型包括基本公共服務、社會管理性服務、行業管理與協調性服務、技術性服務與政府履職所需輔助性事項五大類。其中，技術性服務與政府履職所需輔助性事項中的大部分服務類型由於存在較為成熟的市場競爭體系，其定價往往並不困難。因而本文重點關注涉及民生領域的政府購買服務的定價，以定價為導向，對涉及民生領域的政府購買服務進行了重新分類，並設計了針對不同類別服務的具體定價方法（表1）。

表 1 基於定價導向的政府購買服務分類及定價方法

盡管均以承接主體承接並提供政府購買服務的成本為定價核心，四類服務在定價過程中的具體方法卻有所差異。除第IV類服務定價主要以市場價格為參考外，其他三類服務定價兼有其他的限制或參考要素。

在實際操作中，對第I類服務，可將政府在提供該服務時的成本作為政府購買服務定價的上限，即政府購買服務定價不應超過該服務原本由政府提供時所需的財政支出，否則，政府購買服務就很難完成其被賦予的節約財政資金、提升財政資金使用效率的職能與使命。

對第II類服務，事業單位在提供該服務時獲得的財政撥款額度，可以成為政府購買服務定價的參考，但非定價的上限。這主要是因為，當政府供養的事業單位提供服務時，事業單位提供某項具體服務是建立在政府養人、養機構的基礎之上的，因而事業單位提供某項具體服務的成本就不僅僅包括財政部門針對這項服務的專門撥款，還應包括工作人員工資的一部分以及事業單位日常運行經費的一部分，甚至應包括免費提供給事業單位使用的辦公用房等資產的一部分。在實踐操作中，若承接主體承接並提供服務的成本難以獲得，要將事業單位提供該項服務時的全部成本進行准確的核算，難度是非常大的，也並不必要。隻需以事業單位提供該項服務時的財政撥款額度作為參考，政府購買服務的最終定價可在財力允許的范圍內根據這一額度適當上調。

對第III類服務，由於沒有以往的供給主體（政府或事業單位）的成本信息作為參考，政府對於服務內容的要求具有較強的個性化或創新性，其定價可以參考預算撥款額度為上限，由政府與具體的承接主體協商約定。

對於不同的服務，均可嘗試在定價過程中引入第三方造價、評估等機構，利用其專業知識與經驗，制定勞務、原材料等費用標准，使服務的最終定價更加准確、合理，提升財政資金使用效率。

五、研究結論與政策思考

（一）研究結論

政府購買服務定價是政府購買服務機制流程設計中的重要步驟與政府購買服務鏈條上的核心環節。

將政府購買服務定價與市場決定價格機制的目標進行比較，是搭建政府購買服務定價邏輯框架、確定政府購買服務定價核心與策略的起點。對於經濟性目標的共同追求，決定了承接主體承接並提供服務的成本就是政府購買服務定價的核心，這與市場決定價格機制的核心一致﹔同時，對這一核心進行核算的思路和方法也與市場價格機制下成本核算的思路和方法一致，承接主體生產並提供合同約定的服務的全部業務活動成本既包括直接費用，也包括按照一定比例原則分攤的間接費用。

在經濟性目標之外，政府購買服務定價還需要考量服務的社會性、居民的公共服務需求、政府的決策意圖以及財政預算資金的約束等諸多要素。這些要素的存在，首先決定了政府購買服務定價的策略與市場決定價格機制不同，其次影響了政府對於服務的最終約定價格偏離承接主體承接並提供服務成本的容忍程度。

在依賴可靠信息與務求簡化兩個准則的具體指引下，以定價為導向，政府購買服務可以劃分為四類：原來由政府直接提供的服務、原來由政府供養事業單位提供的服務、政府新增服務以及原來就有社會力量參與提供的服務。在定價的路徑選擇上，對於原來由政府直接提供的服務，應將政府在提供服務時的成本作為政府購買服務定價的上限﹔對於原來由政府供養事業單位提供的服務，事業單位在提供該服務時獲得的財政撥款額度，應成為政府購買服務定價的參考﹔對於政府新增服務，定價要以預算撥款額度為限，由政府與具體的承接主體協商約定﹔對於原來就有社會力量參與提供的服務，定價主要參考市場上的價格信息。無論對於哪種服務類型，在定價過程中引入專業的第三方造價、評估等機構，有助於使服務的最終定價更加准確、合理。

（二）政策思考

由於現階段我國社會力量尤其是能夠承接政府購買服務的社會組織的力量過於弱小，導致賣方的議價能力較弱，代理買方即政府掌握著定價主導權，但這很可能只是階段性現象。隨著政府購買服務市場的不斷完善，社會組織數量增多、力量增強，政府購買服務的供給更加充分，承接主體的議價能力不斷提升，政府在購買服務領域的經驗也不斷豐富，政府購買服務的價格，就不再需要政府單方面直接確定，而是可以通過市場自發形成。也就是說，待政府購買服務的市場供給更加充分后，市場趨向於自發形成買賣雙方均可接受的交易價格。而本文在政府購買服務定價的核心推定與策略安排方面所做的探索，則為政府部門較為簡便地判斷這一交易價格是否合理、是否可接受提供了一種思路。

對於政府購買服務定價核心的推定與策略的安排只是政府購買服務定價研究的第一步。接下來，在本文研究的基礎上，政府購買服務定價的流程設計、政府購買服務項目績效評價結果對政府購買服務價格的影響等都可成為政府購買服務定價領域的研究重點。

（崔軍，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師﹔張雅璇，中國人民大學發展規劃處管理職員。）

（來源：行政管理改革）

參考文獻

[1] 崔軍.關於政府購買服務的幾點基本認識﹝J﹞．財政監督，2014（18）：63-65．

[2] 崔軍，張雅璇，邱健.“一體兩翼”：我國政府購買服務實踐探索與學術研究的基本框架﹝J﹞．徐州工程學院學報，2015（3）：38-44.