養老機構公建民營運作模式探析

[摘 要] 公辦養老機構存在運作效率不高、功能錯位、設施設備落后、服務質量較低等一系列問題，為滿足快速增長的養老服務需求，對現有公辦養老機構進行改革勢在必行。公建民營是推動公辦養老機構改革的重要方式之一，本研究就養老機構公建民營發展的背景、公建民營的內涵、公建民營的運作模式及地方實踐、公建民營面臨的問題與挑戰等方面展開全面探討和分析。在此基礎上，提出推動養老機構公建民營健康快速發展的對策建議。

在中國，養老服務屬於社會福利事業的范疇，具有較強的公共性和公益性，提供養老服務的機構以公辦養老機構為主，服務對象以貧困、失能和高齡老人為主。進入21世紀以來，中國的人口老齡化速度不斷加快，對公辦養老服務機構的服務對象范圍和服務能力提出更高的要求。近年來，公辦養老機構在發展過程中出現運營效率不高、管理不善、服務質量較低等問題也亟須解決。公建民營作為激發公辦養老機構活力和促進社會力量參與的重要途徑，正不斷受到國家及地方政府的重視，各地區也積極探索養老機構公建民營發展的運作模式。

一、養老機構公建民營的背景

（一）公辦養老機構功能定位及存在問題

1. 功能定位

在我國，公辦養老機構主要有兩種，一種是由國家投資的養老機構，以城市社會福利院為主。另一種是由鄉鎮和村民自治組織興辦的養老機構，以農村敬老院為主。公辦養老機構是我國機構養老的主體，民辦養老服務機構僅佔全部養老服務機構的20%。﹝1﹞社會及學界普遍認為，公辦養老機構提供基本養老服務，服務對象以政府承擔養老職責的老年人為主，如城市“三無”老人、農村“五保”老人、低保老人等。為此，有學者認為，公辦養老機構應屬於純粹的非營利性機構，以照顧失能老人為主。﹝2﹞也有學者提出，針對公共養老資源應設定一定的條件，建立評估機制，確保低收入困難老人優先獲得公共養老資源﹝3﹞。

2. 存在問題

多年來，公辦養老機構在承擔弱勢群體老人的養老方面發揮了重要作用，解決了為數不少的生活貧困老人的養老問題。但是，隨著社會經濟的發展和人口老齡化的快速推進，公辦養老機構在發展過程中也面臨一些問題，主要有以下幾方面：（1）部分公辦養老機構，特別是城市中國辦養老機構存在職能定位不准、公共資源配置不公現象。﹝4﹞﹝5﹞如城市一些社會福利院收住高收入且身體健康自理老人，而收入水平較低且生活自理困難的老人卻難以住進﹔（2）人才和硬件設施配備落后，專業水平低。不少的基層公辦養老機構內僅提供一張床位，其他如醫療衛生設施、康復設施、洗澡設施、健身設施等嚴重缺乏，老年人最基本的養老服務需求都難以滿足﹔（3）資源分配不均產生福利待遇不公平現象。﹝6﹞近幾年，一些新建的公辦養老機構出現高端化、特權化趨勢，一些收入較高、社會地位較高老人通過“關系”、“潛規則”等入住養老機構，公辦養老機構的“托底”功能完全被擱置﹔（4）公辦養老機構普遍缺乏經營意識。公辦養老機構對政府的依賴性較強，經營理念和服務意識嚴重滯后，管理體制高耗低效。

面對人口老齡化加速發展的現狀，結合公辦養老機構的職能定位及其在發展中存在的問題可知，現階段通過公建民營方式對公辦養老機構進行改革，提升其服務水平和發展活力是必然趨勢。

（二）理論基礎

針對養老機構公建民營運作，有學者從理論方面做出探討。主要涉及的理論包括公共服務民營化、薩瓦斯民營化理論和福利多元主義。

社會福利服務領域的“民營化”是西方福利國家近幾十年來的熱門議題。有學者認為，社會福利服務的民營化運作，可以充分發揮市場對公共服務的調節。﹝7﹞這種運作模式可以避免政府僵化運作模式的弊端，提高公共服務的經營效率。養老機構公建民營模式運作可以減輕政府的管理負擔，同時又能激發公辦養老機構的發展活力，提高機構服務能力和質量。

薩瓦斯從兩個角度界定民營化，從廣義上講，民營化是指更多依靠民間機構，更少依靠政府來滿足公眾的需求﹔從狹義上講，民營化是指一種政策，即引進市場激勵以取代對經濟主體的隨意的政治干預。﹝8﹞公辦養老機構的民營化，政府保留資產所有權，社會力量負責運營管理，政府適當介入，可以同時保証養老服務的公共性和運營的高效性。

福利多元主義由羅斯提出，該理論認為社會福利的供給來源需要市場、社會和國家同時完成，不能僅依賴任何一方。因此，機構養老服務的有效供給需要多元主體的參與和提供。﹝9﹞公辦養老機構民營化可以實現所有權和經營權的分離，可以彌補政府管理過程中出現的資源浪費、效率低下、管理不善等方面的問題。

二、養老機構公建民營的內涵

（一）何謂公建民營

關於公建民營養老機構，一些相關政策文件對其內涵進行了界定，本文第一部分已給出相關介紹。全國老齡辦副主任閻青春就公建民營的內涵給予了詳細解釋，並且與公辦民營進行了區別。他認為，“公建民營”是指在新建養老服務機構時，各級政府擯棄過去包辦包管、高耗低效的管理體制和運行機制，按照管辦分離的發展思路，由政府出資，招標社會組織或服務團體去經辦和管理運作，政府負責管理和監督。[10]公辦民營養老機構則是指已投入運營的公辦養老機構，通過體制改革與創新，引入民間組織或企業進行管理和運作。

根據閻青春的觀點，實質上，公建民營和公辦民營是同一事物不同階段的發展形態，公建民營主要是在發展養老機構增量領域進行機構管理體制的改革，轉換政府部門的職責。公辦民營則是要盤活存量，對已在運營的公辦養老機構輸入新鮮血液，激發其發展活力。

（二）公建民營的特點

公建民營養老機構作為未來公辦養老機構改革的主要趨勢，這一新型的養老機構運作模式具有自己本身的特點，可以歸納為如下幾個方面：

1. 公建民營養老機構性質為非營利性。即便引入民間組織或企業進行管理運營，但是機構仍然不能以營利為目的，在入住價格和入住資格上要體現機構的福利性和公益性。

2. 公建民營養老機構收住對象以生活困難老人為主。已出台的國家及地方政策中也做出明確規定，要求公建民營養老機構優先收住“三無”、“五保”、失能、失獨、高齡和貧困老人，確保這部分弱勢老年群體的養老服務需求得以滿足。同時，公建民營養老機構床位還應向社會其他普通老人開放。

3. 公建民營養老機構必須接受政府民政部門的監督和管理。社會組織或企業雖然取得了公辦養老機構的經營權，但是機構的所有權仍歸政府。因此，公建民營養老機構對口的民政部門會定期就機構的運營管理開展監督和評估，確保機構運作符合政府部門的要求。

4. 公建民營養老機構應按市場化方式進行運作。與公辦公營養老機構由政府包管包辦不同，公建民營養老機構需要通過運營管理實現自我的可持續發展。為支持公建民營養老機構持續穩定發展，政府依據相關標准給予建設補貼、床位補貼和運營補貼。

三、養老機構公建民營的模式及地方實踐

（一）公建民營的實施模式

國務院關於加快發展養老服務業的意見中明確指出:“政府投資興辦的養老床位應逐步通過公建民營等方式管理運營，積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運營公有產權的養老服務設施。”一些地區已經或者正在實施養老機構“公建民營”運作模式，也探索出了幾條有代表性的“公建民營”模式的發展路徑，如委托經營、租賃經營和BOT模式。

1.委托經營

委托經營是指政府將新建的公辦養老機構通過簽訂契約或合同的方式委托民間組織或企業負責運營，分為全部委托和部分委托。委托經營使政府實現了養老服務“生產者”和“提供者”相分離。[11]這種模式的主要特征是經營權同所有權相分離，但經營者與所有者的根本利益則是一致的。

特點：與企業的委托經營不同，養老機構的委托經營不以追求利潤最大化為目標，以實現社會效益為目的。因此，公建民營養老機構的持續健康運營需要專業水平較高的管理團隊，從而實現政府公共投入的高效運作，達到養老機構公建民營的目的。

2.租賃經營

租賃經營是指政府將公辦養老機構的場地及設施租給民間組織或企業使用並收取租金的經營方式。這種方式中，政府有權規定機構的經營方向和目標，民間組織或企業負責機構的經營管理，並向政府繳納租金。

特點：在租賃經營模式中，民間組織或企業在一定時期內獲得使用養老機構場地和設施設備的特定權利，但是機構所有權仍歸政府。租賃期內，承租方負責場地及硬件設施的維護責任，營利不用按比例分給相關政府部門。由於要定期繳納租金，對於承租方而言，如果機構不能實現營利，就要面臨虧本運作的風險。

3.BOT模式

BOT是指民間資本或私人資本參與公共基礎設施建設，向社會大眾提供公共服務的一種資本投資運作方式，包括建設(Build)、經營(Operate)、移交(Transfer)三個過程：建設—經營—轉讓。當特許經營權期滿時，公共基礎設施須上交政府。即是說，民間力量和政府共同建設養老機構，由民間組織負責運營，權限到期，養老機構需要無償轉交給政府。

特點：BOT運營模式既可以減輕政府的財政投入負擔，也可以引進社會資本的參與，有利於整合資本資源，提高養老機構的運作效率。然而，由於社會資本的逐利性，因此參與機構建設的各方可能存在利益沖突，融資存在困難。此外，這種運作機制不夠靈活，難以實現管理的創新。政府在特許期內對機構的控制權會大大降低，不利於公建民營養老機構福利性和公益性目標的實現。

（二）公建民營模式實踐案例

1.北京匯晨老年公寓——委托經營

北京匯晨老年公寓採取委托經營方式實現了公辦養老機構民營化運作。2007年，北京市民政局下屬的匯晨老年公寓正式建立，通過公開招投標方式，北京匯晨陽光投資管理有限公司成功中標。該項目是由北京市政府出資建設，由匯晨陽光負責運營的養老項目。該公寓的用地性質屬於劃撥用地，老人無法購買隻能以租賃的形式入住。

目前，匯晨老年公寓已經是北京市公建民營養老機構的代表。在運營體制上，匯晨老年公寓由私人企業經營公辦福利性養老機構，進行了大膽創新和突破。在服務能力上，匯晨按照國際標准規范配備養老設施和服務人才，確保高水准的服務質量。

2.湖北枝江市社會福利院——租賃經營

湖北枝江市社會福利院通過租賃方式實現養老機構公建民營。枝江市社會福利院是一家公辦社會福利機構，於1997年動工興建，2000年7月投入使用，工程總投資400余萬元。最初幾年，該機構面臨著老人入住率低、房屋設施閑置、管理水平低、服務質量差、單位效益低等問題。

2002年，為了有效地解決養老社會福利服務供需嚴重失衡的矛盾，枝江市社會福利院著手探索福利院的體制改革，實行“一院兩制”的管理模式，即將院內一部分公寓樓對外租賃經營，一部分由社會福利院經營。后來又將福利院整體租賃經營，實現公建民營，營運市場化的發展路徑，使公辦福利機構走向市場。公建民營后，先前運營過程中存在的問題逐漸解決，取得良好經濟效益和社會效益。

枝江市社會福利院租賃經營採取公開招標方式，確定招標條件，嚴格招標程序。為確保福利院有序運營，民政部門設立專人負責對福利院運營進行監督管理。同時對資產歸屬、租金繳納、利潤分配、經營管理等方面做出明確規定。

3、武漢市第二社會福利院——BOT模式

武漢市第二社會福利院是由政府和企業合作建設的代表。2011年3月20日，武漢市二福和武漢美聯地產合作共建一家養老院。該項目由政府和私人資本合辦建設，養老院土地由武漢二福提供，美聯地產負責資金投資，採取BOT模式運作。養老院建成后，武漢美聯集團負責運營管理，20年特許期后，政府收回該養老院，這是武漢市首家BOT模式運作的公建民營養老院。採取BOT模式建設養老機構，一大優勢就是可以將民間資本引入養老行業，彌補政府資金的不足。

四、養老機構公建民營面臨的問題與挑戰

養老機構公建民營未來發展的趨勢，也是政府、社會和學界普遍公認的激發公辦養老機構發展活力的重要途徑。由前述可知，部分地區早在本世紀初已開始探索養老機構公建民營模式發展，規模化的發展目前尚未形成，但是為數不多的實踐案例已經顯示出這種模式存在的問題和實施過程中面臨的挑戰。

（一）存在問題

1.從運營方看，部分經營者過分追求利潤，從而導致機構的福利性和公益性大大削弱。另外，為了減少運營風險和便於管理，一些公建民營養老機構存在拒收重度失能老人的事件。這些現象的存在嚴重背離了公建民營養老機構的功能定位和職責，使真正需要養老機構服務需求的老人難以獲得養老服務。

2.從監管方看，對於不少的基層政府而言，尤其是在經濟欠發達地區，政府多抱有甩包袱的心態，對公建民營養老機構監管不力，這些機構的服務質量和運營性質難以得到規范。同時也會因為政府責任意識不明確而削弱政府實施有效監管的能力。[12]

3.從操作過程看，目前國家及地方尚未就公建民營出台相關的法律法規和實施細則，一些社會組織或涉老企業為中標，不惜使用拉關系、潛規則、走后門等非正常手段，擾亂正常的運作秩序，導致真正有資質並且致力於服務老人的機構難以贏得機會，進一步加劇競爭的不公平。

（二）面臨的挑戰

1.公建民營養老機構普遍資金緊張是不可否認的事實，數目不小的租金對不少剛接手的養老機構來說是一項沉重的財政負擔。

2.公建民營養老機構服務質量有較大的提升空間。相關調查顯示，公建民營養老機構入住老人對各項服務的滿意度均低於公建公營養老機構。[13]因此，對於公建民營養老機構來說，服務質量和運營效率同等重要。

3.公建民營養老機構管理和服務團隊資質有待提升。當前，各地區都在大力推行養老機構公建民營改革，不少的社會組織和企業競相投標，由於現階段政府缺乏嚴格具體的標准，一些缺乏養老服務機構管理和運營能力的企業中標，導致機構管理和服務水平不高。

五、推進養老機構公建民營發展的對策建議

針對上述公建民營養老機構存在的問題和面臨的挑戰，本文擬從法律法規建設、透明運作、加強監管、政策優惠等幾個方面提出建議：

（一）盡快出台規范公建民營養老機構的法律法規

國家層面盡快出台公建民營養老機構改革的法律法規、標准和規范，對機構性質、職能定位、操作規程進行詳細規定。同時，政府對於公建民營過程中存在的收費、盈利標准、補貼標准等也應做出明確規定。盡量避免公建民營運作中繼續出現不公平、服務對象偏差、管理不規范等問題。

（二）堅持公開透明，嚴格把關評審程序

實施公建民營，應一律實行公開招投標，明確雙方責任，確保國有資產不流失。在評審程序上，應堅持公開透明原則，各個環節做到公平公正，保証有序競爭。

（三）政府加強監管，確保養老服務質量和運營效率

公建民營機構雖然是引入社會力量進行管理、服務及運營，但是政府也應該擔起自己的職責，不能有甩包袱的心態，真正充當宏觀指導、監督管理的角色，切實提高公共養老服務資源的使用效率。

（四）進一步加大對公建民營養老機構的扶持力度，提高稅收優惠政策和財政補貼

公建民營養老機構要兼具公益性和商業性，才能確保長期可持續發展。政府應該允許公建民營養老機構保持微利，同時加強政策優惠，提升機構本身的經濟實力和服務能力，有利於推動公建民營養老機構健康快速發展，滿足更多弱勢老人的養老服務需求。

（作者系中國人民大學社會與人口學院老年學博士研究生。）

（來源：行政管理改革）

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