發揮政府作用 推動養老保障事業

[摘 要] 人口老齡化挑戰已經來臨。做好養老保障工作已經提上議事日程。這既是全體國民的大事，更是政府必須首先擔當抓好的工作。面對嚴峻的老齡化綜合問題，特別是由此帶來的養老保障資金問題，政府要著眼長遠，發揮更積極的作用，系統謀劃，突出重點，以更加智慧的戰略策略和政策舉措，全面推動養老保障事業，開創養老保障新局面。

一、養老保障已成當前最重大的民生問題之一

人口老齡化以既沉又快的步伐驟然來到我們的現實生活中。我們對此尚未充分意識之時便需思考應對已經到來的老齡社會。快速而巨大的老齡化目前已經成為一個最新的重大的基本國情。

（一）我國的老齡化正在創造持續膨大的超級老年社會

眾所周知，2015年世界有10個過億人口大國。其中，中國最大，有13.7462億人﹔印度有11.48億人，美國有3.04億人﹔印尼有2.38億人﹔巴西有1.92億人﹔巴基斯坦有1.68億人﹔孟加拉有1.53億人﹔俄羅斯有1.41億人﹔尼日利亞有1.38億人﹔日本有1.27億人。

2015年，我國60歲以上老齡人口已達2.22億，佔總人口的16.23%，接近世界第四人口大國印尼﹔即使以65歲為老齡標准，我國也有1.3億人，約為總人口的10%，大於一個日本﹔而從青老比看，我國每6個人中就有一位老人，已接近每4人中就有一位老人的日本。

據科學預測，我國60歲以上老人將從2022年開始出現老齡人口規模的加速度增長，幾乎每年要翻倍至2500萬﹔到2025年超3億，也就是說，10年就將“創造”出一個“人口美國”﹔2033年跨4億﹔2040年達4.8億，佔總人口的33%，相當於成長出約1.5個人口美國或者2個人口印尼！

（二）我國的老齡化直接提出了沉重而緊迫的養老保障問題

老齡化就意味著創造社會財富的實際力量在減少，而需要社會供養的比例在增加。所謂的社會供養，主要是指老有所養和病有所醫。其中，老有所養，就是對老年人要有優厚的養老保險、完善的養老保障體系。病有所醫，就是對老年人要有優厚的醫療保險、完善的老年醫療服務體系。其實質就是一個可靠的和可持續的養老保障，其關鍵就是有一個與老齡化匹配增長的資金保障。老齡化規模越大，養老保障的規模、要求和壓力就越大，養老保障的資金問題或資金壓力就會變得相當突出。其中，最突出的問題是：全國現勞力將要不斷創造出巨額的剩余財富來供養一個不再創造剩余財富的過億人口大國。

有關測算表明：我國的社會撫養比，即平均多少個現勞力養一個老年人，在2015年為3.04：1，即3.04個人要以自己的剩余勞動來贍養一個老人，可見壓力之大。然而，隨著歲月的推進，該撫養比壓力不僅不會有所減輕，而且還會持續加重，到2020年將變成2.94：1，到2050年則變成1.3：1。屆時，社會供養將可能幾乎難以為繼。世界超級的老齡化給必須確保公平正義的養老保障帶來了空前的困境和壓力。

（三）超級老齡化已在前幾年就給我國帶來養老保障的困難和可持續障礙

其實，我國養老金收不抵支的窘迫狀態早就出現了。2011年以來，基本養老金覆蓋的城鎮企業職工中參保人平均增速為4.04%，而離退休人員平均增速已達6.64%，缺口已達2.6%。與此同時，基本養老金還有尚未顯性化的若干巨大缺口：一是20世紀90年代市場化改革帶來巨大的勞動保險轉制成本尚需消化﹔二是有近一億的農民工尚待進入養老保險體系﹔三是有13.2%的城市老人、81.3%的農村老人尚待養老金覆蓋﹔四是老人貧困發生率在農村比在城鎮多出3倍以上，養老公平的缺口也在隱性增大。

2011年，當期收不抵支的省份有12個。才過3年，即2014年，當期收不抵支的省份便增加到22個。2015年全國養老保險基金虧空總計達3000多億元。如果不是年均3000億元的財政補貼，城鎮職工基本養老保險基金收支將迅速嚴重失衡並陷入困境，全國養老金池到2015年還滾存結余的3.4萬億元，據有關測算，到2024年也將全部用光、干涸。隨著人口老齡化速度的不斷加快，這樣的缺口將會變得越來越大，有可能從失衡走到失控。這已經直接構成了可能破壞經濟社會平衡發展的巨大風險和潛在危機。

（四）正在加速的超級老齡化帶來了一系列的經濟社會問題

1.經濟實力“未強先老”。2015年雖然我國的GDP達到了67.6708萬億元，但人均GDP卻仍然不過是51935元。2016年的財政赤字將達2萬億。此外，前方還有“中等收入陷阱”正在埋伏待陷。

2.社會政策“未備先老”。養老、醫療和服務等社會保障制度目前正有待逐步完善、規范﹔社會體制轉型尚滯后於養老保障等社會實踐。

3.發展水平“未高先老”。人類發展指數2013年為0.719，首次高於世界均值0.702，但僅排名第91位﹔此排名在2014年仍91，到2015年為90，才艱難地邁進了一小步。

4.“農村先老”已成事實。農村老齡化在2010年就達到了15.60%，比城鎮高出4.67%﹔到2020年將突破20%，高出城鎮5%﹔到2030年則將達到29%，比城鎮高出7%。

5.少子老齡化特征顯著。2/3的家庭隻有1~3人。

上述這一切表明，“未富”尚可補救，“先老”已成“困局”﹔養老保障的缺口和收支壓力正在日益增大，且將不斷加劇﹔正嚴肅考問我們的養老保障事業是否有堅實的支撐性和可持續性。事實上，在我國人口老齡化的速率與壓力一直在並將繼續不斷增大的前提下，養老保障注定是一項任重道遠的超級社會工程，是一項來自超級老齡化的超級民生事業和超級時代挑戰。這個挑戰帶來的負擔、壓力和機遇從當前就已經開始，成為最重大的民生問題之一。

總的看，我國的老年社會將不可逆地持續長大變巨，由此帶來的老年人口及其保障規模都要按世界第四、第三人口大國來計算，真可謂是超級的老齡化和養老保障，決定了其中存在的諸如資金缺口和支付壓力等等實際問題都是超級的，給政府帶來的壓力也是超級的。可以說，我國的老齡化在世界上是規模超級、增速超級、挑戰超級。如何面對超級的老年社會、確保做好超級的養老保障事業，將是我國要長期面對並做好的一個戰略命題，已經實際構成我國應對老齡化戰略的主要挑戰和基本任務。

二、政府要以更大的擔當推動養老保障事業

養老保障是一項涉及千家萬戶、事關每個人切身利益的民生事業﹔根本而言，是需要動員全體力量才能做好的一項超級公共事務。其中，政府、社會、家庭、個人乃至企業、市場都有責任發揮積極作用來共同搞好養老保障。在推動養老保障事業上，雖然各種責任主體都有不可替代的作用，但是相對而言，政府有更大的責任，應以更大的擔當，發揮更積極的作用。

（一）政府是養老保障事業的最主要擔當者

既然養老保障是最大、最難的公共事務之一，而政府是最主要的公共事務主管者，自然也是養老保障事業的最主要擔當者。政府不僅要管起整個養老保障事務，而且要為整個養老保障事業提供物質兜底和根本支撐。特別是公共財政是由政府組織實施的，其“取之於民、用之於民”這一本質性質從根本上決定了這一點。因此，政府具有完全的責任，從政策到物質都要有更大的擔當，以更大的積極性和責任性推動養老保障事業，確保其健康穩妥地發展。

（二）政府是養老保障事業的最主要組織者

社會、家庭、個人乃至企業、市場等各種因素雖然都是養老保障事業的有效因素，但其有效性卻不一定能夠充分發揮出來，得以充分實現，主要是因為這些因素存在分散化、可能微弱化、不一定相互適應和相互聚合等等問題。因此，隻有依靠政府的有效組織，這些因素才可能克服影響作用的各種問題，很好發揮和實現各自的有效性，聚合成有益於養老保障事業發展的推動力。實踐表明，政府在組織這些因素發揮其各自作用上具有不可替代的作用，不僅包括引導、指導和幫助能動主體更積極、智慧地參與養老保障事業，而且包括限制、克服或化解諸如市場等因素可能出現的消極作用，以促進公平正義的實現為准則，激發或開發各因素的積極作用來滋養和繁榮養老保障事業。

（三）政府是養老保障事業的最主要動力源

養老保障基本上可算是一種隻有物質投入、沒有物質產出的公益事業。除有強烈公益責任心和使命的主體外，基本上沒有什麼主體會有興趣和毅力主動參與或推動這項事業。政府的人民性質和以人為本、為民服務原則決定了政府天然具有要主動發起、積極推動這項事業的自覺性和能動性。政府必須為了養老保障這種公益事業得到正常推動而不斷做出更大的努力，發揮更大的作用，成為吸引、匯聚、組合各種積極性、主動性和創造性的動力源泉與主流。因此，政府要在動力源上確保角色完全到位，確保養老保障事業能夠從政府那裡得到不竭的支持力、帶動力和推動力。

正因為以上諸點，人民群眾對政府寄予了極大的期望。在剛剛過去的2016年兩會上，養老保障就成了人民代表熱議和強調的重大專題，政府對全國人民的期盼也做出了積極的回應。做好養老保障工作已經作為應對老齡化挑戰的核心內容納入了政府工作報告和“十三五”規劃。非常明確而肯定的是，政府在推動養老保障事業上必須並已經在以更大的擔當，發揮更積極的作用。

事實上，黨中央、國務院一直以來就高度重視養老保障事業，積極應對人口老齡化挑戰。2016年2月，習近平總書記就做出指示：“有效應對我國人口老齡化，事關國家發展全局，事關億萬百姓福祉。要立足當前、著眼長遠，加強頂層設計，完善生育、就業、養老等重大政策和制度，做到及時應對、科學應對、綜合應對。此事要提上重要議事日程，‘十三五’期間要抓好部署、落實。” 李克強總理也做出批示：“要圍繞科學應對人口老齡化問題，結合‘十三五’規劃編制實施，抓緊研究提出相關政策建議，並注重可操作性。”

全國老齡工作委員會在2016年2月23日召開的第十八次全體會議上，強調了要認真貫徹落實習近平總書記指示和李克強總理批示的重要精神﹔要求各成員單位和有關部門結合自身職能，抓住重點任務，明確完成時間表、路線圖和責任狀﹔各司其職，協調配合，把工作做細、做實，確保各項工作按質、按量、按時落到實處﹔要著眼於解決老年群眾最關心最直接最現實的利益問題，讓老年群眾得到看得見、摸得著的實惠，切實增加獲得感、幸福感。

三、採取系統化戰略和務實舉措推進養老保障事業

養老保障顯然不是一屆政府、一期規劃所能畢其功於一役的，而是要按半世紀、一百年來著眼和應對的﹔雖然是一種隻有物質投入而無物質產出的公益事業，但卻是事關社會公平正義,也能培育老年消費市場而促進經濟增長的一個綜合性基礎因素。因此，對待和處理養老保障問題，必須要有辯証思維、系統思維、戰略思維和務實思維，既實施長期的系統化戰略，又採取解決實際問題的務實舉措。隻有這樣才能有效應對非常寬閾、復雜的老齡化挑戰。

（一）著眼根本完善，加強頂層設計，把養老保障提升到長遠的國家戰略來系統考慮、統籌安排和全面推動，確保系統、穩妥地推動養老保障事業實現新發展

要用長遠和全面的眼光覆蓋養老保障的整個時空視閾，要在年度政府工作、五年規劃上，甚至更長遠的發展規劃上，做出運籌謀劃和戰略安排，確保戰略上有一個明確的主線和穩定的連續性，確保政策上始終以此主線及其延伸為主軸而靈活有度、變化有節，確保養老保障事業在國家穩定的前提下始終能夠得到穩妥、明晰的推進。其中，一定要准確把握長期需要的可行性和可持續性，實施適度老齡化戰略、生育合理化戰略、養老金池持續擴大戰略、變養老支出為新的經濟增長點戰略、綜合推進經濟社會協調發展戰略、促進社會保障體制機制持續調整完善的戰略等等。

（二）以踏實的步子、靈活的策略、科學的決策和務實的政策，切實解決未來老齡化帶來的各種重大挑戰與問題

要著重採取一系列舉措：用現代治理理念和方法加快養老保障體制結構轉型﹔探索建立實行長期照護保險制度以及一切能夠直接惠及老人個體的新機制、新模式﹔調動各種相關因素的自覺性、積極性和擔當性並有效投入養老保障實踐中，重在為達成務實求解而打破界限分割和扯皮推諉，整合社會資源、發揮市場潛力﹔用購買服務促使社會組織成為養老服務生力軍，加快養老服務體系建設﹔加快養老產業發展，促成相應的生產力解放與市場發展。

（三）抓緊啟動解決養老保障根本問題的機制建設，為養老保障戰略實施提供良好的前提，奠定堅實的基礎

1.要做好政府自身應有的養老保障資金托底保証角色。主要是政府要以更大的擔當精神擔負起財政托底的重責，科學、適度、持續增加養老保障的財政投入﹔及時啟動、長期保持穩定的“國資”轉移投入﹔緊扣基本公共服務均等化目標，建立和健全養老與醫療一體化的社保預算制度。完善央地事權與財力相適應的職能設定與運行機制﹔統籌協調處理好央地關系，確保各級政府都有積極性、有能力對養老保障資金持續加大財政補助與投入。

2.要做好資金開源和組織協調與引導推動工作。結合城鎮化進展情況和實際數據，以及全國性人力資源合理流動與資源配置的需要，統籌處理好城鄉區域發展、地區發展及相應的養老保障資金負擔，進一步做好省級負責基本統籌的工作，同時試探在國家層面實施統一的養老保障均衡兼顧機制與制度﹔其核心是要提高統籌層次，均衡地區負擔。另外，還要積極穩妥推行延遲退休制度﹔不斷擴大就業和創業面，改善撫養比，組織、引導更多人員參保繳費，遲滯、降低撫養比的加大速率﹔提高財政用於社會保障支出的比例﹔在更大面積、更大范圍進行資金調劑組合與運用，極大提高養老保障資金使用的效率和均衡性，確保資金保障增加與老齡化步伐至少匹配和同步，確保在更大面積和更大范圍上養老保障資金的有效平衡和合理調劑。

3.要盡快確立和實施政府促進養老保障資源開發策略。要以如何發揮市場機制、社會力量參與老年事業的作用為目標，健全以財稅、金融產業政策為主體的政策支持體系，調動和利用更多的社會資源，使養老保障事業的物質基礎與支持實現多元化、多層次化﹔開發和運用市場手段，發揮市場作用，使結余資金保值增值，以配合財政投入、培育和激發更大市場融資增資能力為目的，開拓更廣大的投融資渠道，創新投融資工具，做好積累資金投資運營工作，打造多層次老齡事業發展投融資體系，比如將現有3萬多億累計結余進行保本營利的市場化、多元化投資，培育和激發未來更大市場融資潛能，提高結余資金的增值能力與實效，配合財政投入，增強養老保障的內生性、可持續的資金開拓和保証能力。

（四）以基本公共服務均等化的政策初衷和價值原則為依據、為動力，全面、大力凸顯對弱勢老年群體的重視

普遍實施不斷加大力度的政策傾斜，繼續擴大養老保險覆蓋面和養老保障透徹到邊的程度，確保公共財政的陽光能夠切實穿透一切障礙與迷霧而真正照射到最易被忽視的社會邊緣與角落，為邊遠微寒的層面送去真金白銀、比重不斷加大的溫暖、幸福和公平正義。目前，最需要以更大的力度，克服城鄉差異、區域差異和地區障礙，加強對農村養老保障的政策傾斜力度，探索實行諸如醫養結合等多種農村養老模式，大踏步推進農村養老保障工作。這裡主要有如下五個核心要點：一是要按城鄉人口比例配置養老資源，使農村養老保障得到更多政策傾斜，由此確保極大地提高對農村養老保障的財政投入和實惠保証﹔二是要對失地農村老人實行“先保后征、剛性投保”的養老保險辦法﹔三是要著手改變農民養老“隻交給土地和家庭”的傳統模式﹔四是要加快農村敬老院轉型，使農村的分散養老變成集中養老﹔五是要實行直惠舉措和便利機制，採取諸如直補到人、開辟綠色通道等辦法，對農村“空巢老人”、病弱孤寡老人直接照顧到位。

總之，要用正確的戰略策略和政策來切實解決各種養老保障問題，著重實施直接組織開源的務實舉措解決養老保障資金來源這一根本問題，重點抓好養老保障政策的統籌化、均衡化、持續性、公平性和充分照顧弱勢群體等工作，把養老保障變成一個沒有困局和危機、不是負擔和問題的常態社會福利，使養老保障成為最充分顯示社會主義優越性的民生幸福保証，開拓出一個充滿公共財政陽光、公平公正、和諧協調的老齡事業發展新局面。 

（作者系國家行政學院政治學教研部教授。）

（來源：行政管理改革）