杜宏巍
2016年09月01日08:41 來源:人民網-理論頻道
2015年4月26日,“十三五”時期中國財政治理研討會在國家行政學院舉行。來自國家行政學院、世界銀行、科技部、財政部、全國人大、工信部的專家三十余人參加了會議。與會學者圍繞十三五時期的“財政支出績效評價”“財政預算評審管理”“國際社會經驗分享”三大主題進行了研討。
一、“十三五”時期中國財政支出績效評價新理念
工信部專家巨建國建議中國及國際社會開展QCD財政績效管理模式,其中:QCD是英文QUALITY(技術質量)、COST(成本經費)、DELIVERY(計劃進度)的簡稱。這一模式可以實現人權、事權、財權三權分立和互相制衡。國家行政學院許正中教授建議在QCD的基礎上增加EVALUATION(事前事中事后評估),由此實現從質量、成本、進展、評估四個維度全方位考評財政支出績效。
財政部專家劉文軍指出當下財政支出績效備受關注的原因如下:第一,財政結構性管理導向引致關注財政支出績效。隨著財政支出佔GDP比重由11%上升到24%,原有的總量管理轉為存量管理。第二,財政體制的三層重構引致關注財政支出績效:財政供給和市場供給關系的重構、中央與地方專項轉移的重構、財政部門內部重構。第三,政府治理公開透明趨勢要求關注財政支出績效。財政部在支出績效評價上開展了大量工作,凸顯如下五個特點:第一,從工程類項目評價逐步擴展到服務業項目評價。第二,從項目評價到支出政策評價逐步開展。第三,充分考慮政策評價的多個維度:政策相關性、效率性、效應性、公平性和可持續度。第四,實現績效評價的全過程跟蹤。第五,逐步推動將評價結果作為開展下一步工作的依據。
二、“十三五”時期財政預算評審管理
全國人大專家盧凌波介紹道:2014年8月31日下午,素有“經濟憲法”之稱的《預算法》,在經過四次審議之后,完成了二十年來的首次大修。十二屆全國人大常委會第十次會議,表決通過了關於修改這部法律的決定,國家主席習近平簽署第12號主席令予以公布。修改后的《預算法》在明確立法宗旨、細化全口徑預算管理制度、預算公開制度、賦予地方政府有限發債權,以及完善預算審查、監督、強化預算責任等方面做了進一步規定,凸顯全面規范、透明預算、提高效率的預算制度改革方向。《預算法》是中國構建透明政府、責任政府的重要手段。中國改革強調權責匹配,意味著很多決策權需要下放到地方,這需要既調動積極性,又要有評估體系和監督方式。同時,在推進預算管理過程中要處理好財政和業務部委的關系。指標體系和評價結果也應簡捷有效,要更多考慮受益人對資金使用的觀點和態度。
科技部專家韓軍指出:中國情況具有特殊性,財政預算評審是在經過了大量財政支出績效評估之后才開展的。目前,中國財政治理鏈條“預算—監督—后評估”初步完整。科技部借鑒國際先進經驗,開展了大量預算評審工作。建議:1.預算評審的指標設計不能太復雜,應盡量簡單可測量。2.由於預算評審的部分指標並不好測量,需要定量和定性結合。否則,復雜指標體系會增加工作成本,會增加推行績效預算工作的執行難度。
三、國際社會經驗分享
世界銀行專家羅伯特•塔列希歐(ROBERT TALIERCIO)和尤爾根•布魯姆(JÜRGEN RENÉ BLUM)介紹了國際社會的先進經驗。不同國家績效體系設計得各有不同:加拿大和智利是兩個比較極端的例子。智利組織架構和中國類似,財政部下設績效評價中心,通過購買服務方式,由第三方進行評價。這種模式,各部委不發揮主要作用,隻發揮配合作用,評估方法、評估過程全部由評估中心決定。另外一個極端例子,加拿大評估中心則作用較弱,隻確定業務流程、提供評估方法,但是評估工作本身是預算部門自己開展。因此,中國確定採用何種評價體系時,要研究下這兩種模式,進行權衡取舍。兩種利弊側重點不同,智利強調問責觀點,加拿大可以發揮主人翁作用,更好地將評估應用到制定決策過程。
世界銀行在國際社會也開展了一些財政預算和績效評價的工作,有一些好的經驗和建議。以醫療行業為例,在推出新藥前需要檢驗藥效,可以設計實驗組和對照組,實驗組服用新藥,對照組則服用沒有任何有效成分的安慰劑。要注意的是:第一,在開始實施措施前,實驗組和對照組應各條件相近。第二,靠隨機分配實驗組和對照組避免出現偏性。第三,可以在小規模范圍內實施並評價,再決定是否擴大范圍。哥倫比亞政府就採用這種模式對學校配餐工作進行了評價,經過兩年的全程追蹤監督和對比,哥倫比亞政府提出統一購買框架協議,通過競爭招標形式確保高質量餐飲企業中標,從而破解以往各學校自行配餐導致餐飲質量低和腐敗現象滋生的問題。顯而易見,這種方法費時費錢,不能任何項目都這樣做,但是一些新的有爭議的政策,這樣評價還是大有好處。而哥倫比亞政府搞集中採購反對聲很大,比較適合這種方法。
四、總結
“十三五”時期是中國改革的關鍵階段,是“每向前邁一步都很難”的改革深水區,財政改革是全面深化改革的重要切入點,絕不僅僅是一個部委的改革,更不僅僅是技術層面的改革,而是涉及政府各個部門利益的錯綜復雜的改革,需要增強改革承受力、應變力、調控力,敢於“啃硬骨頭”,大膽破除一起阻礙改革的體制機制障礙,推進財政改革向縱深發展。
(作者系華北理工大學管理學院副教授、國家行政學院博士研究生。)
(來源:行政管理改革)
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