互聯網+社會治理應用探索

近年來，國內外學者對互聯網應用於社會管理創新有諸多研究和探討。國外學者的研究主要是從兩個角度展開的。一是從社會學的角度，關注強化社群的合作與互動，探討信息的流動與人類行為之間的社會關系﹔二是從政府管理角度，探討互聯網對政府管理的挑戰與創新，將公眾參與應用於更廣泛的公共管理領域，帶動政府管理創新等。

國內學者的研究主要包括三個方面:一是圍繞互聯網對提高政府管理水平和公共服務能力、推進公民參與和民主政治進程、加強公民對政府的有效監督、促進政府廉政建設等產生的影響，從政治學、社會學、管理學、法學等學科領域開展研究﹔二是通過對數據的整理分析，預測大眾需求，以便提供更加智能與高效率的管理和服務，促進 社會發展﹔三是如何進行信息管理、有效利用信息資源、提高各類人群的信息素養等。

目前，互聯網等新技術在社會治理中的作用已經得到了政府和社會各界的普遍認同。 2015年3月5日第十二屆全國人民代表大會三次會議上，李克強總理在《政府工作報告》中首次提出“互聯網+行動計劃”。指出對開發利用網絡化、數字化、智能化等技術，要著力在一些關鍵領域搶佔先機、取得突破。

國務院頒布的《國務院關於積極推進“互聯網+”行動的指導意見》和《促進大數據發展行動綱要》，從不同角度明確了要順應“互聯網+”發展趨勢，夯實網絡發展基礎，營造安全網絡環境，創新政府服務模式，激發社會活力，提升公共服務水平。消除信息孤島，推進數據資源向社會開放，大力推動政府信息系統和公共數據互聯開放共享。將大數據提升到了“政府治理能力的重要手段”的高度。

可以預見，在中國未來各個領域的改革發展中，互聯網所扮演的角色，將會越來越引人注目。

一、互聯網+社會治理應用現狀

互聯網+技術的應用，涵蓋經濟、金融、政府、社會、輿論、企業等方方面面。現階段，在社會治理以及政府管理領域，網格化和大數據等互聯網+應用的范圍正在不斷擴大，也取得了一些成果和有益的經驗。

（一）網格化促進社會治理創新

近幾年來，隨著城鎮化進程的不斷推進，城市信息化管理也逐漸從數字化管理向智慧化管理轉變。各級政府意識到互聯網+技術與社會治理服務融合，將在未來城市管理和社會服務方面發揮重要作用，特別是網格化管理，將為提升城市精細化治理水平提供強有力的科技保障。網格化是以信息化技術手段為支撐，以社會治理與服務平台為基礎，統籌各類服務資源作為切入點，立足於滿足社工、居民、企事業單位、社會組織的需求，構建涵蓋社會管理、社會服務、社會綜治、社會組織、便民服務等於一體的智慧化綜合管理、服務和提供決策依據的平台。

目前，網格化管理主要有以下兩種模式：

1．全模式高位的獨立監督機制

該模式是將城市單元和事件精確到網格中，通過採集、整合、協調政府及社會資源，把城市管理網格、社會管理服務網格、社會治安網格進行融合，建設統一的網格化平台，形成對管理和服務的高位獨立監督機制。充分發揮單位與市民的主體作用和社區自治與協管作用，實現“大管理小執法”和“大社會小政府”的工作格局。

該模式的創新點主要為：第一，組織化多元主體參與。其核心內容是政府和公眾參與創造組織化的社區。即將監督方式由政府內部監督轉變為社會公眾監督﹔被監督主體由政府為主轉變為以事件的責任主體和社會單位為主。 第二，閉環式監督流程。運用移動通信、互聯網、物聯網等科技手段，設計形成一個接受公眾咨詢、投訴，聯系職能部門答復、問題解決、向公眾反饋結果的閉環式工作流程，並對所有工作環節進行監督評估。本著“政府主導，社會參與，發揮多元主體”的原則，形成無縫隙的社會治理新模式，促進社會主體的自我發育。

2．監督、管理、執法三權分離模式

以網格化治理為起點，與“維穩”為主的社會管理體制改革相結合， 拓展網格化的功能范圍，使之應用於更多的政府管理領域中。建立“城市監督中心”，監督街道辦事處和城管執法局的執法，將城市管理、城市執法和城市監督的職能相分離。

通過網格化信息系統平台，採集、分類、處理各種數據，形成獨立的可量化的基礎數據，實現城市管理由定性管理向定量管理轉變 。這種模式的創新之處，首先是可以動態掌握管理對象基本情況、動態信息及解決問題的成效﹔其次是及時了解民情民意。通過對原始信息數據進行細化，把握特殊或重點人群的不同需求和動態，實現精細化、個性化的服務和管理﹔三是為社會穩定提供技術保障。如何將社會矛盾消除在萌芽期，矛盾源頭的預防、排查和調處，警務的網格化將有效解決這一問題﹔四是網格劃分了社會管理服務基本單元，有效地整合了社會資源，打破了社會管理服務領域的條塊分割、專群分割、社群分割的工作格局，形成了新的高效率的管理體制。

（二）大數據推進社會治理現代化

大數據是以容量大、類型多、存取快、應用價值高為主要特征的數據集合。它正在迅速成為採集、存儲和關聯分析數量巨大、來源分散、格式多樣的數據，進而發現新知識、創造新價值、提升新能力的新一代信息技術和服務形式。

長期以來，政府部門信息不能有效整合共享，使許多社會管理服務不能落實。大數據和雲計算技術的應用，能夠在某種程度上改變這一狀況。目前，一些省市建立了統一的政務雲平台，解決了部分信息共享的難題。以貴州省為例。省政府在建設初期就明確了“多方參與，共同建設”的指導方針，依托“雲上貴州平台”，把一些政府部門應用服務發布到該平台上，形成了“一個核心，多個節點”的政府信息管理系統。

1．運用雲技術，整合各部門的系統平台資源

貴州省利用“阿裡雲”等技術，建立囊括數據採集、認証、計算、挖掘、測試、安全等關鍵支撐技術的企業群。整合企業產品，建立 “政務外網子平台”和“互聯網子平台”公共服務平台。對政府掌控的數據存儲資源、計算資源和寬帶資源進行統一管理。將數據按照“涉密、非密敏感、開放”的政府信息分類方式，在電子政務內網、政務外網和互聯網上獨立傳輸。

2．運用大數據提升政府治理能力現代化水平

貴州省注重利用大數據提升對經濟運行和各項重要指標的監測、預測、調節和管理水平。社會治理“用數據說話”，利用大數據及雲計算技術幫助政府做出決策，事件處置、城市監管，實現了各職能部門的聯動機制，提高了統一指揮、快速反應、高效決策處置能力。

有效推進了立體治理框架的建立，實現信息公開，滿足公眾的知情權和政府的治理需求。在防災減災管理，城市公共安全方面，通過對重要監測點的各類信息進行集成整合，形成了 “一網、一圖、一庫”的指揮系統架構，提高了預測預報、危險源排查等方面的准確性。

3．運用大數據提升政府服務水平

通過建設數字化城市綜合治理體系，政府信息橫向貫穿城管、環衛、綠化、交通等部門，縱向連接各級政府、街道、社區等，實現城市管理的數字化、可視化和智能化。

在扶貧方面，建設“精准扶貧雲”，並利用互聯網與移動應用，建設全面、詳盡、精准的扶貧信息系統，對扶貧對象精確識別、精確幫扶、精確管理，提高扶貧效率和效果。

4．運用大數據提升政府監督水平

大數據應用提高了政府管理行為和服務行為的可監督性。利用大數據實現網上辦公、網上審批、網上執法，權力運轉全過程電子化，處處留痕，形成了“人在干，雲在算，天在看”的閉環模式，實現了社會對政府的監督和政府部門之間的相互監督，讓權力不再任性。

二、我國互聯網在社會治理應用的主要問題

（一）網格化泛化

目前，中國城市社會治理體制正處於改革和不斷完善的階段， 政府各部門之間尚未形成有效的聯動機制，整體工作效率不高等問題仍比較突出。盡管各級政府大都成立了“網格辦公室”等相關機構，但在許多領域進行的網格化改造，不顧實際情況，盲目跟風，為網格化而網格化，把互聯網+網格化的管理模式簡單化，難以實現政府社會管理水平的提高。

一些地方政府實施網格化管理並非基於實際需要，也不具備實施條件，更多來自於上級壓力和相互攀比。在組織結構上，不能做到高位的獨立監督，缺少全覆蓋的監督方式。如一些地區城管執法局局長兼任監督中心主任，下設一個科室來監督，部門間的聯動無法實施，派遣任務難以有效執行。這種模式只是在城市管理的主體內部實現了自我監督，功能單一，覆蓋面少，有很大的局限性。這種泛網格化的結果，使以網格化為基礎的城市監督中心失去了根本性的作用，難以實現社會治理體制創新的目的，甚至給城市管理增加了一個累贅。

（二）信息安全問題仍很嚴峻

隨著“互聯網+行動計劃”的實施，各個行業、各個領域的數據信息將會隨著大數據、物聯網、互聯網等技術的應用不斷疊加，形成巨大的集合體。人們在使用新技術的同時，也會為個人隱私、信息安全擔憂。政府信息、企業信息、個人信息將隨著信息技術的深度應用帶來不可避免的安全隱患。近些年，信息安全事件頻頻發生，給政府、企業和個人造成很大影響，而這些事件均來源於互聯網。信息安全事件的產生，主要有兩個層面，一是技術層面，如系統漏洞，使得黑客可進入核心部分進行攻擊﹔二是一些人為了獲取經濟利益，利用非法渠道獲取信息進行交易。另外，在互聯網+社會治理應用中也面臨著信息安全的風險。信息安全的擔憂與全社會生產、生活越來越依賴信息的局面，成為“互聯網+”時代的一個悖論和難題。信息安全是一個全球性的問題，任何一個國家或地區，無論是政府、企業還是個人，都無法置身事外。

（三）信息資源共享的瓶頸問題仍然突出

信息資源是政府在社會管理服務中的核心資源，也是體現政府社會治理能力現代化的關鍵所在。作為核心資源，除了職能部門自身所擁有的數據以外，主要應該通過對分布在相關政府部門的信息進行有效整合獲得。但是由於體制等原因，我國各區域、部門的基本建設是相互獨立的，絕大多數政府信息部門的數字資源系統自成體系。各委、辦、局都建有各自的信息系統，大都由機構內部負責管理。自身的數據庫、配套的操作系統、定制開發的應用軟件和用戶界面，彼此獨立，相對封閉，嚴重阻礙了彼此間信息流通、共享和更新，形成信息瓶頸。

三、互聯網+社會治理實踐的思考

隨著城鎮化腳步的加快以及新技術的不斷開發與利用，互聯網等技術在政府管理、社會治理等方面的應用將會更加廣泛。通過大數據、雲計算等技術來解決現有政府、社會、行業、企業管理的難點和痛點，將是互聯網+行動的實質所在。電子政務、數字政府、智慧管理將成為“互聯網+政務”的典型業態。

（一）統一規劃，做好頂層設計

社會治理是需要全社會共同參與的過程，其中網格化模式的運用是做好基層社會治理的重要環節。網格化管理是一項具有大跨度、實時性的系統工程，涉及了傳統管理模式的多個部門。在網格化管理中必須整合資源、整合力量才有可能實現大跨度和實時性。統一規劃，做好頂層設計顯得尤為重要。在社會治理過程中，不僅要有戰略層面的統一規劃，在技術層面也需要進行資源整合，即建立統一的政務大數據平台，統籌考慮各級政府現有的各種應用系統平台，如電子政務系統平台、數字城市系統平台、智慧交通系統平台等。通過互聯網、雲技術等進行集成。以科學、系統的論証為依據，制定出統一的長期的總體規劃方案，分步分期實施，扎實推進，避免一哄而上、隨意改變的短期行為。實現部門信息資源的共建、共享、共用，從而最大限度地確保信息資源的節約化、高效化。

未來網格化管理模式，需要實現立體式的信息互聯、互通、整合與共享，使系統能夠做到覆蓋全面、動態跟蹤、聯通共享、功能齊全。

（二）整合基礎數據資源，實現信息的“聚、通、用”

未來社會治理的發展方向是互聯網+社會，最根本的主線就是決策定量化、科學化，建立“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制。要以現代科技體系為支撐，物聯網、雲計算、大數據等技術為基礎，持續推進政府決策的數量化和科學化，使政府管理服務做到精准化與精細化，將市場需求和科學計劃有機結合，逐步建立按比例、可持續、協同發展的經濟社會結構。中共十八屆五中全會提出的五大發展理念：創新、協調、綠色、開放、共享，將會對城市數據信息資源的整合起到指導性的作用。以現代科技體系為中心，逐步實現萬事萬物的有機聯系，實施互連互通，將是減低“數字鴻溝”，實現社會治理高效化，政府管理科學化的發展趨勢。為此，必須實現數據信息的“聚、通、用”。首先是“聚”。遵循“集聚是必須、不集聚是例外”的原則，制定相關的規章制度，對數據的使用進行規范管理，按不同政府職能進行分類，將各類社會基礎數據信息整合到統一的平台上，避免重復建設和數據割據﹔其次是“通”。數據隻有流通后才能實現其真正的價值，靜態數據或者僵尸數據都會失去數據本身所具有的意義。要做到數據互通，應用互動，成果共享，形成一個立體式的數據網絡。政府部門之間橫向要連，縱向要通，部門內部也要互聯 。第三是“用”。在公共服務方面，利用互聯網+社會的應用技術，讓公眾真正感受到互聯網給生活帶來的便利。如通過網格化，對扶貧對象或地區進行精准分析和篩選，保証貧困地區真正獲得實惠﹔通過網格化、大數據和雲技術應用，分析醫療資源配置不均衡等問題，提供相應的解決方案。

（三）構筑信息安全的防火牆

互聯網等技術在各個領域的應用和普及，為政府提高工作效率，幫助政府進行社會治理提供了行之有效的手段。但是伴隨著新技術的應用，信息安全問題不容小覷，構筑信息安全的防火牆刻不容緩。

首先，要統籌規劃互聯網法律法規建設，綜合考慮各類法律法規的邊界、范疇以及相互間的關系，制定信息安全立法規劃，確定當前及今后信息安全立法方向及重點，盡快出台國家層面的綜合性的互聯網法規。同時，圍繞社會需求迫切的互聯網應用領域，突出重點，制定關鍵信息基礎設施安全保護、各類信息安全、信息技術產品和服務安全審查、新技術新應用下國家敏感數據保護等方面的法律法規。 其次，要堅持科學發展、積極應用、依法治理、保障安全的方針，加強網絡管理力度，完善互聯網管理組織領導機制。要發揮好中央網絡安全和信息化領導小組的作用，破解原有網絡信息安全行業多頭監管、交叉管理的亂局，統籌協調網絡安全與信息化建設的重大問題，制定實施國家級別的信息安全與信息化發展戰略、宏觀規劃和重大政策。集中各部委分散的職能，指導、協調、督促有關部門加強互聯網信息安全管理，確保數據信息的正確使用與運行安全。再次，加強人員隊伍的素質教育。培養一支知法懂法、具備新技術與新方法的管理隊伍。建立必要的培訓制度，提高包括技術人員、信息員和各級管理人員在信息服務、信息採集、信息管理等信息安全方面的理論素質、法治觀念和技術水平。最后，鼓勵自主創新，加強網絡通信、移動互聯網、雲計算、物聯網、大數據等領域的技術研發，突破核心技術，打破國外壟斷，破解如病毒、漏洞、后門等技術問題而帶來的信息安全隱患。

（四）在保護信息安全的基礎上，依靠社會多元主體參與數據採集

社會治理要實現市場、社會、政府三者之間的良性互動，形成相互促進、相互制約的依存關系，以自我管理為基礎，個人、單位、社區和政府共管共治。第一，政府應該對市民、企業、社會實行選擇性數據開放﹔第二，實現組織化的社區自治形式，由社區把居民、單位組織起來，從“可以參與”到“必須參與”，建立激勵機制，進行自我運轉和自我管理﹔第三，在數據採集過程中應充分發揮社會多元主體的作用，依托基層社區、社會組織對其所負責或居住的轄區內的基礎數據進行動態更新和監督，以彌補政府數據採集的局限性。如消防隱患信息、流動人口信息等數據的採集。另外，在多元採集數據的同時，要建立相應的規章制度，簽署安全責任書，約束信息員的行為，保護被採集人的隱私，形成良好的信息安全環境。 

（作者系國家行政學院社會和文化教研部副教授。）

（來源：行政管理改革）