關於推進農業供給側結構性改革的幾個問題

推進農業供給側結構性改革，是破解農業發展難題、推動農業闖關過坎的關鍵舉措，是加快轉變農業發展方式、促進農業現代化的必然要求。著力加強農業供給側結構性改革，優化供給結構和資源配置，提高農業質量效益和競爭力，是當前和今后一個時期農業農村工作的重大任務。

一、科學把握農業供給側問題的成因

2004年以來，我國農業農村發展打破常規常態保持連年持續向好勢頭。農業生產持續穩定發展，糧食連續12年增產，2015年達到12419億斤，比2003年增加3816億斤，農業生產能力邁上大台階。農民收入持續較快增長，2015年農村居民人均可支配收入11422元，城鄉居民收入差距連續6年縮小，城鄉收入比降到2.73：1以下。農村公共建設和社會保障加快改善，鄉村發展建設進入快車道，農村生產生活條件有了明顯改觀。可以說，這一時期是農業發展最好、農村變化最大、農民受益最多的“黃金時期”。

但農業在連續多年增產豐收以后，也遇到了一系列前所未遇的問題挑戰。一是農產品供求結構錯位。從大宗農產品看，突出的是大豆缺、玉米多。20世紀90年代中后期以來，我國大豆需求快速增長但國內大豆產量低、成本高，導致進口大豆急劇增加，2015年進口8169萬噸，大豆自給率降到15%以下。與此同時，玉米近幾年卻出現庫存積壓、價格走低，許多地方庫存爆滿，存不下、銷不動，成為當前農業供給側矛盾的突出表現。從品質結構看，農產品大路貨多、優質高端品牌缺，雖然當前農產品市場總體平淡，但優質品牌的銷路好、價格高。國外許多食品在國內的市場份額還在擴大，國內消費者到海外搶購奶粉還時常成為輿論焦點。二是生產成本過高。我國農業生產成本持續攀升，前些年是物質投入成本上漲，近些年是人工費用和土地租金的上升。2006年以來我國糧棉油生產成本年均增長10%以上，導致我國農業原有的低生產成本優勢在“十二五”時期發生逆轉，大宗農產品生產成本比許多主產國高出一大截。2014年我國稻谷、小麥、玉米、棉花、大豆每噸生產成本比美國分別高出39%、14.8%、112%、35.6%和103.3%。我國農業生產成本持續攀高，成為影響農業基礎競爭力的一大硬傷。三是資源透支利用。我國土地超墾過牧、地下水超採、土地重金屬污染、水土流失加劇、面源污染嚴重，化肥利用率不到40%，農藥利用率為35%，農膜殘留率高達40%，全國70%以上的江河湖泊受到污染，上億畝耕地不同程度受到重金屬污染，華北平原形成了近20萬平方公裡世界上最大的地下水超採漏斗區。許多地方地沒法種了、水沒法澆了、種的糧菜沒法吃了，生態環境代價越來越沉重。

造成這些矛盾問題，是多種因素疊加的結果。從農業內部看，我國農業資源稟賦先天不足，用佔世界9%的耕地養活22%的人口，“保吃飯”的弦繃得過緊，農業增產優先的導向在滿足數量供給的同時，一定程度上扭曲了農業資源合理配置，影響了品質優化、效益提升和生態安全。從農業外部看，我國工業化、城鎮化快速發展，帶動資源要素價格迅速上漲，推動農業生產成本快速上升。2004年以來，我國農業勞動力成本年均上漲20%以上，土地成本（流轉價格）年均上漲25%以上。從農業國際競爭環境看，國際農產品價格下降加上人民幣匯率升值和國際海運價格下降，導致國內外主要農產品價格明顯倒挂。2010年以來國際農產品價格持續走低，人民幣對美元匯率2005年以來升值26%，從美國到中國的海運價格2008年以來每噸下降70%以上，這些都抬升了國際農產品的價格競爭優勢，導致農產品大量進口擠壓了國內農產品市場。2015年我國糧食進口1.24億噸，其中谷物進口3272萬噸，大豆進口8169萬噸。從政府宏觀調控看，多年來的強農惠農政策對促進農業增產、農民增收發揮了重要作用，但一些臨時措施常態化、短期舉措長期化，干擾了市場信號正常發揮作用，造成供需脫節，累積下來形成較大的結構性矛盾。比如，國家鼓勵玉米發展出台的臨時收儲制度，逐步演變成按高於市價的固定價格收儲。近幾年隨著國際能源價格回落擠壓玉米轉化需求，玉米替代品進口增加擠壓國產玉米市場，2015年我國木薯（包括木薯干和木薯澱粉）進口1099.7萬噸，玉米酒糟進口682.1萬噸，國內市場上玉米供大於求的壓力倍增，但國家仍按原來節奏以較高價格收儲，農民感受不到需求萎縮的信號，照常生產，導致產大於銷，造成庫存大量積壓，帶來巨額的庫存利息和保管費用負擔，也抬高了養殖業飼料成本和加工業原料成本，影響了養殖和加工業的競爭力。我國農業供給側多重矛盾積累，嚴重削弱了農業市場競爭力，影響了農業發展可持續性，不推進供給側結構性改革，農業沒有出路。

二、農業供給側結構性改革是供給領域的全方位變革

農業供給側結構性改革，就是圍繞提高農業供給體系質量和效率，優化農業資源配置，增強供給結構的適應性和靈活性，使供給更加契合市場需求，更有利於資源優勢發揮和生態環境保護，形成產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業供給體系，提高農業質量效益和競爭力。這既是一場廣泛的生產力調整，也是一次深刻的生產關系變革，是一個時期以來農業結構調整的“升級版”，是當前加快轉變農業發展方式的“總抓手”。

農業供給側結構性改革是全產業鏈條的變革，既包括農產品生產，也包括農產品加工、儲運和營銷。供給側是相對的，相對農產品加工業，種養業是供給側，但相對於農產品消費終端需求，種養加銷都是供給側。農業供給側結構性改革，不僅要優化農產品生產，還要優化農產品加工、儲運和流通，提升農產品的品質、品相、品牌，為消費者提供更豐富、更適銷對路的產品，滿足人們對農產品多樣化、優質化需求。農業供給側結構性改革是全產業領域的變革，不僅要提供滿足農產品需求的有效供給，還要開發滿足與農業多功能性相伴而生的服務性需求的有效供給，依托農村綠水青山、田園風光、鄉土文化等資源，發展農業休閑觀光和鄉村旅游，為消費者提供親近自然、回歸鄉村的消費體驗和服務。

三、農業供給側結構性改革核心是優化生產經營結構

農業供給側結構性改革，優化供給結構是重中之重，通過結構優化改善供給、滿足需求。

一是優化產品結構。要順應市場需求變化，增加銷路好、效益高的農產品生產，調減滯銷品種生產。當前突出的是適度調減玉米等供過於求的農產品生產，推進糧改豆、糧改飼，適度控制玉米生產，促進供求平衡。要樹立大農業、大食物觀念，合理調整糧食統計口徑，科學開發各種農業資源，引導各地不僅盯著耕地、盯著糧油調，而且盯著山海、盯著林草調，統籌糧經飼發展，推動肉蛋奶魚、果菜菌菇全面發展，為消費者提供更豐富多樣的農產品供給。要著力提升農產品質量安全水平，堅持“產出來”和“管出來”兩手發力，推升我國食品和農產品生產的質量安全門檻，大力推進農業標准化生產、品牌化營銷，調優品質，培育品牌，形成品牌擔保品質、優價激勵優質的正向激勵機制，讓優質農產品的生產者不吃虧、有回報，讓消費者購買國產品牌與國外優質品牌一樣放心安心。

二是優化區域結構。推進生產向優勢產區集聚，完善扶持糧食主產區和重要農產品生產功能區的政策，形成區域分工合理、比較優勢充分發揮的生產力布局。要認清當前農業供給側結構性改革的時代背景，這是在主要農產品供求基本平衡、個別品種供過於求背景下的調整改革，是在全國主要農產品優勢產區和特色農產品產區基本形成下的調整改革，不要讓各地在大的品種結構上搞大折騰，不能進行大范圍調整再平衡，避免造成較大的生產力破壞和農民損失。區域品種結構優化要穩定基本面，重在“邊際調整”，對生態問題突出地區、氣候不適宜地區有計劃地進行一些退耕、休耕、輪作，促進產品供求平衡的改善，增加生態產品供給。糧食主產區和主要農產品生產功能區重在“內涵式”調整，著力調優品質、節本增效，推廣清潔生產方式和循環農業模式。

三是優化業態結構。推進一、二、三產業融合，拉動農業產加銷全產業鏈條，推進一體化經營，整合產業鏈、共享價值鏈，以工補農、以商補農、以游補農，發展壯大新業態、新產業。一方面要抓住電子商務引發營銷革命，推動農產品生產、流通、消費的全方位變革，讓各地農產品搭上電子商務的“無形之網”，實現賣全國、銷全球。2014年全國涉農電商3.1萬家，農產品電子商務交易額超過1000億元。2016年1月6日，阿裡巴巴啟動“三省一市農產品網上行”，15萬斤洛川蘋果不到半天就搶光了，5萬份貴州臘肉、50萬斤贛南臍橙當天售罄，電商威力可見一斑。農產品電子商務在有效實現供求對接，滿足人們既有消費需求的同時，網上購物的新奇體驗，琳琅滿目的新鮮商品，引爆消費者熱情，激發消費欲望，創造許多新的消費需求，成為供給變革創造需求、拓展市場的有力証明。另一方面，充分利用我國旅游消費持續升溫的契機，加快發展休閑農業和鄉村旅游，把這種休閑性、體驗式的旅游市場做大做好，讓更多農民參與進來,從中受益增收。旅游消費是溫飽之后的升級型消費，農村觀光旅游具有大眾性、休閑性、常態化的特點，市場越來越大，正處在井噴式增長階段。目前每年全國到鄉村旅游者超過18億人次，農民直接接待的至少在6億人次以上，各類休閑農業經營主體180多萬家。鄉村旅游既依托農業功能拓展快速發展，又有力地推動農業產加銷經營方式的變革。

四是優化經營體系結構。農業經營主體的經營素質和規模結構，很大程度上決定著農業供給的質量效率，也是影響農業成本的重要因素。優化經營體系結構是推動農業供給側結構性改革的重要抓手。在穩定完善農戶家庭經營基本格局基礎上，發展新型農業經營主體和服務主體，提高農業規模化經營水平。既要發展土地流轉型的規模經營，又要發展服務引領型的規模經營，形成多元復合、功能互補、配套協作的新型農業經營體系發展格局。發展新型農業規模經營主體，要講求規模有“度”。土地規模經營做到多大，要看農村有多少勞動力轉移其他產業穩定就業，能不能把地騰出來，還要看農業基礎設施條件、機械化水平、社會化服務跟不跟得上，讓務農的有地種、種得了。特別是在當前農民工外出務工形勢趨緊、下崗返鄉增多的背景下，不能搞人為求大的經營規模。要防止農業經營上人為“壘大戶”，加劇土地等生產資料往少數人手裡集中，影響一般農戶就業增收，造成農村兩極分化。如何在農戶家庭經營基礎上實現規模經營？一條可行的路子就是扶持發展新型農業社會化服務主體，發展服務引領型規模經營，通過土地股份合作、土地托管、代耕代種等，實現統種統收、統防統治甚至統銷統結，讓單個小農戶搭上規模經營的“快車”。山東省供銷社就趟出了“農民進城打工，供銷社給農民打工”的路子，全省供銷社土地托管面積達到了600多萬畝，給110萬農戶打工，平均每畝增加種植面積13%~15%，糧食增產20%~30%，增效400~600元。多種多樣的農業規模經營主體和社會化服務主體將成為推動農業供給側結構性改革的生力軍。

四、當前推動農業供給側結構性改革的重點任務

農業供給側結構性改革，是整個經濟供給側結構性改革的重要組成部分，但也具有不同於其他行業的產業特點和重點任務。立足問題導向和解決主要矛盾，當前推動農業供給側結構性改革，重點要在保護產能、降低成本、消化庫存、補齊短板、修復生態等方面下功夫。

一是保護產能。農業供給側結構性改革要保產能而不是去產能，因為農業與一些過剩行業淘汰產能不同，總體看我國農業綜合生產能力不存在過剩問題，而是弱而不強、脆而不穩的問題﹔糧食產銷並不存在總量上的供過於求，而是結構性的有多有缺，產不足需仍是主要矛盾。2015年糧食總產1.24萬億斤，盡管在進口玉米、玉米酒糟和木薯的擠壓下，國產玉米出現一定的積壓過剩，但大豆仍然進口了1634億斤，谷物進口600多億斤。統算下來，國內糧食產銷仍然是吃緊的，只是結構性問題更加突出了。從“十三五”乃至今后一個時期看，我國仍處於人口繼續增加、人民生活持續改善的發展階段，主要農產品需求總量仍處在上升區間，保障糧食等農產品供給的壓力依然巨大。在確保谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下，糧食生產要尊重市場規律、順應供求變化，適時適度調整生產規模，但務必要保住農業綜合生產能力，確保急用之時，能夠及時生產，保障市場供給。重點是實施好藏糧於地、藏糧於技戰略。藏糧於地，要加快劃定永久基本農田，實施耕地質量保護和提升行動，保護沃土、培肥地力。藏糧於技，要研究推廣良種良法、保護儲備良種良法，加快動植物品種更新換代，依靠科技提升生產力、增強競爭力。

二是降低成本。節本增效是農業供給側結構性改革的緊迫任務。我國農業成本高，有資源稟賦差、人多地少決定的小規模經營先天不足的原因，也有生產方式落后、經營粗放的原因，必須千方百計向降低成本要競爭力、要效益。首先，減少不必要投入降成本，針對過去一味追求高產、過多追加要素投入、超過合理邊界的這部分，通過控肥減藥等措施，減少這部分邊際不經濟的投入，發展清潔型生產、節約型農業。其次，擴大經營規模降成本，通過擴大經營規模、服務規模，把生產經營成本攤薄，實現節本增效。黑龍江、山東等地通過土地托管、規模化服務，每畝糧食生產成本能降低100元左右。第三，推進要素替代降成本，對可替代的資源要素，通過使用低成本要素替代高成本要素，實現節本增效。比如，廣西甘蔗收割的人工成本很高，嚴重影響產業發展，通過推廣機械收割，減少人工投入，能有效化解勞務報酬快速上漲對農業成本的影響。

三是消化庫存。當前重點是消化積壓農產品特別是玉米庫存。全國玉米庫存的貸款利息和保管費用負擔沉重，再加上品質陳化，損失更是驚人。必須立足當前國內外農產品特別是玉米市場價格短期內難以明顯反彈的實際，權衡利弊，隨行就市消化庫存陳糧，促進加工轉化，把庫存潛虧變成明虧，把影響農業發展的這塊“鼓包”消下去。當然要掌握好時機、節奏和方式，避免出清陳糧的力度過猛，擠壓新糧市場，打壓市場價格。

四是補齊短板。彌補農業薄弱環節，才能為優化農業供給創造條件、提供支撐。當前突出的是加強農業基本建設，切實扭轉農業靠天吃飯、勞動靠人力畜力的局面。要著力加強農田水利為重點的基礎設施建設。擴大高標准農田建設規模，由原來的8億畝擴大到10億畝，提高建設標准，完善配套設施，建成集中連片、旱澇保收、穩定高產和生態良好、設施完備、有利於機械耕作的高標准農田。要把加強農機裝備作為轉變農業發展方式、提升現代化水平的重要舉措，著力在制約機械替代人工的關鍵環節上攻關突破，推進主要農作物全程機械化，通過機械化推動農業生產標准化、規模化和節本增效。

五是修復生態。適應人民群眾對綠水青山、潔淨空氣、安全食品的迫切需要，必須把保護和修復農業生態、增加優質生態產品供給作為農業供給側結構性改革的重要任務，打一場農業生態環境修復治理攻堅戰。要推行農業物質投入精准化、減量化，實施化肥農藥零增長行動，引導農民科學施肥、合理用藥。要擴大退耕還林規模，把劃入基本農田的陡坡耕地實事求是地調出來，該退耕的退耕，把過度開發的土地利用強度降下來。探索通過輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式，對水土流失區、地下水漏斗區、土壤重金屬污染區開展綜合治理。轉變種養觀念，更講順天時、量地利，遵從自然法則，應時取宜，取之有度，推動農業由超墾過牧向種養適宜轉變，走資源生態可持續的發展道路。

五、堅持用改革的辦法推進結構性調整

農業供給側結構性問題，病症是資源要素的錯配扭曲，病因在政府調控制度和市場運行機制不健全不完善，必須通過改革來推動結構性調整，形成市場配置資源有效、政府支持保護有力的農業發展制度。

一是要改革農產品價格形成機制和收儲制度。農產品價格是引導生產、調節供求最直接、最管用的信號。政府對關系國計民生的重要農產品市場進行宏觀調控是必要必需的，出發點就是彌補市場機制不足，防止“谷賤傷農”和“米貴傷民”。但在市場經濟背景下，要避免短期調控措施長期化，優化政府調控的取向和辦法，既補市場機制之短，又不傷市場運行之本。要根據糧食市場供求關系，增加購銷價格政策的調節彈性，讓價格回歸市場，既防止農民種糧賠錢，又引導農民適度調減市場積壓的糧食品種，按照需求來安排生產。要深化國有糧食企業改革和中央糧食儲備管理體制改革，推動政策性職能與經營性職能分離，發展多元化市場購銷主體，提高儲備效能、放活糧食市場。

二是完善農業補貼制度。農業補貼對生產經營者的行為有重要影響，要發揮補貼對優化農業供給結構的促進作用，逐步把與產量挂鉤的補貼項目轉向綜合性農業支持保護補貼，推動農業補貼由補流通、補價格轉向補生產、補收入、補生態，把適宜調整的補貼由“黃箱”轉為“綠箱”。當前要將功能相近的農業生產補貼合並同類項，把種糧直補、良種補貼、農資綜合補貼合並為農業支持保護補貼，從中拿出20%以上建立農業貸款擔保體系，重點向新型農業主體聚焦，支持發展適度規模經營和先進生產方式。

三是健全有利於農業資源要素流動配置的體制機制。優化農業供給，要對資源要素進行流動重組，必須加快破除妨礙資源要素優化配置的體制障礙。要加快農村集體資源性資產確權登記頒証，完善農村土地“三權分置”辦法，深化農村集體產權改革，健全農村產權交易市場，在穩定農村基本經營制度的前提下讓農村資源要素更高效率、更高效益地流動配置起來。進一步創新農村金融制度，發揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用，通過基金、貼息、擔保等途徑，引導金融資源更多向農村傾斜、向優化農業供給流動。完善農業保險政策，幫助化解經營者結構調整的風險。

四是完善農業科技創新體制。科技創新是引發農業供給側變革優化的“催化劑”。要深化農業科研體制改革，優化科技資源配置，激發科研人員的創新創造活力。健全農業科技推廣體系，完善推廣機制，打通科技成果上山下鄉的“最后一公裡”。

五是創新農產品進口調控機制。加強農產品配額管理，強化技術性檢驗檢疫措施，加大打擊農產品走私力度，防止進口沖擊國內生產和銷售，為農業供給側結構性改革開辟必要的時間窗口。同時，研究完善通過國際貿易規則合理保護國內農業的制度安排，為保障國家糧食安全和農民就業生計設立“安全閥”。

六是改革以增加產量為主要導向的績效評價機制。過去為保障重要農產品供給，把增加糧食產量作為各地農業工作的主要導向，促進了農業豐收、糧食增產。當前推進農業供給側結構性改革，要完善農業績效評價機制，由增加產量為主向增加產量、提高效益、保護生態並重轉變，為各地調結構、優供給適度鬆綁、創造環境。

農業供給側矛盾積累非一日之寒，破解也不是一日之功，必須遵循經濟規律和自然規律，把解決短期矛盾與化解長期制約結合起來，因地制宜、循序漸進，充分尊重農民和其他經營者的主體地位，不搞大轟大嗡，不搞強迫命令，確保農業供給側結構性改革沿著正確軌道向前推進，推動農業闖關過坎，開辟農業現代化發展新境界。

（作者系中央農村工作領導小組辦公室二局巡視員。）

（來源：行政管理改革）