供給側改革下的地方政府管理重心轉向

供給側結構性改革是我國“十三五”發展的主線，其中的關鍵問題就是放鬆管制、釋放活力，讓市場發揮更大作用。作為新常態新階段新形勢下的地方政府，在落實中央宏觀政策的過程中，既不能像西方供給學派主張的那樣單純減少政府干預，也不能走計劃經濟和凱恩斯主義的老路，而是要使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用，因地制宜地做到有為、善為、有效、善治。

一、對凱恩斯主義政府管理思想的反思

經過改革開放以來的思想解放和探索實踐，許多人對計劃經濟下的短缺經濟進行了深入反思，對期望通過計劃手段實現供需平衡和統購統銷、政府定價等負面作用已經有了深刻認識，對社會主義市場經濟體制的優越性有了切身感受，但是對凱恩斯主義的路徑依賴卻往往認識不足。凱恩斯主義是應對20世紀20年代末爆發的嚴重經濟危機而興起的，其政策導向是依靠投資、消費、出口三駕馬車來提高有效需求、推動經濟增長，這不僅確立了宏觀經濟學的體系結構，而且也不斷強化了政府干預經濟的觀念，對二戰后各國宏觀經濟管理影響深遠。過度依靠需求管理的政策導向導致資本主義國家經濟發展出現“滯脹”現象。

我國宏觀經濟管理長期以來也以需求側管理為主，為了迅速擺脫貧困落后面貌和實現趕超跨越，注重追求經濟增長的速度與數量，依靠大規模投資實現了經濟的高速增長。特別是為了應對1998年亞洲金融危機和2008年國際金融危機，我國政府需求側管理的力度更大，經濟工作主要抓投資、消費、出口三駕馬車。甚至某些地區在實際工作中，由於消費缺乏抓手，出口帶動力小，把抓經濟簡化為抓投資，片面認為隻有投資才能支撐經濟增長。因而累積了不少矛盾問題，特別是投資產出、效率、效益不高，投資邊際效應遞減。來自申萬宏源的研究數據顯示, 2010年以來，我國實體經濟的整體投資回報率由8.5%降低到2015年年中的6%左右，房地產和基建投資回報率也明顯下滑。以廣西為例，2001年以來，投資邊際效益呈遞減趨勢，2001年至2008年固定資產投資效果系數處在0.27至0.48區間，2009年后滑落到0.13，2012年滑落到0.10，2015年僅為0.07，是歷史最低值，即每億元固定資產投資僅新增國內生產總值0.07億元，比2004年少了0.41億元。2009年以來廣西投資企業收入系數總體上也呈逐年降低趨勢，2010年最高，達到0.17，2014年最低，僅為0.01，即每億元工業投資僅新增工業企業利潤0.01億元，比2010年少了0.16億元。這表明，廣西單位固定資產投資對GDP貢獻率和實體經濟整體投資回報率顯著下降。

隨著我國經濟發展進入新常態，經濟結構性過剩問題凸顯，人口紅利逐步減弱，勞動力、資源、土地等要素價格上揚，生態環境形勢嚴峻，經濟社會發展呈現速度換擋、動力轉換、結構調整三大特點。當前，我國已經進入中等收入發展階段，經濟社會發展水平逐步接近中等發達國家，長期積累的周期性矛盾和結構性問題交織並存，面臨生產能力低水平過剩、中高端供給嚴重不足、供需結構失衡等諸多瓶頸問題，特別是面臨著掉入“中等收入陷阱”的風險，企業生產成本高企、創新能力不足，勞動密集型產業難以與低收入國家競爭，高新產業短期內又無法趕超發達國家。由此可見，以需求側為主的管理模式已經難以為繼，政府亟須樹立新理念和轉變管理方式。隻有下決心從生產供給端入手進行改革，從過去的偏重需求逐步轉變為供給需求共同發力，才能破解我國經濟發展面臨的突出矛盾和問題。

二、供給側改革對地方政府管理提出更新更高要求

為主動適應和引領經濟發展新常態，2015年中央經濟工作會議提出要推進供給側結構性改革。對地方政府來說，過去用順手的需求側管理不那麼靈了，供給側管理又是一個需要盡快適應的全新課題，而且按照中央要求，既不能隻抓供給側管理，也不能沿用舊的需求側管理模式，而是要供需兩手抓、長期短期調控並舉，最終實現有質量、有效益的發展，即投資有效益、產品有市場、企業有利潤、員工有收入、政府有稅收。這就對地方政府管理提出了新的更高要求。敢不敢為，會不會為，善不善為，成為新常態下地方政府管理的重大命題。為此，應當把握幾個要點：

（一）深刻理解供給側改革的理論內涵

供給側結構性改革借鑒並超越了西方供給學派，是中國特色社會主義經濟理論在新時期的創新發展。第一，從馬克思主義視角。馬克思提出了生產力和生產關系理論﹔指出人類從事物質資料生產，必須具備勞動、勞動對象、勞動資料三個基本要素﹔生產力由人的因素（勞動者）和物的因素（生產資料）構成，勞動者是生產力的主體，在生產力中起主導作用，人是生產者又是享用者，通過自覺勞動來創造美好生活。筆者認為，供給側結構性改革就是要通過調整優化生產關系來解放和發展生產力（包括深化國企、財稅、金融等改革，促進市場配置資源）﹔就是要發揮各方主觀能動性，調動勞動者積極性，促進大眾創業、萬眾創新﹔就是要綜合施策，既發揮土地、資源、勞動力等傳統要素作用，更注重提高全要素生產率﹔就是要深化生產、分配、流通、消費四大環節，尤其是生產側的重點領域改革，通過更高水平的發展來實現“滿足人民日益增長的物質文化需要”的目的。第二，從西方經濟學視角。西方供給學派是在應對“滯脹”問題時興起的，強調改善供給、反對政府干預、重視智力投入等，但是該學派隻講供給而忽視需求，隻講市場功能而忽視政府作用，隻講減稅而忽視系統政策，盡管在一定時期、一定程度上解決西方國家的經濟發展階段性難題，但都不能解決其根本性、長期性問題。與西方供給學派相比，我國供給側結構性改革既強調供給又關注需求，既突出發展社會生產力又注重完善生產關系，既發揮市場在資源配置中的決定性作用又更好發揮政府作用，既著眼當前又立足長遠，既重視減稅的作用，更重視實施一系列的系統政策推動。同時，西方經濟學認為經濟增長受到資本、勞動、技術、制度、政府政策等多方面因素決定，熊彼特提出五個創新論（制造新的產品，採用新的生產方法，開辟新的市場，獲得新的供應商，形成新的組織形式），強調重視制度創新、技術創新、人力資本，也為供給側改革提供了理論借鑒。

（二）學習掌握科學的思維方法

習近平總書記多次強調各級領導干部要努力學習掌握科學的思維方法，防止出現“新辦法不會用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”的情況。要落實好習總書記要求，必須以科學的思維方法提升地方政府管理水平。比如，必須樹立辯証思維，堅持兩點論和重點論結合，既要供給側與需求側管理兩手抓，也要突出供給側管理這個重點，解決好供給這個矛盾的主要方面。必須樹立系統思維，更加注重政府管理的系統性、整體性、協同性，抓工作要注意整體考慮、統籌推進，避免隻見樹木不見森林。必須樹立法治思維，推進法治政府建設，注意完善行政行為的內容、手段和程序等，做到法無授權不可為，把政府工作全面納入法制軌道。必須樹立底線思維，把穩增長、保民生、保穩定、防風險作為政府管理的底線，防止經濟失速、失業過多、杠杆率過高。必須樹立精准思維，更加強調工作的務實和准確到位，努力在一個個具體的點上破瓶頸解難題，避免大水漫灌、蜻蜓點水地抓工作，就廣西而言，尤需針對企業用電、物流、人工成本高和產業轉型升級艱巨等難題實施一系列點穴式的精准定向政策。

（三）借鑒西方新公共管理運動的長處

西方新公共管理運動是針對“福利國家”的弊端和經濟“滯脹”困境而產生的，英國是先行者。1980年，撒切爾政府推行以縮小政府規模和進行“財政管理創新”為中心的改革，這與西方供給學派主張的減少政府干預等方面有相通之處，對我國推進供給側結構性改革有一定啟示。我國地方政府管理應當吸取新中國成立以來的經驗教訓，借鑒西方新公共管理運動的長處（如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等），把經濟管理、企業管理等理念和方法引入政府管理，在供給側結構性改革中優化制度供給，轉變政府管理方式，提升政府管理的效率和效能。

三、順勢而為，加快推動地方政府管理重心轉向

供給側結構性管理下的地方政府管理，關鍵是要回歸馬克思主義。比如，馬克思提出分權與自治、廉價政府、小政府大社會等理論，對今天我們簡政放權、放管結合、優化服務，完善社會主義市場經濟體制有不少啟示﹔馬克思強調勞動者的主體地位，與后世舒爾茨的人力資本理論有共通之處，對我們應對人口紅利減弱，強化人力資源開發具有重要指導作用﹔馬克思指出自然資源是人類社會生存和發展的物質基礎，認為人類必須節約自然資源，注重循環經濟和可持續經濟的發展，反對資本主義高消費、高浪費的生產方式，這無疑是建設資源節約型、環境友好型社會的歷史先聲﹔馬克思首先提出“科學技術是生產力”,論証了科學技術是推動社會的強有力杠杆，后來鄧小平進一步提出“科學技術是第一生產力”就體現了馬克思主義的生產力理論和科學觀﹔馬克思主義最重視的是人，最關注的是人的生活，強調的是以人為本和人的全面發展，這也時刻提醒著我們，政府工作必須始終對民生予以高度關注，把民生作為一切工作的出發點和落腳點。為此，要以馬克思主義經典理論指導推進政府職能轉變和治理升級，著力推動地方政府管理重心實現“五大轉向”：

（一）更加注重由政府干預轉向激發市場活力

經濟基礎決定上層建筑，政府干預過多難以適應社會主義市場經濟的發展要求，因此現在的供給側結構性改革，行政管理體制機制改革是首要，前提是突出市場對資源配置的決定性作用，以政府“減法”換市場“加法”。十八屆三中全會以來，我國簡政放權力度空前，有效激發了市場活力。廣西累計取消、下放和調整行政審批事項（含非行政許可）1283項，自治區本級政府部門權力事項精簡60%。2015年，廣西全面實施“三証合一、一照一碼”登記制度改革，新登記企業增長26.6%。但企業和群眾還是感覺審批多，手續繁瑣，辦事不便，簡政放權的空間還很大。一要進一步推進行政體制改革。全面建立各級政府和部門權力清單、責任清單、負面清單。優化行政審批流程，推進政務服務標准化建設，進一步取消和下放行政審批事項，持續優化、簡化企業投資項目審批程序。加大力度推動中介服務機構與審批職能部門徹底脫鉤，清理規范與行政審批相關的中介服務，減少收費種類，規范收費項目和標准。二要深化配套改革。深化人口、土地、財稅、金融、國企等領域綜合配套改革，減少人為障礙，打通要素自由流通和配置的通道，促進生產要素從無效需求流向有效需求領域、從低端領域流向中高端領域。三要支持新產業新業態新動能發展。優化產業政策，減少直接干預，降成本、補短板、強長板，一手抓糖、鋁、鋼鐵、機械等傳統優勢產業轉型升級，一手抓智能制造、新能源汽車、新材料、節能環保等先進制造業和戰略性新興產業培育發展。四要創新地方政府經濟調控。作為省級政府，處在國家管理體系的中觀層面，需要承擔承上啟下的角色定位，探索亞宏觀調控或中觀調控方式。中國作為大國，一個省就相當於中等國家經濟體量，政府管理的任務重、難度大。因此，要推動地方經濟社會的持續穩定發展，既要抓好中央宏觀調控政策的貫徹執行，又要因地制宜創新政策措施激發市場活力（例如適當降低社保費率、增加產業扶持專項資金、用好政府投資引導基金等），推動市域、縣域經濟發展。

（二）更加注重由利用人口紅利轉向培育人力資本

人是供給側結構性改革的主體，人力資本是主要的生產要素，亞當•斯密指出社會經濟進步和經濟福利增長的源泉是工人技能的增長。據專家研究，同樣是增加1億元投資，物質資本投資GDP增加額僅2億元，而人力資本投資GDP增加額達6億元。因此，隨著我國人口紅利減弱，培育人力資本成為政府管理的一大重點。廣西作為后發展欠發達地區，近年來“未富先老”趨勢明顯，2015年常住人口中60周歲及以上人口709.33萬人，佔14.8%，人口發展已經呈現出勞動年齡人口減少，社會撫養負擔加重的新特點，與全國同期相比，廣西勞動年齡人口比重低於全國平均水平4.2個百分點，總撫養比高9.9個百分點，即廣西每100個勞動年齡人口要比全國平均多撫養近10個少兒和老年人口。而且廣西科技人才嚴重缺乏，專業技術人才中70%以上集中在非物質生產部門，第二產業僅佔16%﹔高技能人才存量不足，僅佔產業工人的2.8%。為此，應當增強人力資本意識，牢固樹立“人力資源是第一資源”的觀念，增加人力資本投入，加快人力資源的開發步伐，抓好“人才特區”建設，積極拓展提升人才小高地，建設人才強區。加快建設廣西民族地區職業教育綜合改革試驗區，構建產教融合、校企合作、中高職銜接、職教普教溝通的現代職業教育體系。大力弘揚工匠精神，加快培育一支高素質的技術工人隊伍和技術專家團隊。

（三）更加注重由要素驅動轉向創新驅動

科技創新是提高全要素生產率的主要動力，是供給側結構性改革的重要途徑，是政府管理的重中之重。必須加快實施創新驅動戰略，採取有力措施推動大眾創業萬眾創新，一要加大研發投入。廣西R&D經費投入強度為0.71%，僅為全國平均水平（2.1%）的三分之一，下一步需要集中財政、企業、社會等各方資金，瞄准重點領域加大研發投入，提高資金使用效益。二要加強人才隊伍和平台建設。廣西產業技術人才緊缺，高層次平台稀缺，創新能力不足，必須深化科技體制改革，以企業為主體，建設南寧、桂林、柳州等創新型城市和高新區等平台，打造若干具有影響力的創業創新中心。三要發展眾創、眾包、眾扶、眾籌等新模式。積極打造孵化與創業投資結合、線上與線下結合的開放式服務載體，為新產品、新業態、新模式成長提供支撐。四要發展知識產權交易市場。嚴格知識產權保護，營造良好創新環境。五要積極發展分享經濟。分享經濟是在互聯網技術發展的大背景下誕生的一種全新商業模式，既最大限度盤活存量資源，提高使用率，擴大社會有效供給﹔又降低消費者成本，提升消費能力，擴大社會總需求，符合時代發展趨勢。政府應當支持引導發展分享經濟，既規范管理，又寬容彈性，多激發活力，少設置路障，富有前瞻性。大力發展“互聯網+”經濟，鼓勵引導各類分享平台入駐廣西，推動個人、企業、公共的資源有效分享，形成分享城市、分享社會。

（四）更加注重由粗放發展轉向綠色發展

綠色發展是中央提出的五大發展理念之一，是推進結構性改革的基本要求，特別是人民群眾對清新空氣、干淨水、綠色產品的需求越來越強烈，越來越考驗政府公共管理能力和誠信度。廣西素有“山清水秀生態美”的品牌優勢，“十二五”以來，自治區黨委政府率先提出以生態經濟為抓手建設生態文明，召開全區生態經濟會議，出台生態經濟規劃和系列政策措施，開展“美麗廣西”鄉村建設，生態建設取得明顯成效，空氣、水等主要環境指標保持優良，森林覆蓋率達62.2%，排全國第三位。生態好，環境優，生活改善，人也長壽，廣西有25個中國長壽之鄉，佔全國總數約三分之一，是中國長壽之鄉最多的省區。今后，廣西應當深入貫徹綠色發展理念，充分發揮生態優勢，做大做好生態文章，提升釋放生態價值，讓綠水青山成為金山銀山。一是大力發展生態經濟。推動產業生態化、生態產業化，實現生態保護與經濟發展的雙贏。加強污水處理、垃圾處理等生態基礎設施建設。按照“布局優化、企業集群、產業成鏈、物質循環、集約發展”要求，建設一批生態產業園區，積極發展新型生態工業、生態農林業、生態服務業。二是加強環境保護和治理。實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，加強西江、九洲江等重點流域水環境保護和綜合治理，抓好飲用水水源地、湖泊環境保護，實施陸域入海污染源和海域污染源整治工程。三是加強節約集約利用資源。實施資源利用總量和強度“雙控”行動，強化主體功能定位和國土開發強度“雙約束”，加快發展循環經濟，提高資源綜合利用水平。四是打響生態旅游品牌。充分挖掘我區沿海、沿江、沿邊的區位優勢和青山綠水、碧海藍天的自然稟賦，把旅游資源的開發與生態環境的恢復建設、生態旅游活動協調起來，重視發展山林旅游，加快建設提升十萬大山、姑婆山、龍勝溫泉、良鳳江和大明山等森林公園，完善交通、住宿等基礎設施，為驢友做好服務，組織一些徒步穿越等文化體育活動，提升知名度，建設更有吸引力的生態型休閑度假天堂。五是打響綠色產品品牌。廣西“長壽之鄉”數量很多，其中的重要原因是這些地區生態環境好、土壤含硒量普遍比較高，要發揮這些優勢，大力發展富硒農業、林下經濟，向市場提供更多綠色生態農產品。還要努力做好水文章，培育引進大型企業，做大水產業，做強水經濟，提升巴馬、十萬大山等水品牌，讓全國全世界都能喝上廣西的“健康長壽水”。

（五）更加注重由趕超優先轉向民生導向

在經濟基礎十分薄弱的早期發展階段，我國實施趕超戰略並在較短時間內取得巨大發展成就，但也付出了市場和價格扭曲、資源環境透支、結構失衡等代價，隨著近年來我國發展進入新階段，趕超戰略也越來越不可持續。未來中國發展既要看高鐵、核電、航天等國之重器，也要看汽車、電飯鍋、馬桶蓋甚至炒菜鍋、電源插座這些民用產品，既要看沿海發達地區，也要看落后地區脫貧，簡而言之，就是既要追求強國，也要追求富民。為此，一要推進軍民融合。隨著黨中央把軍民融合發展上升為國家戰略，把軍工先進技術和工藝引入民生經濟，有利於提升民用產品的質量與檔次，在提升我國先進制造業和新興產業的核心競爭力的同時，更好地惠及民生。廣西地處邊防海防沿線，具有發展軍民融合的獨特優勢，要積極爭取國家將廣西納入軍民融合的省域實踐示范試點並重點推進，打造具有廣西特色的軍民融合“拳頭裝備”和優勢產業。二要大力推進脫貧攻堅。近年來我國扶貧開發的投入越來越大，既能增加有效投資，也能增加落后地區的公共服務供給，從長遠看，還有利於擴大內需、增強居民購買力、增加現代化人口，並為貧困地區乃至更大區域提供源源不斷、更高素質的人力資本供給。廣西現有450多萬貧困人口，要加快實施“八個一批”和“十大行動”，確保現行標准下農村貧困人口如期全部脫貧。三要更加重視呵護民生。政府管理要做到更加貼心、更加精細，更加關注人口再生產、健康養生、家庭生活，重視發展相關產業和加強生育等公共服務供給（包括培養兒科醫生和發展養老服務業等），這樣既能滿足百姓需要，也能為經濟社會發展提供新的增長點。比如，廣西應適應人口老齡化形勢，依托生態、氣候、區位優勢和特色資源，創建全國養老服務業綜合改革試驗區，加快打造全國健康養老產業基地。還要鼓勵和引導居民消費，優化消費環境，提升消費質量。

（作者系廣西壯族自治區人民政府秘書長。）

（來源：行政管理改革）