中國行政審批制度變遷的演進邏輯與動力機制

行政審批制度是我國簡政放權的核心領域，也是我國行政體制改革重要的一環，與公平的市場准入和公平的市場參與密切相關，也與我國經濟體制改革密切相關。縱觀黨的十八大、黨的十八屆二中全會、黨的十八屆三中全會的相關內容以及近期黨和國家領導人的系列講話精神，可以發現重塑政府和市場的關系、政府和社會的關系、中央與地方的關系，不僅是行政體制改革的主要內容，也是經濟體制改革的主要內容，行政審批制度正是改革的突破口。

一、中國行政審批制度變遷的歷史進程

行政審批作為一種制度始於我國的市場經濟改革，是用計劃經濟的思維去滿足市場經濟的要求的折中結果，是我國經濟社會轉型期的一種制度安排。行政審批制度的變遷大致經歷了如下五個階段：

1.計劃經濟體制下的行政審批制度(1953-1977)：行政審批制度規模很小，程度有限，與指令性計劃相比，行政審批制度隻起微小的輔助作用。

2.改革開放初期的行政審批制度(1978-1991)：龐大的行政審批制度體系開始形成，但由於當時經濟體制改革是工作核心，行政審批制度仍然未形成嚴格意義上的制度體系。

3.成熟期的行政審批制度(1992-1996)：行政審批制度體系完全形成且日臻成熟，成熟的行政審批制度體系基本建立起來了，行政審批滲透到經濟、社會生活的各個方面。

4.完善時期的行政審批制度(1997-2012)：行政審批制度全面深化改革，向社會各領域全面放權，但是由於缺乏頂層設計，仍存在諸如改革過程中缺乏規范、推行標准不統一以及上下左右不同步等很多問題。

5.減政放權向縱深推進背景下的行政審批制度（2013-至今）：當前的行政審批制度改革已不局限於增減審批權本身，已成為變革經濟社會資源配置方式和調整利益分配關系的突破口，具有牽一發而動全身的效果。

二、中國行政審批制度變遷的演進邏輯

（一）中央政府供給主導型和地方政府創新擴散型兩種變遷方式相互促進，推動中國行政審批制度的漸進式變遷

作為分析制度變遷的理論的新制度經濟學，被廣泛用於解釋社會變遷事件。其理論創始人科思說： “從人的實際出發來研究人，實際的人在由現實制度所賦予的制約條件中活動。”[1]諾思認為：“制度經濟學的目標是研究制度演進背景下人們如何在現實世界中做出決定和這些決定又如何改變世界。”[2]楊瑞龍曾提出中國由計劃到市場經濟制度變遷轉換的三階段論，即由供給主導型到“中間擴散型”最后到需求誘致型的變遷。[3]實際上市場經濟制度的變遷並不是孤立的，尤其是處於轉型期的中國，行政審批制度的改革更是伴隨市場化改革進程，如果忽視了對其變遷規律的探討，則無法對整個社會主義市場經濟體制變遷做出准確判斷。

改革開放初期，對政府與市場的邊界在哪裡，各界均缺乏合理的認識，但隨著經濟利益結構的逐漸分化、調整，客觀上形成一種加強對經濟社會控制的制度需求，這就導致行政審批事項越來越多，而且范圍越來越廣。隨著市場經濟體制改革的深入，對政府與市場邊界逐漸有了較為清晰的認識，並於2001年開始在全國范圍內進行行政審批制度改革，主要內容是精簡審批事項和規范審批過程。截至目前，已經進行了七次這樣大范圍的改革。從中央與地方對改革的分工來看，由於信息不完全和制度創新程序的制約，中央政府一方面清理自己承擔的審批事項，一方面通過行政命令、政治動員、媒體宣傳等自上而下的方式推進改革，是行政審批制度變遷的決策者，地方政府作為制定、落實變遷舉措的執行者，由於是中央政府與市場、社會之間的中間層次，因而實際上充當了因地制宜根據中央改革精神創新行政審批制度並擴散到市場社會的主角。因此，中國行政審批制度變遷的歷史邏輯可以抽象為：中央政府供給主導和地方政府創新擴散二者互動產生的耦合效應，可以解釋改革至今中國行政審批制度變遷之邏輯。

中央政府供給主導制度變遷主要表現為：行政審批制度改革由中央統一決策、統一部署，經過自上而下的行政管理體系，要求各級政府根據中央的文件精神自行清理現有行政審批事項，將清理的結果上報給主管部門，並通過一定程序、按照相應步驟逐步取消不合理的行政審批項目。可以認為，作為行政審批制度變遷的決策者，中央政府的制度供給能力和意願決定了制度變遷方向和形式。中央政府作為行政審批制度改革的組織者與發起者，主要採取諸如下發政策文件、工作會議、領導講話、專家咨詢、新聞報道等方式向地方傳達變遷精神。[4]

地方政府之所以充當了審批制度創新擴散的主角，一是地方政府是絕大部分的行政審批事項的實際承擔者，更加貼近市場和社會微觀主體，具有較強的獲取制度創新需求信息的能力﹔二是相較於中央層面的制度創新，地方層面的制度創新的程序更簡單，創新的成本更低，也更有利於啟動制度創新﹔三是 “摸著石頭過河”的實驗式的改革路徑使地方政府實質充當了中央政府制度創新的“先鋒官”，不但能先行積累經驗，也能減少創新風險與成本﹔四是地方政府有獨立的利益目標的行動主體，為了刺激本地區的經濟發展，增加政府財政收入和個人的政績，具有強烈的動機在中央決策框架內主動進行審批制度創新，並有動員地方資源將潛在的制度創新需求轉變為現實的制度供給的能力﹔五是地方政府之間由於在招商引資和GDP錦標賽中存在激烈競爭，激勵地方政府主動改革行政審批制度，創新執行方式，主動為企業創造便利。

中國行政審批制度變遷固有的演進邏輯也意味著這種變遷路徑的試驗式、漸進式特征，表現為所處的制度環境的波動性，制度安排的試驗性、設置制度目標的階段性，表明了我國“摸著石頭過河”的試錯式的改革邏輯。漸進式變遷一方面源於經濟體制改革的漸進式，另一方面源於政府作為改革決策主體的有限理性，由於信息不對稱，政府不可能在初始改革時就設計一個終極目標，隻能通過漸進式甚至試錯方式，在審批制度演進過程中進行邊際性調整，使行政審批制度不斷適應市場化取向的經濟體制改革的要求。

（二）政府主導的自上而下的強制性變遷的路徑依賴和鎖定狀態

制度變遷本身具有報酬遞增和自增強機制，這種自增強機制使得該制度一旦被選擇，在后續的發展中沿著既定的軌跡呈慣性自我增強。我國行政審批制度沿著中央政府供給主導和地方政府創新擴散的漸進式發展路徑不斷演進，具有獨特的路徑依賴，且這種路徑依賴具有一定的內生性。中央地方兩級政府互動耦合型的漸進式行政審批制度變遷已取得初步的制度收益，但在改革進程中這種變遷的路徑依賴也不斷自我增強，使得制度鎖定在某種僵滯時期，使改革難以突破，行政審批制度改革進入邊際收益遞減的軌道。這種變遷邏輯從初始階段就埋下了隱患：地方政府創新擴散也不是一直有效，從政府間分工來看，行政審批制度變遷的行動者主要是中央政府和地方政府。變遷的邏輯是：中央政府負責捕捉制度創新的需求，試點啟動創新進程——地方政府承擔制度創新主要任務，在自身權責范圍內，因地制宜實施創新——根據市場和社會的反饋，地方政府向中央政府傳遞新的創新的需求——中央政府接收過濾來自地方政府的創新需求，啟動下一步制度創新。這一過程周而復始，具有明顯的波動式漸進的特征，中央與地方兩級政府不斷轉換制度創新的角色。[5]

已有經驗事實表明，在行政審批制度變遷過程中，地方政府實際上成為制度創新的主角，因為，在創新制度規則和制度執行方式以及促進制度創新擴散方面，地方政府都發揮了更大的作用，而中央政府的職能主要是頂層設計、宏觀指導和政策支持，接收地方政府傳遞的創新需求，將這些需求選擇性地變為制度供給，認可或確定地方政府的創新成果並進一步推廣。但實際上，隨著制度演進，相應的利益結構發生變化，某些部門成為既得利益者，審批制度改革意味著審批權的減少或下放，經濟利益受損或尋租空間減少，導致這些部門不再有動力回應市場、社會強烈的創新需求，因此在審批制度改革進入深水區，需要重新調整利益分配時，地方政府制度創新擴散效果式微，曾經十分有效的制度變遷路徑由於路徑依賴進入報酬遞減，直至低效鎖定狀態。

（三）中國行政審批制度變遷仍屬於政府組織內部變遷，市場社會需求導向的誘致性變遷不足

隨著審批制度改革深入，中央政府主導型的強制性制度變遷的改革成本越來越大，行政審批制度並未從地方政府創新擴散自然過渡到需求誘致性變遷，這種變遷仍囿於政府組織內部。在既有的行政審批制度下,盡管被審批對象有強烈願望進行行政審批制度改革，但他們往往不會成為改革的發起者,也不會成為一個自發的行動團體。因為行政審批制度對於他們而言，是比較典型的公共產品。首先，行政審批制度改革的成本極有可能由個人發起者承擔,但制度改革收益卻很難被個人發起者壟斷。其次,由於被審批對象接受審批這一事件本身不具有競爭性，在審批改革由誰發起的問題上,被審批對象存在明顯的集體行動的困境。許多西方國家由於行業協會等社會組織發育較好，微觀個體在面臨集體行動困境時，大多會通過自願合作方式來共同分擔改革成本，形成新的利益集團並與政策制定者進行博弈，在制度變遷中，逐漸發展成為自發行動團體。而我國政府長期以來在經濟社會資源配置中的主角地位，使得各類社會組織發育不良，行政審批權在取消下放轉移過程中，權力仍然在政府組織范圍內運轉，社會組織承接能力明顯不足。

三、中國行政審批制度變遷的動力機制

(一)相對價格與偏好變化是中國行政審批制度變遷的微觀動力

諾斯認為相對價格的變化是制度變遷的微觀動力源泉，所謂的相對價格的變化即指土地、勞動及資本等要素價格比率的變化以及信息成本的變化和技術的變化。在諾斯看來，相對價格的變化通過影響人們對外部世界的感知，而導致人們重新定位知識與技能投資方向，重新考慮通過投資政治活動來改變制度規則。[6]但相對於偏好變化，相對價格的變化並非制度變遷的最終動力源，相對價格對制度變遷的推動作用通過偏好的變化來實現，相對價格的變化被個體感知后，經由大腦中諸如觀念、偏好或口味的過濾，進而認為改變現存制度比維持現存制度收益更大時，才會付諸行動改變制度，因而個體觀念及偏好在制度變遷中扮演非常重要的角色，是制度變遷的微觀動力源泉。

中國行政審批制度變遷雖然仍屬於自上而下的強制性制度變遷，自下而上的誘致性變遷不足，但無論中央還是地方政府，在供給和執行行政審批制度改革時，都需要及時捕捉微觀主體的制度變遷需求，使得行政審批制度改革能夠有的放矢，從而防止行政審批制度改革遭遇水土不服。而又由於觀念、偏好等非物質要素主要與特定的文化背景相關聯，而文化背景的持續性特征導致觀念、偏好的變遷極為緩慢，這就從根本上導致了中國行政審批制度變遷的總體漸進性特征，即使是以自上而下的社會運動為主的方式強推制度改革，結果往往是正式制度規則發生了劇烈變化，但源於個體觀念、偏好的非正式約束的變化極其緩慢，而使得這種運動式制度變遷的實際效果大打折扣。

（二）利益主體間的利益沖突是中國行政審批制度變遷的宏觀動力

行政審批制度改革的實質是對政府權力、公民權利、社會各利益主體的利益進行重新分配和重新界定的制度變遷過程，是用更有效率的行政審批制度代替原有行政審批制度的過程。我國行政審批制度變遷的難點在於政府行政審批權力和市場、社會微觀主體權利的重新界定和規范運行, 而重新界定的過程是一種“非帕累托改進”的過程，即隻有通過改變原有利益分配關系，使某些主體的利益受損, 才能提高整個經濟的產出水平和社會福利水平，亦即，在行政審批制度變遷過程中，一部分主體權力(權利)或利益的增加是以另一部分主體的權利(權力)或利益的減少為代價的。這就導致了在各主體間利益關系的變動和社會利益格局的調整中, 不同利益主體為追求各自利益最大化而產生利益沖突，利益沖突貫穿行政審批制度改革全程，並對整個行政審批制度變遷的步驟、路徑、方向和戰略安排產生不容忽視的影響。[7]

利益沖突對中國行政審批制度變遷的影響是雙向的，既有正向推動作用又有逆向阻滯作用。這種雙向作用交替出現在行政審批制度變遷過程中，決定了不同階段行政審批制度變遷的特征。推進和阻滯兩種作用的發揮取決於改革的支持力量和阻礙力量兩種力量的對比，當支持改革的利益主體的力量超過反對力量，則能成功地推動審批制度改革深入進行, 行政審批制度正向變遷得以實現, 此時利益沖突對行政審批制度變遷起正向推動作用﹔反之，當反對力量大於支持力量，則行政審批制度改革很難深入開展, 反對改革的利益主體在利益沖突中佔據高位, 行政審批制度改革政策難以出台或者即使出台也很難落實, 利益沖突阻滯行政審批制度正向變遷。即行政審批制度變遷是在支持和反對改革的不同利益主體之間博弈的結果。

因此，我國行政審批制度變遷的宏觀動力是不同利益主體的利益沖突，行政審批制度的生長和變遷的過程也是不同主體利益的調整與重構的過程，在此過程中，各相關利益主體基於自身利益最大化的考慮，對審批制度改革採取不同的立場和態度：成為改革的動力或阻力。行政審批制度改革的決策者、執行者、受規制者和消費者根據各自不同的利益取向，採取不同的策略行動，推動行政審批制度向有利於自身的方向，最終各利益主體之間的利益沖突在多方力量博弈的均衡點上達到均衡從而生成新制度。

四、結論和對策建議

我國行政審批制度變遷的軌跡是中央政府供給主導型變遷與地方政府創新擴散型變遷互動耦合的結果，作為制度供給主體，中央政府在不觸動原有利益結構的前提下，把新的激勵目標注入現有行政審批制度框架內，沿著這一軌跡進行的制度變遷曾取得明顯的初始制度收益，但歷經三十多年的改革，這一路徑開始面臨邊際收益遞減問題，政府主導的行政審批制度改革與市場經濟發展已不相適應，甚至壓制了經濟社會活力，因而基於中國行政審批制度變遷的微觀和宏觀動力機制，打破原有制度變遷的路徑依賴和鎖定狀態，使行政審批制度進入新的制度變遷軌道，轉入更高收益水平的演進路徑，成為中國行政審批制度改革的必然選擇。

（一）對行政審批制度改革進行頂層設計，由中央政府充當創新主角對存量制度進行根本變革

1.轉換行政審批制度變遷的范式，由管制走向放鬆管制。政府需要減政放權轉變職能，政府的主要職責是提供公共物品和公共服務，著力於制度供給，鼓勵引導市場組織和社會組織自行規范准入門檻和創新行業行為制度，減少行政審批事項，實現政府、市場和社會三者合作治理。

2.健全法律法規，通過制定權力清單, 明確哪些該保留，哪些該下放，哪些該廢除。政府通過對權力的調整，逐步把權力交還市場和社會，並以立法形式固定下來。

3.通過建立責任清單，做到“法定職責必須為”。對應權力清單，明確政府各部門必須承擔哪些責任，必須做好哪些事情，通過編制各部門責任清單，將每個部門的責任分工細化公示，並接受社會監督。

4.推廣上海自貿區實施負面清單管理經驗，逐步縮小負面清單長度。負面清單管理主要實現市場主體“法無禁止即可為”，公權力“法無授權不可為”，使企業明白哪些不能做，哪些需要通過審批核准才能做，最大限度地減少煩瑣的行政審批手續。而負面清單的長度大小，表明需要審批的事項的多少。例如，上海自貿區成立后公布的 2013對外商投資的負面清單的長度是190條，而 2014年版負面清單則為139 條，比 2013 年減少了51條。

（二）完善制度創新機制，使創新能通過政府層級結構傳遞擴散下去

1.改革政府組織結構，使組織結構更加扁平化，通過大部制改革進行機構精簡，促使行政審批事項失去賴以附著的權力載體。

2.轉變政績觀念，地方政府應把創新帶來的社會效益放在首位，而不為創造政績而創新。要加強政府間學習和交流的機會，吸收和借鑒在其他區域實施並獲得的創新成果。

3.以互聯網+推進政府治理結構扁平化，提高行政審批效率。

（三）支持社會組織發育，以有序承接政府轉移出去的社會事務職能

行政審批制度誘致性變遷的實現有賴於微觀主體良好的組織化程度，使其能進行理性的集體選擇，並對上層制度創新有及時通暢的反饋，這樣也有利於對行政審批制度改革進行糾偏，制度創新在中央政府、地方政府、社會組織之間能夠實現低摩擦成本的傳遞和擴散。

1.培育公共服務能力

提升社會組織的服務能力，尤其要加快公益類社會組織服務能力的快速提升，促進企業、個人和社會捐贈公益事業免稅政策的落實﹔拓寬行業協會的發展門類，按照市場化原則，加快推進去壟斷、去行政化的改革，重點培育和發展一批具有優勢產業、高端產業、新興產業的行業協會，為經濟社會提供創新升級的服務水平﹔注重大力培育社區組織的服務能力，充分發揮社區在社會治理中的基礎作用。

2. 促進創新治理能力

通過政府購買服務激發社會組織活力，在促進共治機制建設中，社會組織的地位不可或缺。它將社會領域中一些零散的社會資源有效地整合起來，以組織的方式提供相應的服務，這既是用活用好社會資源的有效路徑，也是實現社會治理創新的具體體現。

3. 推進合作協調能力

主要包括在公共服務供求上的合作協調能力，在政策制定及執行上的合作協調能力，在相關政治話題上的協商互動的協調能力，以及在國際政治體系中與政府進行協調配合的能力。

4.增強社會責任擔當能力

一方面要重點扶持一批具有示范導向性的社會組織，把公共服務交給具有擔當能力的社會組織，不斷完善治理結構。另一方面，建立社會組織誠信檔案，加強孵化培訓，指導社會組織健全各項制度，提升專業化水平，培養勇於擔當消解社會矛盾、維護社會穩定、推動社會發展進步的社會責任。

參考文獻

[1]. Ｒ．科思. 企業、市場與法律[M]. 上海：上海三聯書店,1990.

[2]. 道格拉斯•Ｃ•諾思. 經濟史中的結構與變遷[M].上海：上海三聯書店,上海人民出版社,1994.

[3].楊瑞龍.我國制度變遷方式轉換的三階段論——兼論地方政府的制度創新行為 [J].經濟研究，1998(1).

[4].潘秀珍.轉型期中國行政審批制度變遷：一個路徑依賴的分析視角 [J].中共福建省委黨校學報，2010(7).

[5]. 陳天祥. 地方政府行政審批制度創新行為及其限度[J].中國人民大學學報，2012(5).

[6]. 蔡瀟彬.諾斯的制度變遷理論研究[J]. 東南學術 ，2016(6).

[7].潘秀珍.利益沖突性制度變遷——轉型期中國行政審批制度改革的理論模型 [J].中國行政管理，2010(5). 

（作者系國家行政學院研究生院博士后、副教授 。）

（來源：行政管理改革）