簡政放權：實現地方治理目標

[摘 要] 無論從縱向維度還是從橫向維度來看，新一輪簡政放權都深刻地影響了地方治理的結構、行為和效果。為了更好地改善地方治理狀況，需要從制度創新、監管轉向、上下聯動、統一標准等方面來推動簡政放權工作。

一、簡政放權的新進展

自2013年新一屆政府組建以來，簡政放權得到了全方位的有序推進，[1]它在激發市場和企業活力、釋放社會創造力、增強經濟發展動力方面取得了較好的成效。[2]具體進展如下：

（一）大幅減少了行政審批事項，終結了非行政許可審批

在國務院層面，行政審批事項大幅減少，已提前完成新一屆政府組建之初關於“5年內砍掉國務院各部門1700多項行政審批事項的1/3”的承諾，這些被清理出來的權力和責任要麼被保留、要麼被取消、要麼被下放。對於省級或市級政府各組成部門來說，一方面要承接上級相關部門下放的行政審批事項，另一方面要清理、取消和下放自身的行政審批事項，前者是“加法”，而后者是“減法”。對於縣（區）政府各組成部門來說，承接、清理、保留或取消行政審批事項是改革的主要內容。此外，2015年國務院層面全面終結了非行政許可審批事項，省以下政府正在積極推進。

（二）落實企業投資自主權，激發了市場主體的創造力

早在2004年7月，《國務院關於投資體制改革的決定》就提出要確立企業在投資活動中的主體地位，落實企業投資自主權，但進展和效果不甚明顯。2013年國家發改委修訂了《政府核准的投資項目目錄》，2014年6月，國家發改委出台《政府核准投資項目管理辦法》，2014年版投資目錄也隨之出爐。2015年6月，國家發改委修訂的《政府核准和備案投資項目管理條例（征求意見稿）》全文發布，進一步規范了政府對企業投資項目的核准、備案行為。在國家層面出台相關文件之后，各省市也相應地修訂了政府核准投資項目的管理辦法和目錄，絕大部分投資項目備案在市縣即可辦理，企業投資自主權大為改觀。

（三）減少職業資格許可和認定，釋放了市場主體創業興業的熱情

為了激發市場主體創業興業的積極性，減少職業資格許可和認定成為新一輪簡政放權的重要內容。被減少的事項大致分為兩類：一是由國務院部門或地方部門設置的准入類職業資格﹔二是由政府部門或行業協會、學會自行設置的水平評價類職業資格。目前，各類職業資格許可和認定事項特別是地方自行設置的事項得以大幅度取消。當然，地方取消力度還有待加強，國家有關部門為此正在督導各地依法取消自行設置的職業資格許可和認定事項。

（四）清理規范收費項目，減輕了企業負擔，規范了市場秩序

清理規范的對象是行政事業性收費、政府性基金、經營服務性收費和行政審批中介服務項目收費。通過清理違規設立的收費基金或經營服務性收費，規范有法定設立依據的收費基金，編制並發布各級各類收費目錄清單，有效地減輕了企業負擔，規范了市場秩序。

（五）改革商事制度，激發了社會投資活力和企業創新動力

這次商事制度改革旨在理順政府與市場和企業的關系，表現為兩個方面：一是通過制度創新與程序優化降低企業開辦成本，例如全面實施“三証合一”“一照一碼”“先照后証”及其配套改革，取消最低注冊資本限制，實現注冊資本認繳，取消企業年檢，促進了新登記企業數量的增加。二是通過信息公開與信息化建設改善營商環境，例如即將於2016年年底建成的全國企業信用信息系統，將有效地培育企業誠信理念，促進企業的良性發展。

（六）規范中介服務，促進了政府職能轉移

中介服務是政府部分行政審批職能向社會的延伸。當前，承接政府職能的中介機構的業務范圍包括行政審批前置環節的技術審查、評估、鑒証、咨詢等事項。由於制度缺失等原因，中介機構普遍存在行業自律意識不強、市場競爭機制缺失、服務效率不高、監管措施不到位等問題。針對這些弊病，各級政府都在制定行政審批中介服務管理辦法，從加強行業准入管理，切斷壟斷利益鏈條，規范中介服務收費，加強監督管理等方面進行規范。

二、當前簡政放權工作存在的問題

（一）從企業的角度看簡政放權工作存在的問題

簡政放權要最大限度地激發市場主體活力，[3]其直接受益者是企業，因而從企業的角度來評估簡政放權有其合理性。站在企業的角度，當前簡政放權工作存在的問題如下：

1.選擇性放權。部分正在取消和下放的行政審批事項存在“含金量”不高的問題，該下放的沒有下放，不該下放的又下放了。同時，簡政放權存在“重數量、輕質量”問題，雖然名義上要求數量、質量、落實、規范齊頭並進，但操作中明顯偏重於數量，達不到為企業提供方便、為市場增添活力的目的。比如一些“僵尸”權力事項，放不放其實意義不大﹔而那些與企業發展生死攸關的權力事項，放與不放對企業則影響深遠，但這方面做得不夠。

2.放權缺乏協同性。對於跨領域、跨部門、跨層級的權力下放，由於各部門放權時缺乏有效協調，導致有的權力事項取消或下放了，而相關的權力事項還沒有取消或下放，放權效果因此打了折扣。由於這些權力事項是關聯的，不協同放權就會給企業辦事造成更大的不便。比如工商、國土、環保方面的權力事項不僅分布於這些部門自身，而且在相關部門也有涉及，如果該同步下放的沒有同步下放，企業辦事反而會比以前更加煩瑣。

3.放權缺乏統一的標准。由於缺乏統一的標准，對於自己手中的權力是否應該下放或取消，除非上級有明確的指示，地方政府往往不容易把握。放權過程中的這種猶豫不決現象經常被歸因於地方留戀權力。部門戀權的現象不能說不存在，但有時是地方對放權存在模糊認識。有些權力事項在可放可不放之間，為了回避責任，涉權部門往往選擇不放，這使得企業辦事並沒有享受到應有的便利。

4.部門既得利益的阻撓。權和利常常是交織在一起的，如果某項權力的下放或取消會影響到部門利益，部門維護這項權力的動機就會很強烈。在現行法律框架內，如果這項權力的解釋依據較為模糊，那麼即使有利於企業，上級部門也會在利益權衡中傾向於保留。

(二)從政府角度看簡政放權工作存在的問題

簡政放權的間接受益者是政府，因而評價簡政放權是否成功，還需要從政府角度來觀察。站在政府的角度，當前簡政放權碰到的許多問題是由放權不徹底、不到位、不協調、不接續、不配套造成的，表現在：

1.放權不徹底造成下級政府的自主權得不到保証。一些本來可以由地方決策的事項，由於審批權在上級部門，甚至在上上級部門，由於程序上的繁雜，往往影響政策落地的效率。上級部門在放權時存在“放小不放大、放虛不放實、放責不放權、明放暗不放”的現象，這就造成了“放權不到位、放權有水分、放權不徹底”。

2.放權不到位造成下級不敢擔責任。各級部門在梳理自己的權力時往往根據部門利益來決定權力的取舍，橫向和縱向部門之間的溝通不夠，政府與企業之間的溝通不夠。有些權力應該取消或下放，但由於溝通不夠，造成上級放權不到位，進而下級不敢擔責任。

3.放權不協調造成政府部門之間的相互掣肘。不少權力事項是相互關聯的。如果有的下放充分，而有的沒有下放，結果將不是減少而是增加了交易成本。所以，在放權之前，需要在部門之間，以及在政府與企業之間做好溝通。但這種溝通往往還停留在形式主義的層面，缺乏專業性、責任性，使簡政放權沒有達到真正的效果。

4.事中事后監管跟不上造成審批讓位和監管缺位並存。放權之后的監管滯后是簡政放權的隱患。以工商局為例：一是企業、工商部門與后置審批部門之間的信息不對稱造成后置審批事項辦理不及時，甚至未辦理就直接從事經營活動。二是少數經營者設立公司存在隨意性。要麼虛報夸大認繳額，要麼無力經營，要麼注冊資本不實。三是企業信用信息的共享聯動不夠，銀行、工商、稅務、質檢無法共享企業的信用信息。目前行政審批事項下放后，基層人員素質、技術設備跟不上要求，部門監管能力不足，優化服務的力度不夠，從而出現接不住的問題，形成了“中梗阻”。

5.放權不配套造成下級負擔加重。突出表現在兩個方面：一是放權不放編。為了解決下放的權力沒接住沒接好的問題，基層提出要增編增人以改善承接能力，但在減編控編的形勢下這一要求很難得到滿足，這就造成上面機構相對膨脹，下面機構相對精簡，該接的接不住也管不好。二是放責不放權。放下來的可能是責任而不是權力，造成“看得見卻管不著”，有了成績是上級的，而捅了婁子是下級的。改革后下級部門的工作量和責任明顯增加，造成新的權責不對等。

三、簡政放權對地方治理的影響

簡政放權對地方治理產生了深遠的影響，改善了地方治理邏輯，釋放了市場活力。

（一）簡政放權對地方治理目標的影響

地方治理的目標是多元的。地方治理目標決定著地方政府工作的主要內容，而地方政府的工作需要分解到相關職能部門去完成。治理目標的不同決定著工作內容的不同。根據地方工作實踐，可以把地方治理的目標分為兩大類：一類是契約化目標，這通常是指政府各部門在年初與上級部門簽訂的目標責任書所涵蓋的要求和指標。另一類是隨機性目標，這類目標通常由上級政府根據工作重心的調整而臨時動議。

既然下級部門與上級部門簽訂的目標責任書類似於契約，那麼完成這些目標責任書的要求和指標便是剛性的。如果年底不能完成目標責任書的要求，問責成為必然，特別是一些重要的指標如安全生產、環境保護、社會穩定等一票否決的指標。完成這些契約化的目標任務固然重要，但對隨機性的目標任務，地方黨政部門也不敢輕視。從某種程度上說，完成這些隨機性的目標任務有時比完成契約化的目標任務更加重要，因為它直接關系到上級領導的關切。地方黨政領導所接受的這種注意力轉變會深深地影響下屬。

要想完成上述兩類治理目標，地方政府必須做好如下三個方面的工作：一是常規性的工作﹔二是創造性的工作﹔三是包裝性的工作。年初的政府工作報告對一年工作的計劃決定了全年常規性工作的內容，這些常規性工作會被逐條分解給各個職能部門去落實。這些工作基本考慮到了年初與上級職能部門所簽訂的目標責任書。完成這些工作內容構成了各個職能部門的常規性工作。除了常規性的工作之外，某些部門會創造性地改善工作流程，增加工作內容，這些通常與本部門的領導或政府分管領導的個體偏好高度相關。包裝性的工作是為了贏得上級部門的好感，在上級領導面前表現出創新意識，這是地方干部的普遍心理。

這些多元的目標並沒有因為簡政放權而有太多的減少。簡政放權對地方治理目標的影響到底有多大呢？事實証明，可能並不是想象中的大，有些部門的工作量不但沒有減少，反而有所增加。由於承接了上級部門下放的審批事項，有些部門的工作量反而比以前更大了。

簡政放權對地方治理目標的影響因類型不同而有所差異。第一類地方治理的目標會因簡政放權的深入而有所改變﹔第二類治理目標則不受簡政放權的影響，因為這類治理目標與簡政放權的對象關系不大。在這類治理目標中，簡政放權不足以影響到地方治理的行為。

（二）地方治理對簡政放權的回應

地方治理要通過履行政府職能來完成，它最終體現在地方政治生態和治理邏輯上。隨著經濟社會的發展，政府職能勢必要隨之轉變。轉變政府職能有被動和主動之分。從被動的角度來說，簡政放權具有轉變地方政府職能的功效。簡政放權一方面是指權力在行政系統內的下放，另一方面也表現為政府向市場和社會放權。這兩者都涉及政府職能的轉變。從第一種情形來說，簡政放權有利於理順各級政府的職能，高層級政府更側重於宏觀調控和經濟調節﹔低層級政府更側重於市場監管和社會服務。從第二種情形來說，簡政放權有利於理順政府與市場和社會的關系，即，讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。建立政府權責清單，從前置審批改成事中事后監管，將一些政府職能轉移給中介機構，等等，均是從轉移政府職能角度所實施的改革舉措。從主動的角度來說，簡政放權對地方治理的重要性是很明顯的。因為簡政放權直接改變了政府職能。

簡政放權改善了地方政治生態。簡政放權的一項重要工作是摸清權責底數，晒出權責清單，讓社會公眾知曉政府的權責界限，從而讓社會公眾來監督政府的行為。與封閉的權責履行不同，這種晒出權責清單的做法有助於培育制度剛性，從而為政府行為內置約束條件。盡管仍然是為了完成上級部門的目標責任，但完成上級交辦的任務具有很強的確定性，特別是一些經濟發展、環境保護、社會穩定等硬性任務，完成這些硬性任務有利於黨政領導保住自己的職位並得到晉升的機會。當然，為應付上級部門的檢查所做的變通也很普遍。

簡政放權重構了地方治理邏輯。東部發達省份的簡政放權是主動的，而西部欠發達地區的簡政放權有被動的表現。東部發達省份為了維持經濟發展動力，主動向市場和社會讓渡政府權力﹔而在西部欠發達地區，簡政放權是完成上級督查任務。主動放棄權力和被動放棄權力的效果大不一樣，東部發達省份的各項工作能夠趕在前頭，而西部欠發達地區的簡政放權則面臨著諸多困難。地方治理的慣性思維是重審批輕監管，管理即審批，審批就是管理。改革后，審批的路子越走越窄，事中事后監管得到了更多的重視。既然審批讓位於監管，那麼彈性的工作方式便有機會逐漸向剛性的工作方式轉變。

（三）簡政放權有助於釋放市場活力

簡政放權旨在重構政府與市場和社會的關系，即，行政體系內的權力下放和行政系統向市場和社會放權。第一種簡政放權模式是改上粗下細的政府權責關系為上細下粗的模式，讓微觀的政府職能盡可能向基層政府下放﹔第二種簡政放權模式是釋放市場活力。因此，簡政放權有利於強化市場在資源配置中的決定性作用，同時政府職能也能夠得到正確的回歸。

行政審批制度改革的總體原則是解決“審批難、審批多”的問題。通過取消和下放行政審批事項和投資審批事項，進行商事制度改革，束縛市場主體的一些障礙被清除，市場活力能夠被有效地激發出來。[4]收費清理改革有利於規范政府的行政行為，有利於厘清政府與市場和社會的關系。中介服務是從政府職能轉變中得來的，由中介機構去承擔，隻要能夠加強中介市場的行業自律和競爭，它們提供的服務比由政府提供更加公平合理。總之，簡政放權的組合效應如果能夠形成，地方治理的效果就會得到增進。

四、以改善地方治理為目標進一步推進簡政放權

簡政放權被作為新一屆政府全面深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”，在釋放市場活力、激發社會創造力、擴大就業、擴大開放、推動政府管理創新等方面承載著多重使命。為了更好地實現地方治理目標，簡政放權需要處理好如下幾組關系：

（一）制度改革與制度創新

簡政放權是政府自身革命，但這次革命不可能一蹴而就，需要經歷一次從量變到質變的過程。為了更好地推進簡政放權，需要分步做好這樣幾個工作：一是科學劃分各級政府的職權，並將其納入法治的軌道。[5]二是完善政務服務網，全面公開政府部門的權力清單、責任清單、行政事業性收費清單，基層政府還可能包括財政專項清單和扶貧清單。三是加強行政審批服務中心建設，在制度建設、人員培訓和軟硬件建設方面跟進，減少審批環節，壓縮審批時限，降低審批收費，並將串聯審批改為並聯審批，落實“誰審批、誰監督、誰負責”的行政審批機制。四是落實“兩集中、三到位”。改革后保留和承接的行政審批事項，包括行政許可和相關行政事業性收費事項，原則上均應納入行政審批服務中心辦理，力求所有審批進中心。五是成立行政審批局，全權負責所有的行政審批事項，真正實現行政審批從制度改革到制度創新的轉變。

（二）事前審批與事中事后監督

取消或下放行政審批權限並不等於放棄對相關事項的監管。相反，在行政審批制度改革的同時，要改變“重審批、輕監管”的行為習慣，強調事中事后監管的必要性。為此，需要做好三項工作：一是同步制定各行各業的事中事后監管標准，建立健全監管制度，從頂層設計的高度強化監管職能，提高監管水平。二是將取消、下放的行政審批事項的落實情況、后續管理等列為績效管理的重要內容，適時開展重點督查，重點關注變相審批和明放暗不放行為。三是建立群眾和社會大數據監督系統，鼓勵媒體、工會、行業協會、獨立的專家學者等社會力量發揮監督作用，否則可能會出現集體的沉默，簡政放權變成了政府的獨角戲。

（三）單方行動與上下聯動

簡政放權涉及面廣，各級政府的職責不同，需要通力配合。[6]從高層角度來看，法律法規之間的沖突造成簡政放權的不協同。例如，中央指定地方實施的行政許可事項，即使有些是不合理的，地方也無權調整。有時，下級政府解決不了，甚至上級政府也解決不了，這就需要修改相關法律法規，特別是上位法律法規的修改、廢止。從基層角度來看，在接管能力建設、“兩集中三到位”推進和信息資源共享等方面，不僅要加強人員和設備投入，而且要加強各部門單位的協調配合。上級在向下級下放行政審批權限時，隻有人力、財力和物力的同步下放才能提高基層的接管能力，同時消除上級部門的機構臃腫。

（四）政府管理與中介服務

簡政放權必然會涉及有些政府職能需要轉移給中介組織。中介組織是社會性的，包括行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，它們在成長過程中難免有良莠不齊的現象。在政府職能轉變時，一方面，需要大力發展中介機構，在政府轉變職能的過程中將一些職能轉移給中介機構來完成﹔另一方面，則需要規范中介機構行為，設置中介機構執業標准，加強中介機構的行業自律，加強對中介機構的監管，杜絕紅頂中介。

（五）自主清理與統一標准

目前，地方政府部門在清理取消各項行政審批事項和非行政審批事項時，對行政職權實施依據的充分性、規范性、合法性和時效性仍然存在模糊的認識，特別是在查找和運用這些實施依據時存在碎片化和斷章取義的可能和現實。為此，一方面，上級部門需要加大這方面的業務培訓力度﹔另一方面，需要在國家層面委托相關研究機構設計共性的可供參考的標准，以便基層部門更好地推進簡政放權的相關工作。

參考文獻

[1]李克強. 簡政放權 放管結合 優化服務[J]. 中國行政管理，2015（6）：6-7.

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[4]張佔斌. 經濟新常態下簡政放權改革新突破[J]. 行政管理改革，2015（1）：28-33.

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[6]張安定. 全面推進地方政府簡政放權和行政審批制度改革的對策建議[J]. 中國行政管理，2014（8）：16-21. 

（作者系中央編譯局世界發展戰略研究部副研究員。）

（來源：行政管理改革）