簡政放權改革的走向

[摘 要] 本屆政府以行政審批制度改革為突破口，大力推動簡政放權，取得了顯著成效，同時也面臨一些新情況新問題。推進簡政放權改革，分別推進、單兵出擊的效果是有限的，部門協同、上下聯動才能取得事半功倍的成效。無論是削減審批事項，還是簡化審批流程，都需加強頂層設計，防止出現不協同、不同步、不到位的問題。

簡政放權是轉變職能、提高政府治理能力的關鍵之舉。三年多來，本屆政府以行政審批制度改革為突破口，大力推動簡政放權，取得了顯著成效，同時也面臨一些新情況新問題。深入推進簡政放權，爭取更大成效，需要從以下方面加大改革力度。

一、根據社會關切減少審批

幾年來，各級政府大力削減審批事項，減權放權，中央層面取消下放行政審批事項1/3以上，減少投資核准事項76%，地方層面大多減少審批事項50%以上，一大批資格資質認証、中介評估、收費項目被取消等，激發了市場活力，促進了創業創新。但社會關切看，從深化改革要求看，一些該放的權還沒有放，辦事創業中審批多、審批難、審批慢的情況依然存在，不少企業和公眾覺得獲益不明顯，改革仍有很大空間。

一是減少束縛創新創業的審批事項，提高含金量。每減少一個這樣的審批事項，就意味著相關領域的管制放鬆、門檻降低或壟斷破除，有效激發市場活力。比如說，工商登記改革實行先照后証,注冊資本從實繳到認繳等項措施，移開了登記絆腳石，降低了准入門檻，新增市場主體出現大幅增長，現在日均達4萬戶，就說明了這一點。而有的部門取消審批事項限於“擠牙膏”，湊數字，與投資創業、生產經營關系不大，企業和公眾就很難從中獲益。繼續簡政放權，要從重數量向重含金量轉變，啃“硬骨頭”，重點取消那些阻礙創新創業、社會關注度高的審批事項。減少審批的含金量越高，釋放的改革紅利也越多。

二是減少審批中多余的環節和關卡，提高審批效能。簡政放權是否到位，不僅要看減少了多少審批事項，更要看辦事是否方便快捷了，企業成本是否降低了。從實際情況看，現在政府審批事項數量大幅減少，有的部門僅有幾個審批事項，但一些地方和企業反映，辦企業上項目還面臨環節多、評估多、關卡多、涉及部門多的現象，幾個月的工程報批可能要半年一年，成為制度交易成本高的原因。據有關統計，一些地方投資一個實體工廠或研發大樓，從申辦到驗收至少要蓋92個公章、繳納53筆費用、涉及23個中介、提供300多件材料，整個審批鏈條需要66個環節，周期至少為370個法定工作日，耗時2~3年。[1]這裡，每個公章、中介、環節和材料，實際上都意味著一個審批，其中許多審批是多余的和重復的，隻要有一處卡住，就開不了工，徒增經營成本，乃至失去市場機遇。因此，簡政放權不僅要減少審批事項，而且也要減少審批過程中的環節和關卡，清除那些多余的前置審批、評估認証和層次環節。對於比較復雜、涉及面廣的審批事項，應當站在方便申辦者角度，重新設計審批要件和流程，比如不同部門沒有必要進行重復的資質和認証審查﹔對投資項目沒有必要進行能否盈利等實質性審查，而是更關注合規性審查，據此確定需要審查的內容和部門﹔能夠一次性提交的材料，就不要重復提交等，切實提高審批效能。

三是減少公共服務中不必要的辦事手續和証明，增強獲得感。對社會公眾而言，對我們每個人來說，放權是否到位了，辦事是否容易了，更多是從辦理身邊的事來獲知的，如上學就業、旅游出境、醫療社保、辦學科研等事情申辦更容易了。從調研情況看，公眾在辦理各種登記、証明、年檢、鑒定、認証等事情上，常常碰到証明多、手續多、推諉扯皮等情況，仍需要來回跑路蓋章，其中許多証明和手續都是沒有必要的，乃至節外生枝的，比如學歷學位明明網上能查到卻要花錢做認証，一個工傷認定要做4次CT，二胎准生証要交20多種証明，諸如此類的証明使人不勝煩憂、花冤枉錢。深入簡政放權的一個重要方面，就是積極回應社會關切，加快清理公共服務中各種辦事手續、証明材料和蓋章環節，該取消的取消，該合並的合並，該並聯的並聯﹔同時要推行政務公開、網上辦事、信息共享、在線審批和一站式服務，為公眾提供更加規范透明、方便快捷、可預期的公共服務。

二、使三個清單更具規范性和可操作性

簡政放權改革走到今天，不僅要繼續放權減權，也要明確政府權責邊界，規范權力行使。推行權力清單、責任清單和負面清單管理模式，就是深化簡政放權的有效途徑。權力清單可以明確政府能做什麼，責任清單可以明確政府該管什麼、怎樣管，負面清單可以明確對企業約束有哪些，使政府法無授權不可為，法定職責必須為，使企業和社會法無禁止即可為，進而劃定政府與市場、社會的行為邊界，推進政府治理現代化。

目前，制定權力清單和責任清單已取得很大進展，各省份已全部公布了省級政府部門權力清單，多數省份同時公布了責任清單，有的省份改革進展較快，如安徽省已率先公布省市縣鄉鎮四級地方政府部門權責清單，實現全覆蓋。國務院部門權力和責任清單編制試點工作正在進行，積累經驗后將全面推開。從實踐情況看，主要做法是依法梳理和界定政府部門的權責事項、依據、內容和程序，向社會公布，接受監督。由於不同地方和部門對權責清單的理解認識不同，分類標准不一，公布的權責清單差異較大，一些權責清單存在著交叉重復、邊界不清、不易把握等情況，影響了清單作用發揮。例如，同一事項，有的列入權力清單，有的列入責任清單，在執行中容易出現偏差﹔有的只是把權責事項列出，沒有深入考量哪些權力應當放掉，哪些事中事后監管責任應當加強﹔有的限於把權責清單在網上公布，缺乏相應的實施監管措施，實際作用不明顯等。有鑒於此，推進權責清單制度應當注重理論和實踐研究，總結各地改革經驗，針對不同層級和部門制定標准指南，提供樣本，更加合理地劃定政府與市場、社會的行為邊界，增強權責清單的規范性、可操作性。而且，要在制定公布政府權責清單的基礎上，從信息公開、績效考核、督查制度、行政問責等方面，加強政府對權責清單落實情況的督促檢查和社會監督，對不符合改革要求的清單內容要及時更新，充分發揮權責清單劃定邊界、限權管權的作用。

實行市場准入負面清單制度，清單之外的政府不再審批，各類市場主體都可依法平等進入，這就縮小了政府審批的范圍，減少審批自由裁量權，有利於降低准入門檻，促進公平競爭，為各類主體提供更大發展空間，是一種適應市場經濟的管理模式，也是簡政放權的實質性突破。這一制度目前已在廣東、天津、福建、上海四個省份開展試點，積累經驗后在全國統一實施。從發展方向看，推行負面清單制度，要體現開放搞活、由市場決定資源配置的要求，盡可能減少政府的行政審批范圍，消除不合理限制，放寬市場准入，不能讓負面清單的限制比不實行還要多還要長，尤其是應清理對不同市場主體的不合理限制，消除市場壁壘，形成統一市場准入制度。同時，負面清單的規定要清晰可操作，明確列出禁止或限制企業投資經營的行業、領域和業務，開出具體的限制措施，不給審批自由裁量留有空間。此外，要關注負面清單之間的銜接配套，避免相互之間的重復、沖突、疏漏和脫節，在操作上無所適從。

三、協同聯動才能事半功倍

簡政放權是政府治理模式的變革，無論是減少審批，還是流程再造，都涉及政府部門縱橫關系，影響政府與市場和社會的關系調整，如果協同不夠、銜接不緊，勢必會影響改革的成效。

從橫向部門關系看，一個項目審批往往要涉及多個部門和環節，如果分頭進行改革，這個部門改了而其他部門沒改，事情還是難辦。比如，將企業投資核准項目轉為備案項目，而與此相關的規劃、土地、環境、安全等部門並沒有同步調整或做好銜接，企業仍要到眾多部門跑審批。同樣，“備案”的含義和要求也需明確。企業和基層反映，備案上報資料並不少，前置審批也不少，仍需方方面面認可，不“點頭”就不能做，而對其他部門來說，對備案項目的理解認可也有不同。再如,工商登記改革將前置審批改為后置事項，在破除障礙上邁出關鍵一步，新注冊企業可以邊籌備邊辦許可証，節約了經營成本，但僅有照而無証，企業還是不能開張,否則執法部門來查怎麼辦？銀行不給開戶貸款怎麼辦？這些難題都有賴於行業部門在后置事項審批改革上協同推進。再有，分頭取消審批事項，一個項目有的審批放到地方層面，有的審批可能仍在上面，企業和基層仍需要上下跑審批。

從縱向層級看，上級政府取消下放審批權，到下級政府的落實程度參差不齊，一些地方企業、基層和群眾覺得放權不解渴。這分析起來有兩方面因素。一方面，上級政府放權不到位，有些本可以放給企業和市場的事項沒有直接放，而是轉給下級政府審批﹔有的利用審批事項缺乏分類標准，採取“分拆”或“打包”處理，搞數字游戲，明放暗不放﹔有的放責不放權，將管理難度大的下放地方。另一方面，有的地方對下放的審批項目沒有採取配套改革，落實不力，甚至有的群眾興沖沖地拿著報紙來說，上面放權了，可以辦什麼事，但下面辦事人員說沒接到上級文件，還是不給辦﹔有的截留審批權限，放權效果遞減，造成放權不到位，在“最后一公裡”受阻。因此，上下聯動，放得下，接得住，落實好，是深化改革中需解決好的問題。

從中介關系看，辦投資上項目，特別是工程建設項目，都設有各種中介評估環節，如項目咨詢、環境評價、安全評估、施工圖審查等。在改革中，有的地方和部門審批放權了，但中介評估依舊。企業和群眾反映，中介評審中重復評估、獨家指定、時間過長、收費過多等問題普遍存在，人為拉長了審批時間，增添了企業負擔，成為放權梗阻。比如，有的中介是審批部門的下屬機構，有的獨此一家別無分店，並憑借這種關系搞壟斷經營﹔有的部門將行政審批事項轉為中介服務事項，從事有償服務，不交錢就拿不到許可﹔對中介評審時間、現行相關法律並沒有硬性規定，且不計入行政審批辦理時限，有些中介評審耗時過長，佔去整個審批的2/3時間，企業申辦項目多半是與中介打交道。

可以說，推進簡政放權改革，分別推進、單兵出擊的效果是有限的，部門協同、上下聯動才能取得事半功倍的成效。無論是削減審批事項，還是簡化審批流程，都需加強頂層設計，防止出現不協同、不同步、不到位的問題。在部門協同上，對一個審批事項涉及的各個部門，應加強協調配合和措施銜接，協同推進，防止你改他不改。在上下聯動上，凡是市場能夠有效調節的，基層可以自主解決的，盡可能地把權力放到位，直接放給市場、企業和基層，防止截留、承接不力和落實不到位等問題﹔要研究制定審批項目的分類標准，統一審批項目的名稱和類型，為推進改革和上下聯動提供科學依據。在中介同步上，加快清理行政審批中的各種中介評估，該脫鉤的脫鉤，該取消的取消，該合並的合並。對法律法規要求的中介服務，制定中介目錄清單、收費標准和時限要求，向社會公布，接受監督。

參考文獻

[1] 俞軍.構建簡約便民陽光高效的政府治理體系[J].中國機構改革與管理，2016（3）． 

（作者系中國行政管理學會副秘書長、研究員。）

（來源：行政管理改革）