全面貫徹實施慈善法開創慈善事業發展新局面

[摘 要] 《慈善法》針對制約慈善事業發展的突出問題，以改革精神和創新思維，提出了一系列創新性、前瞻性舉措，彰顯了現代慈善新理念，為慈善事業的長遠發展提供了更大空間和更多機遇。

2016年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議審議通過了《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》），自2016年9月1日起施行。《慈善法》作為我國慈善領域的基礎性、綜合性法律，將黨關於發展慈善事業的重要主張和人民意願上升為國家意志，歷史上第一次以國家立法形式確立了慈善的法定地位，為規范和促進慈善事業健康發展提供了可靠保障。

一、《慈善法》是我國慈善事業發展的寶貴結晶

法律是有關社會關系和社會實踐的反映。改革開放以來，我國慈善事業秉承中華民族樂善好施的傳統美德，弘揚共產主義道德和雷鋒精神，借鑒國（境）外發展現代慈善的成功經驗，取得了重大成就，為《慈善法》的制定奠定了堅實基礎。

（一）慈善組織快速發展

慈善的組織化是現代慈善最顯著的特征。我國從20世紀80年代開始成立由政府或人民團體舉辦的慈善組織，20世紀90年代以后社會化、民間化的慈善組織開始出現，2000年以后慈善組織大量涌現。截至目前，全國登記注冊的社會組織超過66萬個，大部分在慈善領域內開展活動。其中，慈善會等公益慈善類社會團體快速增加，全國縣級以上慈善會超過2000個。各類為殘疾人、老年人、困境兒童等群體提供幫扶的民辦非企業單位有上萬家。專注於慈善工作的基金會有4800多家，總資產超過1000億元，每年用於慈善事業的支出超過400億元。志願服務組織加快發展，截至2015年年底已達到30萬個(含志願服務站點)，注冊志願者6600多萬人。慈善組織作用的領域更趨多元化，從最初以扶貧濟困為主要目標的助醫、助學和生活幫扶等方面，逐步擴展到科技、文化、環保、體育、青年創業、公共設施建設等領域，日益成為黨和政府的重要幫手和社會主義現代化建設的積極力量。據初步統計，各類慈善組織運行的慈善項目達到數百萬個，每年數億人次從中受益。同時，慈善組織普遍加強了自身建設，內部管理日趨規范，服務能力逐步增強，社會公信力不斷提高。

（二）社會捐贈顯著增長

2006年我國社會捐贈額首次突破100億元，2012年達到817億元，2013年接近1000億元，2014年提高到1042億元。其間，2008年和2010年，由於發生四川汶川地震和青海玉樹地震等特大自然災害，社會各界的慈善熱情空前高漲，慈善款物捐贈總額均超過1000億元。同時，捐贈渠道不斷拓寬，捐贈方式不斷創新，形成了股權、有價証券、知識產權、留本冠名基金等新的形式，以企業家為代表的大額捐贈層出不窮。各地還大力推進慈善超市、社會捐助站點建設和運營機制改革，健全了慈善捐贈和慈善服務網絡，增強了慈善服務的可及性、便捷性。一些電商、互聯網企業發揮網絡優勢，建立了一批網絡捐贈平台和網絡公益項目，為公眾捐贈善款、奉獻愛心提供了更多便捷選擇，僅2014年就有逾11.17億人次通過各類網絡捐贈平台捐贈善款4.37億元。慈善捐贈額的增長，為開展慈善活動、解決困難問題、服務經濟社會發展提供了有力支撐。

（三）慈善法制建設和政策措施持續加強

國家先后出台《紅十字會法》《公益事業捐贈法》《信托法》《企業所得稅法》《個人所得稅法》等法律，國務院先后制定《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》，從不同角度、不同方面，為慈善事業發展提供了法制保障。2013年國務院辦公廳頒布《關於政府向社會力量購買服務的指導意見》，從政策上強化了政府向包括慈善組織在內的社會組織購買服務。2014年國務院出台了《關於促進慈善事業健康發展的指導意見》，對慈善事業發展做出全面部署，成為新中國第一個以中央政府名義出台的指導、規范和促進慈善事業發展的綱領性文件。2006年和2011年，民政部先后發布了兩個慈善事業發展五年指導綱要,勾畫指引了慈善事業發展。民政部還會同或協商有關部門，先后制定完善了慈善組織管理、慈善捐贈、信息公開、企業參與、慈善事業表彰獎勵、慈善新聞宣傳、推進慈善款物募用分離等多方面政策措施。2013年，汲取救災捐贈的經驗教訓，在四川蘆山地震救災中，建立了新的救災捐贈導向機制，政府由直接開展募捐或指定募捐主體為主，向發布救災需求信息、協調慈善組織行動、指引社會力量有序參與轉變。近年來，民政部門還建立了志願者招募、注冊、統計及志願服務記錄、証明等制度,初步形成多元化志願服務體系。這些都為慈善法立法工作提供了重要制度基礎。

（四）慈善管理體制不斷健全

2008年根據國務院批准的民政部“三定”規定，民政部設立了社會福利和慈善事業促進司，並專設了慈善處，主管慈善事業。各省級民政部門及部分基層民政部門相應增設或明確了主管慈善及志願服務事業的職能機構，為慈善及志願服務事業健康發展提供了組織保障。近年來，各級民政部門會同各有關部門將慈善事業發展納入經濟社會發展規劃和相關專項規劃，納入有關人才培養和科研范疇，納入政府購買服務項目，積極提供稅收收費減免和用地、金融等支持，形成了政府各部門、社會各界、各類人群共同推動慈善事業發展的良好格局。

（五）慈善宣傳普及和理論研究深入開展

從2005年起，民政部每年舉行“中華慈善獎”評選，給予慈善領域做出突出貢獻的個人、機構和項目等榮譽表彰，激勵社會公眾投身慈善事業。全國16個省份及多個地市設立了別具特色的地方性慈善表彰項目。推進了慈善領域交流合作，在深圳建設了中國公益慈善項目交流展示會機制，在寧夏舉辦了中國黃河善谷慈善博覽會，在廣州舉辦了慈善項目推介會,鼓勵各地結合實際加強慈善項目交流推廣，促進了慈善事業發展成果的展示、經驗的交流、資源的對接和發展路徑的創新。各地通過制播公益廣告、開展公益創投、設立慈善地標，舉辦義演、義拍、義賣、義診等多種方式，宣傳普及慈善理念，推動慈善進機關、進學校、進社區、進鄉村，不斷擴大慈善事業的社會影響。一些媒體也開始通過設計公益專欄、慈善頻道等方式，廣泛傳播慈善文化。民政部還先后組織力量，開展了對慈善事業地位、作用、發展規律、推進措施等重大問題的研究，形成了專門的慈善研究機構和研究隊伍，取得了豐碩的理論研究成果。

我國慈善事業在取得顯著成就的同時，也顯現出一些階段性、發展中的問題，主要是社會捐贈總量和人均捐贈數額仍然偏少，慈善法制與事業發展要求仍然不相適應，一些慈善組織的能力和活力與承擔的社會責任仍然不相匹配，慈善組織設立的門檻較高，慈善行為的規范性、慈善信息的公開性、慈善人才的適應性、慈善監管的有效性、慈善理念的普及性等仍有待提升。對此，《慈善法》均做出了針對性規定。

二、《慈善法》對我國慈善事業發展具有裡程碑意義

2005年，民政部首次向全國人大和國務院報送了開展慈善立法的建議。經過近十一年不懈努力，2016年《慈善法》得以審議通過並出台。《慈善法》既與公益慈善領域現行的法律法規基本精神一脈相承，又與時俱進地概括了新的實踐經驗，被高度評價為慈善事業善治之良法，是完善中國特色社會主義法律體系的重要舉措，對推動我國慈善事業發展具有重大意義。

（一）《慈善法》明確了慈善的性質及定位，有利於統一思想、達成共識、凝聚力量

《慈善法》以法定形式充分肯定了慈善事業的地位和作用，明確規定國家鼓勵和支持自然人、法人和其他組織踐行社會主義核心價值觀，弘揚中華民族傳統美德，依法開展慈善活動，每年9月5日為“中華慈善日”。提出國家採取措施弘揚慈善文化，培育公民慈善意識。要求學校等教育機構應當將慈善文化納入教育教學內容，鼓勵高等學校培養慈善專業人才，支持高等學校和科研機構開展慈善理論研究。要求廣播、電視、報刊、互聯網等媒體積極開展慈善公益宣傳活動，普及慈善知識，傳播慈善文化。提出國家建立慈善表彰制度，對在慈善事業發展中做出突出貢獻的自然人、法人和其他組織，由縣級以上人民政府或者有關部門予以表彰。突出慈善在扶貧濟困中的作用。這些法律規定，有利於推動形成對慈善事業的共識，促進社會公眾自覺參與並支持慈善，用法治手段助推全社會崇德向善。

（二）《慈善法》全面規制了慈善事業的各個方面，有利於引領和規范慈善事業持續健康發展

《慈善法》明確了慈善活動的范圍，規范了慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托、慈善財產、慈善服務、信息公開、監督管理、法律責任等內容，構建了一系列基本制度，將慈善事業發展納入法治化軌道，為慈善工作提供了基本規范和遵循。特別是通過對慈善事業的范圍、主體、機制、措施、權責等予以規范，有利於保護慈善組織、捐贈人、志願者、受益人等慈善活動參與者的合法權益，明晰個人、社會、政府在慈善事業發展中的責任關系。《慈善法》還規定任何單位和個人均可以對慈善組織和慈善信托的違法行為投訴和舉報﹔鼓勵公眾、媒體對慈善活動進行監督，對假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產等違規行為予以曝光，發揮輿論和社會的監督作用等，這些規定構建了全面的綜合監管體系，有利於強化監管，有效發現和解決慈善領域出現的問題，形成健康有序的慈善生態，保障和促進慈善事業健康發展。

（三）《慈善法》推出了一系列改革創新舉措，為慈善事業發展開辟了廣闊空間

《慈善法》針對制約慈善事業發展的突出問題，以改革精神和創新思維，提出了一系列創新性、前瞻性舉措，彰顯了現代慈善新理念，為慈善事業的長遠發展提供了更大空間和更多機遇。例如，將慈善范圍從扶貧濟困拓展至教育、科學、文化、衛生、體育、環保等領域，使得慈善可以在社會生活的更大范圍內發揮作用。降低了慈善組織的准入門檻，規定設立慈善組織可以直接向民政部門申請登記，便利了慈善組織申請登記和認定，適度放開公開募捐資格，有利於吸引更多社會組織從事慈善事業。明確了稅費減免、金融支持、政府購買服務等促進措施，特別是規定企業慈善捐贈支出超過法律規定准予當年扣除的部分，允許在其后三年內結轉扣除﹔規定捐贈人向慈善組織捐贈實物、有價証券、股權和知識產權的，免征權利轉讓的相關行政事業性費用。專門對慈善信托做出規定，明確了慈善信托的備案制度，確定了受托人范圍，明確了受托人、監察人責任義務，為發展慈善信托提供了有力指引。突出了鼓勵和支持扶貧濟困類慈善活動的內容，有利於廣泛匯聚社會幫扶資源，將更多的慈善資源引導、匯聚到扶貧濟困這一重點領域，更好地引導各類扶貧濟困慈善活動與精准扶貧、精准脫貧有效對接。同時，《慈善法》鼓勵個人和相關組織開展靈活多樣的慈善活動，規定城鄉社區組織、單位可以在本社區、單位內部開展群眾性互助互濟活動，慈善組織以外的其他組織可以開展力所能及的慈善活動, 這既體現了《慈善法》的包容性、開放性，也為其他組織和城鄉社區居民、單位員工開展慈善活動提供了法律空間。這些都有利於優化慈善事業發展的政策環境，激發個人和組織參與慈善的熱情。

三、全力抓好《慈善法》的組織實施

法律的生命力在於實施。《慈善法》明確規定，國務院民政部門主管全國慈善工作，縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區域內的慈善工作。各級民政部門要不辱使命、勇於擔當，努力做好《慈善法》的相關組織實施工作。

（一）著力推進制度機制創新

圍繞實施慈善組織登記認定制度，協助國務院做好《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的修訂工作，加快制定慈善組織申請認定的具體辦法，暢通存量社會組織通向慈善組織的政策渠道，使慈善組織登記認定和監督管理更有遵循、更具可操作性。圍繞實行慈善組織年度報告制度，依法推動慈善組織執行好年度報告和信息公開制度，積極推行隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員的“雙隨機”抽查，及時依法懲處違法違規行為，形成有效震懾，增強慈善組織守法的自覺性。圍繞建立公開募捐資格許可制度，加快協調制定有關公開募捐資格申請認定、募捐方案備案及信息公開、運用互聯網募捐的具體制度，指導各地完善地方性法規規章，促進公開募捐活動依法廣泛有序開展。圍繞發展慈善信托，抓緊制定完善慈善信托文件備案、信托監察人管理等具體制度，指導地方各級民政部門抓緊制定政策措施，積極開展慈善信托試點工作。支持有條件的各類社會主體依法設立慈善信托、開展新型慈善活動，進一步發展多元慈善主體、拓寬慈善事業發展途徑。

（二）不斷增強慈善主體活力

對開展慈善活動的慈善組織，要按照現代社會組織管理體制要求，結合登記管理，推動完善內部治理結構，建立健全以章程為核心的內部管理制度，依法按照章程開展活動，獨立承擔法律責任﹔建立慈善組織負責人任職、約談、責任追究等管理制度，落實法定代表人離任審計制度，提高慈善組織誠信度和公信力，培育發展一大批信譽良好的慈善組織。對開展慈善捐贈的企業或相關組織，要推進各項優惠或支持性政策措施落實，協調制定對扶貧濟困救災慈善活動的特殊優惠政策，加大政府購買慈善組織服務力度，發揮“中央財政支持社會組織參與社會服務項目”示范作用，不斷完善福利彩票公益金購買服務政策，激發慈善主體參與慈善的積極性。對有意願開展慈善活動的社會公眾和非慈善組織，要完善引導激勵措施，助推蘊藏在群眾中的慈善熱情競相迸發﹔進一步做好“中華慈善獎”評選表彰工作﹔推進慈善表彰與國家勛章和國家榮譽制度相銜接﹔指導各地建立完善地方性慈善行為褒揚獎勵制度和措施，發揮慈善榜樣的示范帶動作用。

（三）有效規范引導慈善行為

規范公開募捐行為方面，要協調制定公開募捐資格申請認定程序、募捐方案的備案及信息公開辦法和運用互聯網募捐的有關規定，並指導地方各級民政部門認真組織實施，確保公開募捐活動依法有序進行。維護捐贈人合法權益方面，要認真落實《慈善法》關於保障捐贈自由、開具捐贈票據、簽訂書面協議、查詢復制有關資料、監督捐贈財產使用等規定，做好維護捐贈人合法權益的各項工作。確保慈善財產合法使用方面，要按照《慈善法》關於慈善組織財產使用分配、慈善組織投資、慈善活動年度支出、慈善組織管理費比例等規定，會同有關部門制定慈善組織投資的具體辦法，制定相關慈善組織年度支出和管理費用標准，既保障慈善財產使用效益最大化，也保障慈善組織正常運作、可持續發展。促進慈善服務方面，要按照《慈善法》關於慈善服務提供方式、服務原則、服務項目、服務標准以及志願者招募登記、培訓管理、服務記錄、証明出具、購買保險、安全保障等規定，積極推進《志願服務條例》立法，全面實施志願服務記錄制度，支持慈善組織招募、培訓志願者，倡導和鼓勵慈善組織、其他組織和個人向社會或者他人提供志願無償服務以及其他非營利服務。加強慈善信息公開方面，要推動建立統一規范的慈善信息平台，建立健全慈善信息統計和發布制度，建立民政部門與其他部門的慈善信息共享機制，提高服務質量，形成監管合力﹔制定慈善組織信息公開的具體辦法，加強信用監管，及時通過日常性監管和周期性評估檢查慈善組織履行信息公開義務的情況，依法查處慈善組織不報、謊報、漏報信息行為。

（四）進一步完善綜合監管體系

在突出“放活”的同時，注重構建行業自律、社會監督、政府監管相結合的綜合監管體系，加強事中事后監管。要強化慈善組織的行業自律，指導慈善行業組織建立健全行業規范，加快統一社會信用代碼建設，促進行風建設，提供行業服務，更好地發揮監督、約束和激勵作用。要加強社會監督，指導慈善行業組織完善投訴舉報受理機制，拓寬社會監督渠道，強化反映問題的處理。要強化政府監管，充分運用“雙隨機、一公開”等監管方式，用好約談、審計、專項檢查等監管手段，健全慈善組織第三方評估機制，建立慈善組織及其負責人信用記錄制度，協調和支持有關部門對慈善組織的思想政治工作、黨的建設、財務和人事管理、外事活動、公募資格驗証、募捐信息發布等履行監督管理職責，共同做好監管、服務工作。要推進公正文明執法，建立執法全過程記錄制度，依法堅決查處強捐、騙捐、諾而不捐和私分、挪用、截留、侵佔慈善財產等廣受公眾詬病的違法行為，推廣運用說服教育、勸導示范、行政指導等非強制性執法手段。

（五）加強對貫徹實施工作的組織領導

要抓緊組織學習培訓，採取領導班子集體學、職能部門深入學、舉辦專題培訓班系統學和列為初任培訓、任職培訓、崗位培訓必修內容等措施。要抓緊落實工作責任，建立各級民政部門一把手負總責、分管領導負牽頭責任、內設機構負具體責任、多級聯動、層層抓落實的責任機制，做到事有人管、責有人負。要抓緊制定配套規定，現有規定與《慈善法》不抵觸的，要繼續落實好﹔與《慈善法》不一致的，要及時修改完善﹔《慈善法》有規定，地方尚無措施的，要做好制定配套規定的工作﹔有立法權的地方民政部門要推動制定實施地方性法規或政府規章。要抓緊推進試點實驗，指導各地民政部門對照《慈善法》規定，結合本地實際，梳理可在本地先行試點實驗的制度措施，積極推進慈善信托、志願服務、監督管理等方面的試點實驗，積累經驗，發揮示范帶動作用。要抓緊做好宣傳工作，把宣傳《慈善法》列為《民政系統開展法制宣傳教育第七個五年規劃》的重要內容，積極協調新聞單位，充分運用新媒體，以群眾喜聞樂見的方式，廣泛宣傳慈善法，傳播慈善文化，弘揚慈善精神，使《慈善法》家喻戶曉、深入人心。 

（作者系民政部部長。）

（來源：行政管理改革）