積極促進農村貧困人口轉移就業

[摘 要] 充分發揮公共就業服務機構特別是基層平台的作用，主動為建檔立卡農村貧困勞動力提供政策咨詢、崗位信息、職業指導和職業介紹等服務。依托東西扶貧協作等機制，加強輸出地與輸入地的勞務協作，完善“培訓—就業—維權”三位一體的工作模式。

一、當前促進農村勞動力轉移就業的主要政策措施

就業是民生之本，促進農村勞動力轉移就業是其中的重要內容。黨中央、國務院對此高度重視，近兩年出台了一系列新的政策措施。如2014年印發《國務院關於進一步做好為農民工服務工作的意見》（國發〔2014〕40號），2015年印發《國務院關於進一步做好新形勢下就業創業工作的意見》（國發〔2015〕23號）、《國務院辦公廳關於支持農民工等人員返鄉創業的意見》（國辦發〔2015〕47號）等，促進農村勞動力轉移就業的政策制度進一步健全。概括起來主要包括以下方面：

（一）優化就業環境

《就業促進法》明確規定，國家實行城鄉統籌的就業政策，建立健全城鄉勞動者平等就業的制度，農村勞動者進城就業享有與城鎮勞動者平等的勞動權利，不得對農村勞動者進城就業設置歧視性限制。近年來，各地人力資源社會保障部門認真落實就業促進法，推動建立統一規范靈活的人力資源市場，努力消除因為城鄉、身份等差別影響平等就業的制度障礙，通過清理和取消針對農村勞動力就業的限制性規定、實施免費公共就業服務制度、將處於無業狀態的城鎮常住人員納入常住地失業登記范圍等一系列舉措，有效改善農村勞動力轉移就業的環境。

（二）加強就業服務

完善公共就業服務制度，加強基層平台建設和信息化建設，為包括農村勞動者在內的各類勞動者免費提供職業指導、職業介紹、崗位信息等基本公共就業服務。“十二五”時期，基本形成了覆蓋省、市、縣、鄉鎮（街道）、村（社區）的五級公共就業服務體系，到2015年年底，全國縣（區）以上已經普遍建立了公共就業和人才服務機構，96.9%的鄉鎮（街道）都建立了基層服務窗口，77.6%的行政村（社區）聘請了專職或者兼職的工作人員從事勞動就業社會保障服務工作。“十二五”時期，人力資源社會保障部還建立了中國公共招聘網，與200家省級和市級公共就業和人才服務機構實現了聯網，統一發布招聘信息，為包括農民工在內的各類求職人員免費提供就業崗位信息服務。

（三）推進勞務協作

大力推行“職業培訓、就業服務、權益維護”三位一體工作模式，依靠對口支援、東西扶貧協作、省際協作、省內對接等工作機制，積極推動經濟發達地區與勞動力資源豐富的地區建立勞務協作，帶動農村勞動力轉移到城市，到二、三產業就業。如我部定點扶貧縣天鎮縣，打造“天鎮”保姆勞務品牌，通過加強與北京市的勞務協作推進勞務輸出，保姆月收入2500~5000元，基本實現脫貧。安徽實施的大別山區、皖北地區和皖江經濟帶的勞務對接，福建推進遠海經濟區與內陸山區開展人力資源和勞務合作的“山海對接”等等，都取得了較好效果。

（四）加強技能培訓

2014年，人社部啟動實施“春潮行動——農民工職業技能提升計劃”，旨在提升農民工職業技能。這一計劃主要內容是：對包括農村貧困家庭勞動力在內的農村轉移就業勞動者，開展就業技能培訓、崗位技能提升培訓、高技能人才培訓和創業培訓﹔對農村未繼續升學並准備進入非農產業就業或進城務工的應屆初高中畢業生、農業戶籍退役士兵開展儲備性專業技能培訓﹔以農村新成長勞動力為重點，依托技工院校，採取政府購買服務培訓方式，對其開展1~2個學期的儲備性專業技能培訓，基本消除農村新成長勞動力無技能從業現象﹔對符合條件的，按規定給予職業培訓補貼、職業技能鑒定補貼和生活費補貼。計劃實施以來，每年培訓規模都達到1000萬人次左右，取得了很好的成效。

在加強貧困人口技能培訓方面，2015年國務院扶貧辦會同教育部、人社部制定出台《關於加強雨露計劃支持農村貧困家庭新成長勞動力接受職業教育的意見》，對建檔立卡農村貧困家庭子女接受職業教育，按每一個學生每年三千元左右的標准給予補助。2015年下半年實施以來，已經惠及了中西部五十萬戶建檔立卡貧困家庭。此外，一些地區也組織開展了技能扶貧專項行動。如，貴州省實施《“雁歸興貴”促進農民工返鄉創業就業行動計劃》，對留守兒童困境兒童家庭勞動力返鄉創業就業的，開展精准的技能培訓或創業培訓。雲南省實施《雲南省技能扶貧專項行動方案》，要求到2020年對每個有勞動能力的適齡貧困人口開展一次技能培訓，讓每個有適齡勞動人口的貧困家庭至少有一名技能勞動者能夠就業。山東省要求打好職業培訓的“組合拳”，實現登記一人，培訓一人，就業一人，脫貧一戶。

（五）扶持返鄉創業

完善返鄉創業公共服務，統籌考慮社保、住房、教育、醫療等公共服務制度改革，將返鄉創業農民工納入公共服務范圍。強化創業培訓，實施有針對性的創業培訓項目，並按規定給予創業培訓補貼支持。降低返鄉創業門檻，落實定向減稅和普遍性降費政策，加大財政支持力度，強化返鄉創業金融服務，幫助創業者成功實現創業。近幾年，由於扶持返鄉創業的力度逐步加大，返鄉創業規模也快速增加。比如，農民工大省四川省，建立全省支持農民工返鄉創業工作聯席會議制度，加強部署落實，2015年新增農民工返鄉創業6.3萬人，創辦企業1.6萬個，新增創業吸納就業26.4萬人，實現產值143.1億元。重慶市加大創業支持力度，設立每年3000萬元的創業引導基金，並將農民工小額擔保貸款提高到15萬元，截至2015年年底，全市返鄉創業農民工總人數達48.4萬人，創業總戶數達37.8萬戶，吸納城鄉勞動力就業163.1萬人。陝西省2015年返鄉創業人員將近40萬，創辦企業或者經濟實體約22萬個，安置農村轉移勞動力就業127萬多人。甘肅省2015年新增返鄉創業4.8萬人，直接帶動農村勞動力就業22萬人。其他省市也都大力支持有一定資金和技術的農民工等人員返鄉創業，效果較好。

（六）加強權益維護

貫徹實施勞動法律法規，規范用人單位的用工管理，提高勞動合同簽訂率。完善並落實最低工資制度，穩慎調整最低工資標准，促進包括農民工在內的低收入職工工資增長。切實解決拖欠農民工工資問題。推動農民工參加城鎮職工社會保險。加強勞動保障監察執法，依法妥善處理涉及農民工的勞動爭議案件。

經過各方努力，農村勞動力轉移就業工作取得積極成效。截至2015年年末，全國農民工總量27747萬人，比上年增加352萬人，增長1.3%﹔其中，外出農民工16884萬人，比上年增加63萬人，增長0.4%。農民工月平均收入3072元，比上年增加208元，增長7.2%。外出務工人員收入增幅高於城鎮職工平均增幅，農民工工資收入已經佔到了農村居民人均收入的將近60%。

二、“十三五”時期促進農村貧困人口轉移就業脫貧面臨的困難和挑戰

黨的十八屆五中全會明確提出，到2020年我國現行標准下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽。中央扶貧開發工作會議和《中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定》，對“十三五”時期脫貧攻堅工作做出全面部署，要求到2020年，通過產業扶持和易地搬遷分別解決3000萬人和1000萬人脫貧，通過轉移就業解決1000萬人脫貧。在實施產業扶持和易地搬遷扶貧工作中，也有部分勞動者需要轉移就業。因此，促進農村貧困人口轉移就業，幫助貧困人口通過就業獲得收入，既是脫貧重要途徑之一，也是打贏脫貧攻堅戰的重要任務。完成這項任務面臨不少困難和挑戰，主要有以下四個方面：

（一）農村貧困勞動力轉移就業壓力更大

“十三五”時期，勞動力供需矛盾依然突出。從勞動力供給看，據預測，16歲到59歲的勞動年齡人口仍然保持在8.9億人以上，需要在城鎮就業的勞動者年均在2500萬人左右，其中新成長勞動力1500萬人，勞動力供給一直保持在高位。從勞動力需求看，隨著我國經濟增速換擋、結構調整加快、新舊產能轉換，特別是化解產能過剩、淘汰僵尸企業，不可避免會減少一些工作崗位。在總量壓力依然很大、崗位需求可能減少的情況下，農村貧困勞動力外出就業難度加大。貧困地區經濟規模較小，二、三產業發展基礎薄弱，拉動就業能力不足，吸納農村貧困勞動力就地就近轉移就業容量有限。此外，農村貧困勞動力轉移就業精准服務有待加強，農村有就業意願和就業能力的貧困勞動力情況有待進一步摸清，就業服務的針對性和有效性需要進一步提高。

（二）農村貧困勞動力轉移就業能力不足

“十三五”乃至今后一個時期，我國勞動力市場的主要矛盾是結構性矛盾，人崗不匹配問題比較突出。當前，隨著企業轉型升級，對勞動者職業素質的要求越來越高，高端技術人才、技能工人供不應求。雖然近年來政府在農村勞動力技能培訓方面做了大量的工作，但農村勞動力職業素質仍然總體偏低，調查顯示農民工中接受過技能培訓的大約為30%，與企業用工需求還存在很大的差距。大部分貧困地區農村人口受教育程度有限，技能水平相對更低，據統計，2014年在建檔立卡貧困人口中，初中以下文化程度超過92%，絕大多數沒有參加職業技能培訓，轉移就業難度更大。此外，一些農村貧困勞動力的就業觀念也有待轉變。

（三）農村貧困勞動力轉移就業的質量有待提高

當前，農民工勞動合同簽訂率偏低，就業穩定性較差﹔農民工工資水平仍然不高，拖欠農民工工資問題有所反彈﹔農民工參加職工社會保險的比例仍然偏低﹔農民工職業安全健康權益保障需要進一步加強。截至2015年年底，農民工參加職工基本養老保險5610萬人、醫療保險5166萬人、工傷保險7489萬人、失業保險4219萬人，很多農民工的社會保險基本權益還沒有得到保障。今后一個時期，受經濟下行影響，一些企業生產經營困難，效益下降，資金緊張，侵害農民工權益問題可能反彈。

（四）農業轉移人口平等享受城鎮基本公共服務和在城鎮落戶仍存在困難

城市面向農民工的基本公共服務供給不足，子女就學、住房保障、醫療衛生等問題反映還比較突出。盡管城市義務教育學校建設速度在加快，但是仍跟不上轉移人口的增加速度，農村留守兒童現在還有幾千萬。農民工進城落戶存在障礙，中西部地區城鎮化發展相對滯后，農業轉移人口就近落戶缺乏支撐﹔東部地區一些地方財力下降，對戶籍改革積極性降低﹔農村“三權”等問題尚未根本解決，農民工進城落戶的意願不強。大量農民工及其隨遷家屬處於“半市民化”狀態，難以真正融入城市。

三、做好“十三五”時期轉移就業扶貧工作的考慮

打贏脫貧攻堅戰是黨中央的重大決策部署，促進農村貧困人口就業脫貧是其中的重要內容。我部對此高度重視，在中央扶貧開發工作會議之后，立即著手研究制定《“十三五”時期精准扶貧工作實施方案》，其中將促進農村貧困人口轉移就業脫貧擺在突出位置。總體考慮是要立足我部職能，在全國范圍內組織開展勞務協作對接行動，根據扶貧對象實際，採取綜合服務措施，實現“培訓一人，就業一人，脫貧一戶”目標。重點開展以下工作：

（一）明確就業幫扶對象

配合扶貧部門進一步摸清建檔立卡農村貧困家庭有勞動能力、就業意願人員的基本信息（包括已轉移就業人員就業狀況、未就業人員求職意向及其技能水平、就業服務需求等信息），建立基礎台賬，明確就業扶貧幫扶對象。在此基礎上，指導輸出地和輸入地人力資源社會保障部門制定轉移就業扶貧方案，進一步明確轉移就業脫貧的目標任務和責任分工。

（二）提高就業服務的精准度

充分發揮公共就業服務機構特別是基層平台的作用，主動為建檔立卡農村貧困勞動力提供政策咨詢、崗位信息、職業指導和職業介紹等服務。依托東西扶貧協作等機制，加強輸出地與輸入地的勞務協作，完善“培訓—就業—維權”三位一體的工作模式。將促進農村貧困勞動力轉移就業作為“春風行動”的重要內容，在貧困縣組織開展專場招聘活動，為農村貧困勞動力與企業搭建供需平台，集中為有勞動能力和就業意願的農村貧困人口提供就業服務。指導開展家庭服務業體系建設的72個中心城市加強與貧困縣的對接幫扶，幫助農村貧困人口在家政服務、養老服務等行業實現就業。

（三）提高技能培訓的精准度

統籌“春潮行動”“雨露計劃”等項目，根據建檔立卡農村貧困勞動者的技能提升願望與需求，支持轉移就業人員和新成長勞動力接受技能培訓或技工教育。實施技能脫貧攻堅行動，會同國務院扶貧辦等相關部門進一步完善政策，為建檔農村貧困家庭中有勞動能力和就業意願的勞動者以及未升學初高中畢業生免費進行職業培訓。

（四）支持返鄉創業帶動就業

配合有關部門支持貧困地區發展縣域經濟，引導有市場、有效益的勞動密集型產業優先向中西部轉移，發展鄉村旅游等特色產業，增加吸納農村勞動力就近轉移就業崗位。加大對貧困地區農民工返鄉創業政策扶持力度，抓好“鼓勵農民工等人員返鄉創業三年行動計劃”落實落地，強化創業培訓和服務，幫助有條件有能力有願望的貧困地區外出就業人員返鄉創業。

（五）切實維護轉移就業農村貧困人口的勞動保障權益

要在建檔立卡的基礎上，摸清已就業的貧困人口就業單位、就業崗位，確保他們的基本權益能夠得到落實。進一步規范農民工勞動用工管理，幫助建檔立卡農村貧困家庭轉移就業人員與用人單位簽訂勞動合同，預防和解決拖欠農民工工資問題，推動參加城鎮社會保險，加強安全生產和職業健康保護。

（六）推進轉移就業農村貧困人口平等享受城鎮基本公共服務和在城鎮落戶

對有能力在城鎮穩定就業和生活的，要協助進城落戶﹔暫時沒有能力或因其他原因暫時沒有落戶的，要結合落實《居住証暫行條例》，推動城鎮基本公共服務優先覆蓋建檔立卡農村貧困家庭轉移就業人員及其隨遷家屬。配合有關部門研究制定財政轉移支付和市民化人口挂鉤的政策、妥善解決農村 “三權”問題的政策等，結合深化戶籍制度改革，逐步促進有能力在城鎮穩定就業和生活的建檔立卡轉移就業人口舉家進城落戶，並與城鎮居民有同等的權利和義務，實現徹底脫貧。

（七）加大基層公共服務平台建設力度

加強對貧困地區基層勞動就業和社會保障服務平台建設的支持，重點向革命老區、集中連片貧困地區傾斜。推動各地在農民工相對集中的城市建設農民工綜合服務平台，依托街道（社區）居民服務平台、勞動就業社會保障服務平台等，整合各部門公共服務資源，為包括貧困地區轉移就業勞動力在內的農民工提供便捷、高效、優質的“一站式”綜合服務。 

（作者系人力資源和社會保障部副部長。）

（來源：行政管理改革）