蘇楊：國家公園不是自然保護區的升級版

國家公園的消息一直曝光率都很高，但有些國家公園的消息卻突然秘而不報了，例如9個國家公園體制試點區的工作進展。本來，2015年1月，國家發改委等13個部委聯合通過的《建立國家公園體制試點方案》中明確了9個試點省，9個省也分別確定了試點區域（參見《十說中國國家公園體制元年》），且在《國務院批轉發展改革委關於2016年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》中也再次明確“抓緊推進三江源等9個國家公園體制試點”。但后來的情況發生了變化，這些變化似乎反映了一個趨勢：國家公園有可能慢慢混同於自然保護區，至少比較重要的野生動物類型的自然保護區會加入到國家公園行列中來專門發展成野生動物類型的國家公園，甚至使國家公園成為自然保護區的2.0版。這事關中國國家公園體制試點和國家公園的發展方向，我們有必要從國家公園試點新進展開始探討國家公園與自然保護區的關系。

野生動物類型的國家公園試點新進展

其實，野生動物類型的國家公園在媒體上不是新鮮事：如地方自己挂牌的“香格裡拉滇金絲猴國家公園”，某部委挂牌的藏羚羊國家公園等（參見《十說國家公園體制元年》），但那些畢竟不是正牌。最近，原來中央的相關文件中沒有提及的野生動物類型國家公園體制試點工作引起了較大社會反響，莫非國家公園體制試點工作的既定思路有了變化？

要說這種變化，似乎可以找到一點線索：2016年1月，習近平總書記主持召開中央財經領導小組第十二次會議，研究供給側結構性改革方案、森林生態安全工作等，聽取了國家林業局關於森林生態安全問題的匯報。習近平總書記在會上的指示是“要著力建設國家公園，保護自然生態系統的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產。要整合設立國家公園，更好地保護珍稀瀕危動物”。2016年4月，中央深改組會議討論了東北虎豹和大熊貓國家公園試點區的建設方案﹔5月，東北虎豹國家公園體制試點區方案通過林業系統評審並將方案上報了國家發改委，大熊貓國家公園體制試點區的方案也將上報。可以發現，2016年以來的這些表述和這些工作已經與2015年4月發布的《中共中央國務院關於加快推進生態文明建設的意見》中的要求有了一些變化。其中對國家公園的描述是“建立國家公園體制……保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性” ﹔對自然保護區的描述則是“加強自然保護區建設與管理，對重要生態系統和物種資源實施強制性保護，切實保護珍稀瀕危野生動植物、古樹名木及自然生境”。顯然，中央此項對生態文明建設具有全局意義的文件對國家公園和自然保護區的功能是分得很清楚的，保護物種資源主要是自然保護區的功能。目前這樣的變化，莫非預示著今后的國家公園體制試點工作會在某些方面將國家公園和自然保護區的功能混同？中國國家公園要發展成自然保護區的升級版？

看來，有必要從經驗、學術和政策多個角度，討論一下國家公園到底是不是自然保護區2.0版。

大多數國家的國家公園的功能是保護大范圍的生態系統和生態過程，其管理和命名都與自然保護區存在差異

國家公園和自然保護區都是當前全球關鍵生態系統和生物多樣性保護的模式，這是因為生態系統的代表性和典型性往往是通過該區域的生物多樣性特有和珍稀來體現的，而保護任何具體物種的重要方式，也不能脫離其棲息地的保護、保育和恢復，二者因功能上的密切關聯通常會帶來地理空間上的毗鄰而居和功能上的互為補充。但因為保護生態系統和保護物種的需求有區別，所以二者可以各司其職，其關系在IUCN體系中已有較科學的表達，存在表1中這樣的對應關系：

這其中需要特別說明的是，按照《自然保護區條例》，中國的自然保護區應該是IUCN保護地體系中的Ⅰ類。但中國目前近2800個自然保護區中的大多數，按照《條例》來保護既沒有合理性也沒有可行性，即便446個國家級自然保護區中的大多數，情況同樣如此。這與我們的保護區設置時放低標准和保護區發展中的方針（早劃多劃、先劃后建）有關（但在保護區數量嚴重不足且國家投入不足時，這樣搶救式保護的方針值得肯定）。這樣形成的局面就是，中國在自然保護區劃定和管理中名義規則和事實規則並存（明規則和潛規則），目前實際存在的保護區，若與IUCN分類體系對應的話，可以涵蓋第Ⅰ∼Ⅵ類（例如，河北塞罕壩那樣以人工林為主的區域，全國最大的人工林場），都能當上國家級自然保護區，即保護區管理局與塞罕壩機械林場一套人馬、兩塊牌子，其價值和保護需求隻能對應於IUCN保護地體系的第Ⅵ類及Ⅴ類。參見圖1）。

不惟中國的情況如此，世界各國對國家公園和自然保護區都拓展和增加了自己的理解，有的國家就隻有其中一個體系，不是二者並存，如非洲不少國家，就隻有“國家公園”而沒有保護區。並存國家公園和自然保護區的國家也沒有界限斷然分明的標准體系將二者割裂管理，而是在制度上兩個體系並存，在工作中合作但有不同的管理方法和依據。以美國為例，盡管美國國家公園管理局（NPS）和美國魚類和野生動物管理局（FWS）兩個體系平行並存，但他們的任務和使命是有區別的。NPS這樣闡述自己的角色和使命：“為盡可能完整無損的保存國家公園的自然文化資源與價值，以確保人民世世代代欣賞之、為之教育和為之激勵，國家公園管理局與合作伙伴共同致力於將自然與文化資源的保護與戶外游憩推廣到全國乃至世界”。FWS的使命則為：“與社會各界一起保育、保護和促進魚類、野生動物和植物及其棲息地持續的貢獻和保障美國人民的福祉”。 FWS負責560多處國家野生生物保護區管理以及《國家瀕危物種保護條例》的執行，並擔任《瀕危野生動植物國際貿易公約》的技術支撐機構。顯然，后者聚焦於具體的物種，其面對的管理問題也較國家公園簡單，因此其技術標准體系和管理機構設置也明顯比NPS簡單。

美國是最早建立國家公園體系的國家，其國家公園是自然和文化遺產保護方面的全球范例，因此全球很多國家都以之為榜樣，建立了自己的國家公園體系。雖然由於政治體制、自然稟賦、土地權屬等方面的差異，各國的國家公園內涵實際上是存在差別的，但大體有兩點共性：①國家公園是以保護大范圍的生態系統和生態過程的完整性、原真性為目的的，在保護好的同時還要做為公共設施提供環境教育服務和公眾的精神享受，做好自然資源可持續利用的展示和范例，功能較全面，也更易於與當地構建綠色發展關系。②自然保護區的主要目的是物種棲息地和生物多樣性保護，特別是開展好本國/本地區特有的野生種質資源的保護和保育，基本沒有帶動地方發展的功能。國家公園若按照自然保護區來管理，可能會帶來較大的管理矛盾。例如，法國從1963年開始建立國家公園，大致採取類似我國那樣的自然保護區管理模式，使國家公園幾乎成為“全民公敵”。因此其於2006年開始了國家公園改革，將國家公園與周邊（即國家公園加盟區）發展統籌起來（參見圖2），通過管理局與周邊政府簽訂憲章（CHARTER）和建立多種形式的管理委員會，初步實現了統一、規范、高效的管理。

在命名上，國際上的通行做法是國家公園以地理單元（地區/典型地貌/人名）命名，而自然保護區多以其最有代表性的保護對象（動物/植物）命名。從多數國家對國家公園的功能定位來看，這種命名方式的原因可以理解為，國家公園需要給公眾提供一個旅行目的地，因此以地名命名指向性更清晰﹔而保護區以物種命名是為了表明保護對象，但物種或生態系統本身並不是旅游吸引物（觀賞的可能性和可行性都值得商榷）。美國國家公園體系中隻有少數成員單位以物種來命名的，且其命名的初衷大多並非為專門保護這個物種﹝美國約60處國家公園中，隻有紅杉國家公園（redwood NP）是以單一物種命名，而很多似乎與物種有關的國家公園其實都只是地名，如羚羊谷國家公園（gazelle valley NP）﹞。

概括一下，美國從一開始就是國家公園和野生動物保護區兩個體系，也的確有不少國家在自然保護區的基礎上建立了國家公園或發展出了國家公園體系，但其並非撤銷或替代了自然保護區體系，而是二者並存，功能、管理辦法和命名都存在差異。

少數國家的國家公園實際就是自然保護區，沒有並行存在的規模和重要程度相仿的自然保護區管理體系，所以其中才有少數國家公園直接針對物種命名

任何事情都有例外，有些國家的自然保護地體系較簡單，沒有國家公園或者沒有自然保護區，在命名上也就不需要對兩者進行特別地辨析。根據世界大多數國家的經驗，可這樣總結國家公園和自然保護區二者的關系：國家公園和自然保護區各有分工，有的國家的國家公園實際上相當於中國的自然保護區。

在中國的國家公園試點中，有些部門提出了一種說法：某些物種有較高觀賞價值並且具有觀賞條件的時候，能夠將其用於國家公園命名以吸引訪客，這就是有些國家建立野生動物類型國家公園的目的之一。但從目前各國實踐來看並非如此，即便是少數國家公園幾乎就是自然保護地的國家，其以保護物種為主的國家公園在命名上大多也沒有強調物種。如非洲多個靠野生動物觀賞來創收外匯甚至將其發展為區域性支柱產業的國家，絕大多數也並不以重要保護物種命名其國家公園（南非有三個以某種野生動物命名的國家公園：阿多大象國家公園、大羚羊國家公園、山地斑馬國家公園，其命名的重要原因是建立之初這三個物種在這三處保護地更瀕危，以此命名更容易引起關注和獲得資源。目前這三個國家公園的定位都已不是主要保護這三個物種了，其中有兩個是世界文化與自然遺產地，還有一個包括了大片海域）。畢竟單一物種並不足以概括某一區域的生物多樣性，反而有可能在旗艦物種或者傘物種的光環下，忽略了整個生態系統和某些珍稀瀕危的小型重要物種保護（生物多樣性保護領域並不認為保護價值能夠按照物種體型大小劃分，甚至一些特有的微生物群落我們當前人類還對其意義和作用仍然未知）。如果貿然用我們當前理解的“標志物種”對國家公園命名，就違背了國家公園是要保護大范圍生態系統或生態過程這一世界大多數國家的共識。

中國的自然保護區在創建之初，就定位於保護某個有代表性的生態系統為目的的（例如我國第一個自然保護區——鼎湖山自然保護區的主要保護對象就是南亞熱帶地帶性森林植被）。其后經過不斷發展，我國的自然保護區按照保護對象分為三個主要類型：野生動植物類型、生態系統類型和自然遺跡類型，這是符合我國當時對自然保護的理解和需求的。但是伴隨著生態文明建設，如果沿襲以前對自然保護區的分類和命名方式來進行國家公園試點工作，有可能會對國家公園這一新事物和制度創新帶來不必要的誤解，並降低了國家公園對整個生態文明制度建設的重要意義：國家公園是生態文明建設的重要物質基礎，是生態文明制度建設的先行先試區。生態文明八項基礎制度要配套落地，國家公園是需求最迫切同時也是條件最好的區域（例如，三江源國家公園目標定位是：建成青藏高原生態保護修復示范區，建成三江源共建共享、人與自然和諧共生的先行區，建成青藏高原大自然保護展示和生態文化傳承區）。這樣的區域如果隻把工作重點放在某個重要物種的保護上，是“大材小用”。