以創新求發展 以共治謀治理

受國家工商總局委托，北京市工商局與北京奇虎科技公司合作，承擔了“全國網絡交易平台監管服務系統”的研發、建設工作。經過近一年半的研究、開發和測試，該系統的一期工程—“網絡商品交易平台監管服務子系統”，已於2016年7月正式上線運行。該系統可監測全國網絡商品交易平台及其千萬數量級的網店，並可逐步實現智能監控平台中的商品及違法經營行為。市局網監處在牽頭組織系統研發工作過程中，所面對的三類基礎性課題及其尋找解決方法的思考，對於網絡交易監管服務工作未來的研究和實踐，或許具有一定的借鑒作用。

一、面對網絡時代，或許應改變掌握市場情況的基本方法

2016年初，北京市局成立了系統建設工作組，第一輪討論就陷入了激烈爭執：我國有多少網絡交易平台？商品交易平台和服務交易平台各是多少？總共有多少網店？究竟有多少自然人網店？網店所有者到底是誰？網店都在賣哪些商品或服務？網店中存在哪些且多少違法經營行為？如何持續掌握網絡交易平台及網店的基本情況和變化狀況？…等等。上述問題可並歸為第一類基礎性課題：我們如何認識網絡市場？

（一）分析與判斷

經過分析相關技術路線，就網絡交易平台及網店主體信息的獲取、校驗方法，我們形成了以下兩個基本判斷。

1.依靠常見方式難以有效獲取網店相關信息。

其一，依靠經營主體報備難以驗証數據的可靠性。在缺乏校驗數據庫的情況下，依靠企業年報或網絡交易平台上報，都難以保障市場覆蓋率和網店所有者的真實性。其二，依靠其他行政資源難以保障數據的實用性。在現有相關行政管理資源中，以通信管理部門的ICP備案信息最具代表性。然而，由於通信管理部門並不掌握企業注冊信息，難以校驗報備案企業的真實身份，致使此類行政管理資源具有較大的不確定性。其三，依靠垂直搜索引擎難以評估數據的有效性。受制於網店信息的不同表現形式，以及網絡交易平台對搜索引擎的技術限制，以注冊信息為基礎研發網店垂直搜索引擎，難以保障搜索、判定結果的准確率和覆蓋率。

2.採取新的方式獲取、校驗數據已存在可能。

其一，借助特定的網絡通道產品可打破相關的信息壁壘。瀏覽器、搜索引擎、導航網站、APP、移動社交工具等網絡通道產品，不僅已成為經營者與消費者之間的主要鏈接渠道，而且極少數產品佔有了極大的市場份額。由於網絡交易平台無法強制廣大網絡消費者更改慣用的瀏覽器和安全衛士，而且難以對此類網絡通道產品採取技術限制，籍此不僅可以直接獲取全網級的網絡交易平台、網店相關信息，還可以打破部分大型網絡交易平台實施的信息壁壘。其二，借助迅速發展的專有雲服務可支持分析海量大數據。雲時代的來臨超出了多數人的預料，其中，由於具備超強運算能力和定制化服務等特點，私有雲也得以迅速發展。籍此可對不同來源、不同格式的數據進行自動清洗和智能校驗，以支持建立兼容性極強的新型系統數據庫。

（二）設想與嘗試

基於上述認識，我們採取了“以多維數據再現多元世界”的原則，在獲取、校驗網店主體信息的技術路線上進行了大膽嘗試。一是匯集三方關聯大數據。即：匯集市場監管部門掌握的企業（個體工商戶）注冊信息、網絡交易平台上報的網店主體信息，以及網絡科技企業通過瀏覽器獲取的網店相關數據。二是實施智能化數據校驗。即：借助網絡安全企業的雲計算、智能聚類等先進技術，對匯集的三方數據進行智能化處理，從而自動得出“主體信息匹配”、“主體信息不匹配”和“主體信息存疑”等初步分析結果。

系統測試結果已經証明，這一技術路線完全可行。在絕大多數網絡商品交易平台暫未上報網店信息的情況下，系統獲取網絡商品交易平台中網店的數量已經超過了1500萬個。此外，由於京東集團主動提供了全量網店信息，針對已經提供全量企業、個體工商戶注冊信息的省份，系統能夠自動校驗相關地區企業、個體工商戶開設網店的主體信息。

二、面對多元變化，或許應改變監管服務工作的基本架構

初步解決了認知論后，系統研發工作開始面對第二類基礎性課題：系統如何適應網絡特點、系列變革和地區差異？例如：如何適應網絡交易的特點與發展趨勢？如何體現監管與服務工作的辯証關系？如何適應網絡消費者的用戶習慣？如何適應取消與保持的垂直管理體制？如何適應機構合並地區的管理體制？如何適應不同網絡經濟發展水平的監管需求？如何適應不同網監工作實踐水平的操作需求？在缺少許多工作規范的情況下，如何提高系統應用管理的適用性？…等等。可其統稱為：因多維跨度導致的廣泛不確定性。

（一）分析與判斷

經過深入分析、梳理相關問題，我們就系統功能的設計方向，形成了以下三個基本判斷。

1.在提高部門監管能力與推動社會共治模式之間，需要努力尋求促進動態平衡的支點。

面對廣域、海量的網絡市場，繼續採取以案件查處為主的“個案思維”，不僅無法承受巨額的行政執法成本，而且難以達到控制整體市場秩序的目標。違法經營者可能採取各種方法躲避監管者，但是永遠不會“躲避”消費者。與此同時，盡管信用管理的作用已得到充分的理論証明，然而，如果沒有社會各界特別是廣大用戶的直接參與，“遵法守信持續發展、違法失信處處受限”也隻能得到“充分的理論証明”。

一方面，盯住“關聯”這一網絡交易的基礎要素，可對嚴重網絡違法經營行為實施通道遏制措施。其一，借助先進網監技術，構建相關元素之間的聯系。在持續發展前沿網監技術的基礎上，實現“網店與所有者真實身份的關聯”、“不同網店與同一所有者的關聯”、“網店與管轄單位的關聯”和“違法經營行為與網店所有者的關聯”，以直接支持網絡交易日常監管工作和專項監管任務。其二，借助主流網絡通道，阻斷相關元素之間的聯系。在加大網店違法案件查處力度的同時，可對嚴重違法經營者採取“限期市場禁入”措施，並可借助瀏覽器、搜索引擎、網絡安全衛士等網絡通道產品，直接屏蔽相關違法網店。

另一方面，盯住“成本”這一經濟活動的核心要素，可對網絡交易違法經營行為實施失信懲戒措施。其一，持續提高違法失信的成本。監管部門可借助網絡通道產品釋放行政管理信息，便於用戶在訪問網店時自動觸發主體身份、“黑名單”、異常名錄和行政處罰等信息，從而達到消費提示或消費警示的作用。其二，不斷降低遵法守信的成本。監管部門可向第三方征信機構逐步開放行政管理資源，支持其獨立開發網絡交易信用產品。其中，重點支持以用戶評價為基礎、以不同評級為特點、以廣泛應用為標准的信用產品。

以網絡交易主流鏈接通道為核心節點，綜合運用上述措施，可對網絡交易違法經營行者實施全網級遏制，並可為社會公眾直接監督網絡交易提供有效的工具，同時，還可在網絡交易關聯方之間，逐步促成各方主張權利、義務的動態平衡支點。

2.在網絡市場廣域性與行政管理地域性之間，需要努力尋求促進動態平衡的支點。

互聯網時代的到來，導致整體與局部之間的關系呈現出既簡明又復雜的糾結狀態。簡明之處在於：各細分市場領域中都存在著“少數產品覆蓋多數用戶”的現象，在一定范圍內形成了“局部近似整體”的狀況。復雜之處在於：激烈的競爭促使細分市場領域不斷新生和重組，在一定程度上形成了“局部合計並不直接等於整體”的狀況。這也對網監工作產生了直接的影響，以單一標准制定行政管轄原則，不僅將使“網絡市場廣域性與行政管轄地域性之間的沖突”更加突出，而且將直接導致監管效率低下和監管效果不佳。因此，應當摒棄“非此即彼”式的二元對立哲學立場，探索適應網絡交易特點的行政管轄原則和市場監管架構。

一方面，以信息資源優勢為基礎，探索互補性的網店行政管轄原則。對於網絡交易平台和自然人網店，因平台所在地監管部門具有信息資源優勢，可由其承擔主要監管職責。對於企業、個體工商戶網店，因注冊地監管部門具有信息資源優勢，可由其承擔主要監管職責，由平台注冊地監管部門承擔輔助監管職責。另一方面，以技術資源優勢為基礎，探索互補性的市場監管整體架構。鑒於主流網絡通道產品、主流網絡安全產品所在地具有技術資源優勢，可由相關網絡服務產品提供商注冊地的監管部門承擔主要監管職責，由違法行為涉及企業（經營者）所在地的監管部門承擔輔助監管職責。

網監工作資源的比較優勢源於網絡經濟的自然發育結果，並非由國家財經政策或行政資源配置所決定。加之網絡經濟發展具有高度不確定性，任何地方都可能在任何時候獲取或喪失資源優勢。因此，將監管資源的豐富度作為確定管轄原則的主要依據，不僅可以體現公平原則，而且能夠提高監管實效、適應動態變化。

3.在線上線下一體化與部門職責差異化之間，需要努力尋求促進動態平衡的支點。

國家工商總局提出了“線上線下監管一體化”的原則，這當然符合我國經濟發展的總體趨勢。同時，盡管網絡經濟與實體經濟具有高度關聯性，但是，二者各具特點，並非完全重合。因此，一體化原則的實質在於體現兩類監管工作的關聯性，以及保持法律精神和執法尺度的一致性，而非兩類監管工作相互替代。需要注意的是，隨著行政執法體制改革的不斷深化，多數地方局已經取消了垂直管理體制，部分地方局還實行了不同方式、不同職能的機構合並，落實一體化監管原則應考慮由此造成的影響。

其一，可將網監部門職責定位於“抓兩頭、幫中間”。即：一頭抓研發或管理前沿網監技術系統，一頭抓研究查處新型網絡違法經營行為，同時，為其他部門開展網監工作提供支持。其二，可將“關聯”作為推動一體化監管的關節點。即：通過整合監管信息資源或融合監管技術系統，將線上、線下的經營主體、經營活動、違法行為、失信懲戒進行全面關聯，促使從全部雙隨機抽查向按風險度隨機抽查發展，再逐步向“無因不查”發展，以創新事中事后監管方法，提高行政執法效能，降低行政執法成本。

（二）設想與嘗試

我們認識到：面對快速、多變的網絡市場，以及多層次、多方位的改革趨勢，可採取“以彈性應對不確定性”的原則，在系統架構及功能設計中進行大膽嘗試。

一是支持創新網絡交易服務工作的實施方式。其一，系統設置了“在線to C”的服務功能，支持將監管信息直接釋放到公共瀏覽器、搜索引擎和網絡安全衛士，可支持市場監管部門為網絡消費者直接提供在線服務。其二，系統預留了“合作分享”的數據接口，可實現監管系統與網絡交易平台之間的在線數據交換，支持市場監管部門為網絡交易平台直接提供在線服務。

二是支持創新網絡交易監管工作的管理機制。其一，系統採取了靈活的部門設置功能，以支持地方局根據實際情況設置內設機構或下一級監管單位。其二，系統設置了“層級管轄”、“指定管轄”和“協作管轄”的功能，以支持地方局靈活設置、調整網店的行政管轄。其三，系統設置了網店屬性智能標簽功能，以減少基層執法人員的重復操作，其中，“預設標簽”是根據系統數據庫的關聯信息自動生成，“自設標簽”是根據基層監管部門工作需要人工生成。其四，系統設置了在線異地執法協作功能，以支持地方局在線開展網監工作異地協查、協辦。其五，系統設置了專用移動即時通訊工具，以支持各級、異地監管部門和監管人員及時進行工作溝通。其六，系統採取了可支持“快速升級、持續迭代”的彈性技術架構，以適應快速發展、變化的網絡交易模式。

三是支持創新在線電子數據証據的取証方法。一方面，修訂后的《行政訴訟法》不僅將電子數據証據列為新的証據類型，而且加大了行政執法機關的舉証責任。另一方面，在雲存儲、雲計算已成為主流網絡交易平台、網站的主要運行基礎的情況下，現有“基於物理存儲介質的電子數據取証技術”已經成為輔助取証方法。上述情況對市場監管部門獲取在線電子數據証據的方法及效力，都提出了嚴峻、緊迫的挑戰。通過與國內知名網絡安全企業、國內權威第三方証據鑒定機構合作，系統設置了在線網頁電子數據証據取証功能，同時，創新了取証工作流程：由基層執法人員在線發起取証請求—全國網監系統自動進行在線取証、存証—合作監管機構同步存証備份—基層執法單位在線下載取証文書—必要時由第三方鑒定機構出具專業証據鑒定報告。此項功能正式投入運行后，可顯著提升網絡交易監管執法辦案的效率。

在2016年上半年進行的兩輪全國聯網測試中，全國工商、市場監管部門參試人員對相關系統功給予了廣泛好評，同時，還提出許多富有建設性的意見和建議。

三、面對發展趨勢，或許應改變網監技術發展的基本思路

初步解決了虛擬與現實的關系論后，研發工作開始面對第三類基礎性課題：這樣一種前沿性強、復合度高、變化速度快的全國性網監系統，究竟該走哪一條可持續發展的建設之路？這一課題在很大范圍內都引發了激烈的爭論。

（一）分析與判斷

通過分析國內網監基礎技術的現狀和發展趨勢，就網絡交易平台監管服務系統的技術發展，我們得出了一個重要判斷：傳統網監技術發展方式遇到了基礎性瓶頸。

為了支持面向不同類型網絡交易平台、千萬量級各色網店的監管服務工作，系統建設需要眾多前沿網絡技術的支持，主要包括：瀏覽器、搜索引擎、雲存儲、雲計算、機器學習、智能聚類、數據清洗、殺防病毒軟件。這對系統的建設和發展都提出了重大挑戰。一方面，這些前沿技術的研發、應用和運營成本都十分高昂（僅年度運營成本就高達數千萬元），系統的建設和升級很難得到充分的財政預算支持。另一方面，監管部門熟悉這些前沿技術的人員也十分罕見，很難提出專業性、適用性、可持續發展性都很強的有效建設需求。如果繼續採取現行的建設方式：業務部門提需求—信息中心來把關—財務部門報預算—預算批准再招標—談判成功出方案—按照方案建系統，恐怕系統建設的成功概率、工作周期和建設質量都會難以預計。

（二）設想與嘗試

改革與發展為網監技術的發展提供了新的可能。市局主要領導提出：應以國務院倡導的“政府與企業合作模式”為方向，以盤活政府信息資產為原則，在遵守相關法律規定的前提下，嘗試與國內知名網絡科技企業開展新型互利式合作。由此，我們與國內知名網絡科技企業、網絡安全企業進行了廣泛接觸，在此基礎上提出了選擇合作者的相關條件：一是擁有或控股擁有瀏覽器、搜索引擎、殺防病毒軟件、即時通訊工具等技術及相關數據資源，二是不得直接經營網絡商品交易平台。

國家工商總局採納了北京市工商局的相關建議，經過選擇、談判和試驗，最終確定北京奇虎科技有限公司作為系統建設商，並確定了兩項主要合作原則：一是由奇虎公司承擔系統研發、建設和升級的全部成本﹔二是總局支持奇虎公司獨立開發網絡交易安全服務產品，並承諾給予一定時間的專項資源保護期。至此，“全國網絡交易平台監管服務系統（一期）”才得以按期運行。

按照國家工商總局的安排，“全國網絡交易平台監管服務系統”分三期進行建設：一期工程是“網絡商品交易平台監管服務子系統”﹔二期工程是“網絡服務（信息）交易平台監管服務子系統”﹔二期工程是“移動社交電商交易平台監管服務子系統”。回顧系統一期工程研發、建設過程，我們提煉出一些源於感性認識的理性認知，用於指導下一階段的系統研發、建設工作：

第一，改革與創新是網絡交易監管服務技術的發展方向。如同供給側結構性改革不能主要依靠投資拉動一樣，面對“高速發展的網絡交易與明顯滯后和監管模式”、“絕對有限的人力與相對無限的責任”、“日趨收緊的財力與持續增長的成本”等一系列基礎性困難，工商、市場監管部門持續發展前沿網監技術，或許應堅持“政府與企業多元合作”的發展之路。第二，開放與共治是網絡交易監管服務模式的必由之路。如同有形之手與無形之手共同作用於經濟發展一樣，面對多元、多維、多變的網絡市場，針對我國的具體國情及發展階段，需要有形之手提供行政資源和在線工具以幫助無形之手，才可能逐步實現“兩手齊抓、多元共治”的治理格局。第三，試錯與反復是創新網監技術和網監模式的伴生代價。例如：如何解決“全國性網監系統如何滿足地方監管工作的差異化需求”？如何解決“依靠現有方式難以提高網絡消費反饋的覆蓋率”？如何解決“商品、服務及違法行為垂直搜索技術”？如何提高“技術研究對制度研究的響應速度”？…等等，未來，持續發現、研究、解決各種技術和管理難題，保障“全國網絡交易平台監管服務系統”的有效應用和持續發展，都需要依靠全國同仁堅持不懈地努力和上級領導機關堅強有力地支持。（作者系北京市工商局網絡交易監督管理處處長、國家電子商務示范城市專家委員會成員）