科學社會管理應先注意短板——從木桶原理看兩個案例

一、近日主流媒體報道的兩個案例

2014年4月以來，我國平面媒體和網絡媒體報道的甘肅蘭州自來水苯超標造成污染和海南三亞市政府給居民發紅包，引起社會關注和網民熱議。這兩個案例都是民生議題，可以從不同的角度分析。我們從政府社會治理和公共管理的視野，運用管理學的木桶原理，看看這兩個案例中弱勢群體的不同遭遇。

（一）蘭州自來水苯超標事件危機處理存在嚴重漏洞

2014年4月11日，蘭州曝出自來水苯含量嚴重超標。新華社11日12時發布的消息說，4月10日17時威立雅出廠水苯含量高達118微克/升，22時自流溝（自來水一分廠與二分廠之間中間段）苯含量為170微克/升，11日凌晨2時檢測值為200微克/升，均遠超出國家限值的10微克/升。當日下午，蘭州市政府緊急通知，從11日11時到12日11時的24小時內，不宜飲用自來水，引發一場自來水危機。消息一經媒體報道，蘭州自來水苯嚴重超標立即成為網絡上的熱點。截至當日晚8時許，僅新浪微博與此相關的微博數就有10萬余條。網民普遍表達了對飲用水安全的擔心，以及對蘭州威立雅公司和蘭州市政府處置措施的不滿。

這則很短的突發消息一發布，立即成為蘭州市民關注的焦點。焦慮和恐慌的情緒很快在微信圈中蔓延開來。網民質疑，從4月10日17時至4月11日12時，長達19個小時的時間裡，真相隻掌握在少數人手中，廣大市民都被蒙在鼓裡。蘭州人的平靜生活被打亂，謠言四起，人們紛紛涌進超市，超市貨架的礦泉水很快被搶購一空。在位於市中心繁華地段的西單超市，不僅礦泉水、純淨水銷售告罄，就連橙汁等飲料也非常緊俏，飲料區內人們排起了長隊。在西固區一居民區，居民們排隊打水。安寧區的西太華超市安寧店店員張女士說，從早上11點30分開始，陸續有人買水，“七八提地買，慢慢地，人越來越多，開始用購物車一車一車地拉”。

蘭州市政府通報，蘭州威立雅水務（集團）公司當日在進行水質檢測分析時，檢出出廠水苯含量為78微克/升，超過國家10微克/升的限制標准。經多路水質檢測，判定黃河水指標和自來水一廠至二廠南線輸水管道水體指標正常，一廠至二廠北自流溝水體可能被污染。蘭州威立雅水務(集團)公司是2007年8月由原蘭州供水(集團)有限責任公司與法國威立雅水務(黃河)投資有限公司組建成立的中外合資企業，注冊資金10.9億元，蘭州市國資委佔有55%股權，法國威立雅水務佔有45%股權，合作期限30年。目前公司實際日售水量60萬立方米左右，現有供水用戶(結算水表)9235戶，用水人口256萬。

在11日下午蘭州市政府新聞辦召開的新聞發布會上，蘭州市委副書記、市長袁佔亭代表市委、市政府向市民道歉，並鄭重表示：“市委、市政府一定會把群眾的利益放在第一位，高度負責地處理好這次水污染事件，給大家一個交待，請大家放心。” 當日，蘭州成立以市長袁佔亭為組長的應急處置領導小組，並啟動應急預案。領導小組隨即宣布了包括抽調專門力量組成調查組在內的五項措施，表示要對有關責任人嚴肅處理。4月16日，蘭州市紀委表態，應急不作為嚴肅處理。當地政府啟動應急預案，積極調配安全水源，由消防、環衛等部門定點、定時向居民免費送水。

7天水危機過后，蘭州人的生活恢復了平常，卻又有所不同。深埋於內心的信任危機，會隨著水危機的解除而解除嗎？被污染的水源，究竟誰該為這次苯污染負責，究竟是從什麼時候開始污染物混進了城市的自來水管道，苯污染的自來水將給市民的身體帶來什麼，對於外資掌控的城市水源，政府監管的責任在哪裡？誰來為這場漫長的潛伏期買單？

除了這許多追問之外，在危機處理中，政府如何面對“被遺忘的一群人”？西固區山丹街某工地技術負責人謝先生反映，在蘭州水污染后的幾天裡，有那麼一群人的生活並沒有變化，他們依舊喝著被污染的水。水污染后，政府免費為市民發放水，這裡的市民是指擁有蘭州戶口的人。在工地上有150多名工人，他們沒有蘭州戶口而領不到政府發的礦泉水，也沒有消防車或洒水車給他們送水。盡管所有人都知道水已經被污染了，但這裡吃飯、喝水一切如舊。謝先生感到無奈的是，水污染的消息是朋友們互傳得到的，他們沒有接到正式通知，等知道消息要買水時，已經買不到了。他對記者說：“自來水污染后我們被遺忘了，平日積極檢查環境污染的政府或社區工作干部都沒有來，他們檢查時會想起我們，現在卻沒有人管了。”工地一直在用自來水做飯、喝水，工人也知道水不干淨，媒體上也在不斷播報苯含量超標的消息，但是沒有辦法。“我們不是蘭州市民，我們只是一群打工者。”蘭州有300多萬市民和100多萬外來務工者，外來務工者佔全市人口的1/4。如果這些為城市現代化吃苦流汗、待遇微薄的勞動者吃不到一口沒有污染的水，是不是政府危機處理的一個嚴重漏洞呢？

目前環境事故頻發是我國經濟社會生活中的一個特點，很多行為與環境法律法規背道而馳，卻沒有引起人們的足夠警惕。我國環境保護法第四章第三十一條規定，因發生事故或其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即採取措施處理。水污染防治法也有類似要求。原因查明后，在對直接責任企業和責任人依法依規嚴厲問責之外，對供水企業、環保、建設等部門也應進行盡職調查，因為這些部門共同承擔著保障供水安全的重任。

（二）三亞給城鎮居民和外來務工人員發紅包

2014年5月5日，三亞市2014年上半年物價補貼發放工作啟動，符合條件的居民每人將一次性獲得360元補貼金，共約補貼62萬人，需發放補貼資金共2.2億元。據悉，本次補貼對象是具有三亞本地戶籍的城鄉居民，以及2013年11月—2014年4月間連續6個月及以上參加三亞市從業人員基本醫療保險的非本地戶籍的在職人員和靈活就業人員。

這是三亞自2010年下半年起第七次發放物價補貼。三亞市為何發放物價補貼?三亞市民倪江婷的感受有數字為証：2013年度，北京市城鎮居民可支配收入約40321元，三亞城鎮居民可支配收入約25000多元。據國家統計局三亞調查隊統計數據顯示：一季度，三亞市居民消費價格總水平（CPI）同比累計上漲3.8%，同比漲幅比全省同期高0.5個百分點，比全國同期高1.5個百分點。數據顯示，受元旦、春節及季節因素影響，一季度三亞市食品類價格上漲5.3%，居住類價格上漲5.7%。三亞亞龍灣股份有限公司工作的周永利用北京、海口、三亞三地的物價進行了對比。他說：“我們公司總部在北京，我住在海口，經常北京、海口、三亞三地跑。比較起來，三亞的物價一直挺高的。以蘋果為例，同樣是農貿市場，這裡的蘋果一斤大概在6.5元以上，和北京持平，比海口平均要貴5毛錢。這還是春節過后，如果是春節期間，游客增多，市場供給跟不上時，差距就更大了。”

顯然，大量食品生活用品來自島外，流通成本相對較高再加上旅游消費拉動影響，生活在三亞的居民物價壓力和同等城市比較而言更大。如果遇上旅游旺季，市場供給有缺口，可能更讓人感覺吃力。物價上漲對每個人都有影響，對城市貧困群體影響更大。吳曉儂阿姨今年60歲，沒有工作，在提到這項補貼時說：“對月收入幾千上萬的高薪族來說，這筆錢可能不算什麼。但對我們家來說，我和老伴兩個人的物價補貼，差不多抵一個月的菜金了，能起好大的作用呢。”

因此，無論是如周永利一般的常年在三亞務工的外來人員，還是像倪江婷一樣的三亞本地人，本月都將領到由三亞市政府統一發放的物價補貼，有單位的，直接發到單位的個人工資賬戶裡﹔沒有單位的，以戶為單位進行申領。

物價上漲，政府發紅包，讓很多其他城市的居民都表示羨慕。同時也有很多人提出了疑問：這樣發錢，有憑據嗎？為何人人都發，而不是針對貧困人群？這錢經過人大監督了嗎？怎樣保証錢發到位？

對此，三亞市財政局總會計師劉錫安在接受採訪時作了回答。從2010年起，該市就啟動物價補貼機制。當時，三亞的物價上升太快，甚至出現了“蒜你狠”等食品物價漲幅遠高於全國平均水平的情況。為此，三亞市2010年底從各項財政經費節余中 “擠”出部分用於物價補貼。2011年年初起，這項支出正式被列入到年初的財政預算中，經人大審議通過進行發放。每年發放結果都要經過核查、抽查、審計部門審計等環節，確保發放到位。

三亞發放物價補貼有政策依據。2011年，國家發改委等五部委出台了《關於建立社會救助和保障標准與物價上漲挂鉤的聯動機制的通知》。通知要求，建立社會救助保障標准與物價上漲挂鉤的聯動機制，對沖物價上漲對低收入群體生活帶來的影響。按照通知，當地以居民基本生活費用價格數月度漲幅或居民消費價格指數為依據，當月度漲幅達到臨界條件時，啟動聯動機制，發放價格臨時補貼。

至於補貼為何人人都有份，當地回應，公共財政的增長，每個人都有貢獻，而物價上漲，對每個人都有影響，如果厚此薄彼，可能會有不公平之嫌。並且，針對困難群體已經有相應的專項補貼。因此統一發放並非平均主義，只是希望在補貼物價對市民影響時盡量公平。

據了解，三亞過去以農業為主，本地居民大多從事第一產業，收入不高﹔現在發展旅游業，很多居民轉到第三產業就業，收入雖有提升，但工作往往不穩定，與物價相比，收入還是偏低。

那麼，物價降下來了，補貼還有嗎？劉錫安說：“三亞的物價基數在中小城市中一直不低，這份物價補貼，已於2011年被列入三亞城市發展‘十二五’規劃，每年都會發放。並非完全視物價而定， 補貼金額會綜合考慮物價水平、居民收入和政府財力可承受能力，統籌而定。”

有媒體稱，這項物價補貼是三亞利用反“四風”、壓縮辦公經費騰出的2億元政府財力推行的惠民政策。這是真的嗎？若真如此，如何保障政策持續？劉錫安表示，這種理解並不全面。三亞的物價補貼在年度財政預算中由兩部分構成：價格調節基金和地方財政預算。前者來自對景點、門票、酒店等行業的收費。從2013年起，三亞利用反“四風”，的確陸續壓縮了很多“三公”開支，今年編制預算時，的確為民生支出挪出了空間。但不是全部。

具體到三亞的情況看，當地並非隻有直接發放補貼一種惠民舉措，劉錫安說：“三亞其實一直都有各種類型的補貼，如菜籃子生產環節、超市銷售環節，都有專門的補貼機制，但這些都是間接效益，居民可能感受不強，而現在則是間接和直接補貼多措並舉。”

二、管理學的木桶原理

美國管理學家彼得·德魯克提出的木桶原理，又稱木桶理論、水桶原理或短板理論，水桶短板管理理論。“木桶原理”的核心內容為：一隻水桶盛水的多少，並不取決於桶壁上最高的那塊木板，而恰恰取決於桶壁上最短的木板。根據這一核心內容，“木桶原理”還有兩個推論：其一，隻有桶壁上的所有木板都足夠高，那水桶才能盛滿水。其二，隻要這個水桶裡有一塊不夠高度，水桶裡的水就不可能是滿的。木桶效應是指一隻木桶想盛滿水，必須每塊木板都一樣平齊且無破損，如果這隻桶的木板中有一塊不齊或者某塊木板下面有破洞，這隻桶就無法盛滿水。一隻木桶能盛多少水，並不取決於最長的那塊木板，而是取決於最短的那塊木板，也可稱為短板。

進一步來看，木桶中比最低的木板高出的部分是沒有意義的，高出越多，浪費越大﹔要想提高木桶的容量，就應該設法加高最短的那塊木板的高度，這是最有效也是惟一的途徑。這是來自生活中的經驗，但朴素的道理卻是人類智慧的結晶。

對一個管理者來說，最短的那塊“板”其實也就是漏洞的同義詞，必須立即想辦法補上。如果把員工的工作水平比做三長兩短的一隻木桶，而把員工的工作效率或者工作業績比做桶裡裝的水，那影響這個員工的工作效率或績效水平高低的決定性因素就是最短的那塊木板。為了做到木桶“容量”的最大化，就要合理分配時間提高工作效率，及時補上最短的那塊“木板”。

木桶原理也可看著整體和局部之的關系，一般來說整體決定局部，但在一定的條件下局部也可以反過來決定整體，也就是說一個最差的員工可能拖垮一支隊伍﹔一件產品出了嚴重的質量問題，可能殃及整批甚至整個品牌的產品。要提高整桶水的容量就要提高每塊木板的長度，不能讓一塊木板拉下。我們所要做的事情就是把握好整個桶的容積，然后找到那塊最短的板，把它加高。強弱本來就是相對而言的，要想完全克服最薄弱的環節是不可能的，關鍵在於該出手時就出手，一發現有短板，把它作為阻礙前進的瓶頸加以解決。還應當看到，木桶每塊板的長短不是一成不變的。要隨時觀察木板的變化，及時補救可能變短的木板。因此，加強短板不能一勞永逸。

三、運用木桶原理分析上述兩個案例

1.涉及基本民生問題的公共政策覆蓋全社會。木桶的基本盛水量取決於全部木板，因此必須看重每一塊木板的作用，對所有的木板一視同仁。有關物價、城市生活用水、空氣質量、環境保護等方面的公共政策，對社會各階層、各個群體全面關照，所有社會成員一視同仁，不能厚此薄彼。發放三亞市物價補貼的對象，不僅是具有三亞本地戶籍的城鎮居民，而且包含 2013年11月—2014年4月間連續6個月及以上參加三亞市從業人員基本醫療保險的非本地戶籍的在職人員和靈活就業人員。三亞市考慮到非本地戶籍的在職人員和靈活就業人員這樣做比較合理，基本體現了公共政策的公平性，其實連“參加三亞市從業人員基本醫療保險的”這個定語也應該取消，人們獲得物價補貼，是由於物價上漲過快，與是否“參加三亞市從業人員基本醫療保險”沒什麼關系。而甘肅蘭州市在自來水嚴重苯污染之后，政府隻給有蘭州市戶口的市民免費供清潔水，而沒有蘭州市戶口的外來務工人員受到冷落。好比木桶有的木板高貴得到器重，有的木板低賤受到歧視，這是不恰當的。也就是說市政府這個做法違背了公共政策的公共服務性。

2.如何對待弱勢群體決定政府執行政策法規的水平。木桶裝水的容量不是決定於最長的那塊木板，而是決定於最短的那塊木板。蘭州工地上的外來務工人員工作艱苦，收入微薄，加上信息不通，買不到礦泉水。在為難之時，這個群體最需要政府關心，急需供應飲用水。可是卻因為他們沒有城市戶口而使那裡成為被遺忘的角落。在處理水危機事件中，盡管市政府做了大量的工作，幫助大多數人解決了燃眉之急，但是在對待弱勢群體的問題上，出現了政策性偏差，使之工作績效大打折扣，執政公信力大為下降。

3.人性化管理是社會治理的有效方式。習近平同志說：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。全心全意為人民服務是政府的宗旨，提供公共服務、維護社會安定是政府的職責，社會治理離不開人性化管理。三亞市敢於給居民和外來務工人員發放物價補貼，是由於考慮到物價較快上漲對他們生活的影響。而蘭州市政府某些官員以戶籍劃線，忍心讓外來務工人員喝苯污染的水，不僅僅是宗旨意識不強、政策水平不高的問題，還在於失去了人性，完全忘記了人性化管理。在災害來臨和廣大群眾遭遇困難之時，黨委政府和各級領導干部堅持以人為本，把人民利益擺在高於一切的位置，一切從人民利益出發，為廣大群眾排憂解難，特別是關懷扶持陷於困境的弱勢群體。既要看到長板的標志作用，更要看到短板對容量的決定作用，從而增強短板、提高短板，讓木桶擴容增量，提升到新的高度。（案例提供：中國浦東干部學院）