發揮社區多元主體作用 共同化解社會矛盾

隨著中國改革開放的持續推進,有著5000年文明歷史的神州大地發生了翻天覆地的變化。一方面是發展進步帶來巨大活力，一面是社會變遷伴生各種挑戰。如何管理好國家，採用何種管理理念解決呈現出的社會矛盾成為我們黨和政府亟待解決問題，因此2014年中國共產黨十八屆三中全會提出推進國家治理體系與治理能力現代化建設目標，盡快實現基層管理向基層治理的轉變。因為基層社區作為社會的單元細胞是我們黨的執政的社會基礎， 基礎不牢，地動山搖。正如習近平總書記在參加上海代表團審議時所言，“社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。”

本案例將以發生在上海市徐匯區康健街道的一起上訪事件為標本,透析上海基層社區組織在社會治理過程中, 遵循十八大提出構建社會治理體系，堅持黨的領導是核心、政府負責是關鍵、社會協同是基礎、公眾參與是根本和法律保障是前提的思路，充分發揮我國的政治優勢和制度優勢，在創新社會治理中, 積極推進政府改革，調整社會治理結構，從傳統的一元結構變為治理的多元結構 ，處理好政府和市場、社會、公民之間的關系，使社區中的多元主體各自更好地發揮作用， 夯實了我們黨的執政基礎。

一、案例背景

2014年4月9日上午，約近20名群眾突然涌入上海市徐匯區康健街道某學校的大門，人群聚集在學校教學樓和辦公樓之間的空地，要求與學校領導見面。他們要為1994年間的動遷安置問題討一個說法，要求賠償他們的拆遷損失。當時上訪群眾聚集在校區內高聲喧嘩，引來不少無關人員的圍觀，嚴重影響和干擾了教學樓和辦公樓的正常秩序。由於來訪群眾大多是一些60歲左右的老年人，又以婦女居多，因此，學校保安也束手無策。當事件發生后，學校及時啟動應急預案，派出工作人員到現場及時制止事態發展。

通過相關調查了解，當天上訪群眾是原來該單位在1993-1994年開發建設項目征地居民。1994年該地塊居民被動遷時，由於對動遷政策的不滿，動遷一度受阻。之后通過不斷的做工作以及當時連片動遷的大背景，所有的動遷戶都與校方簽署了安置協議，沒有一戶強遷。但之后，還是發生過該地塊個別動遷居民來單位鬧事現象，為此學校派出熟悉政策和了解安置情況的經辦人員做了大量解釋工作，對於無理取鬧的干脆不予理睬，鬧事上訪事件漸漸平息。

但是2014年初情況出現變化。原本已經動遷安居的居民又一次串聯在一起，為20年前的動遷房屋要求增加補償。引發事件的導火線是，在2014年3-4月間楊家橋開始啟動征收土地工作，該地塊與1994年動遷居民原屬一個生產隊，緊貼當年的動遷地塊邊上。按照現有國家土地征地條例的相關政策，徐匯區政府參照房屋市場價格，對征地動遷居民進行相應補償。 這次補償標准與20年前補償標准大相徑庭，由此激起了這些居民對當時安置政策的不滿，於是他們相約來到事發現場，要求學校給個說法。

事件發展的脈絡很清晰，學校完全可用時過20年已過追溯期為由，對鬧事行為置之不理。但是若以此方式處理該事件，必會激化矛盾導致事件向失控方向發展，給社區和諧社會建設帶來風險，給社會穩定帶來隱患。為此，學校主動與社區街道聯絡，積極與上訪居民溝通，借助社區內的諸多資源，通過五次會議，共同做解釋說服工作，穩定當事人的情緒，化解他們心中的心結，在較短時間內平息此次事件，取得較好的社會效果。

上述事件在上海城市管理中是很普通的案例， 但是在事件處理中所折射出的現代社會治理的理念和多元主體共同參與社會管理的做法，應該引起我們大家的關注。

二、主要做法與成效

由於該次上訪事件發生在2014年上海亞信峰會召開之前的敏感時期，康健街道黨工委和學校給予高度重視，大家及時啟動社區相關機制，積極運用各類平台，發揮社區中的多元主體作用，共同來化解社會矛盾。

早在2006年，徐匯區康健街道針對社會轉型期利益格局的調整，各類社會矛盾呈現多樣化特點，依據各種矛盾糾紛的性質、類型，首創“梯度化解社區矛盾”的人民調解新模式，具體分為民主協調、社會協調、行政協調等三個階梯。第一階梯，民主協調發揮居委會民主自治、公眾參與、民主協調的功能，在居委小區內解決關系簡單的個體類矛盾和初期群體性矛盾，防止矛盾擴大化、復雜化。第二階梯，社會協調通過街道調委會、職能科室和社會資源的積極參與，解決居委會難以解決的個體類矛盾和初發性的群體類糾紛。第三階梯，行政協調街道發揮行政適度干預和協調的功能，動員社區各方力量，妥善解決事關地區穩定的突出矛盾和疑難糾紛。 康健街道探索出的的梯度化解社區矛盾的新模式得到有關部門的高度肯定，並在全市各社區逐步推廣。

所以這次事件發生后，康健街道馬上啟動這一機制，根據事件的性質及影響，按照第三階梯行政協調模式，街道黨工委主動介入，運用行政手段積極進行調解，對事件在較短時間內平息起到關鍵作用。具體做法包括：

（1）街道黨組織高度重視，始終把握事件處理的大方向。康健街道黨工委副書記及時到現場了解情況，並對此次上訪事件處理給予指導意見，要求學校高度重視這類群體性矛盾，要有對策，早做准備﹔同時街道派出幾位經驗豐富的同志配合做工作，對擾亂正常秩序的行為進行告誡、制止，維護了社區與學校的日常秩序，保障了周邊社區的社會穩定。

（2）發揮街道政府部門的作用，對上訪人員進行梳理，配合學校做好上訪人員的說服解釋工作。康健街道根據學校提供的上訪人員預留的聯系方式和94年動遷安置的區域，很快找到了上訪人員。並且為學校和上訪居民搭建對話平台，先后組織兩次溝通會，雙方當事人（單位），面對面坐下來進行溝通協商，尋求解決的辦法 ，避免了矛盾的激化。整個事件在處理過程中，街道作為代表政府，為當地百姓通過正常渠道解決問題的做法，得到上訪居民的認同。

（3）居民委員會積極發揮群眾性自治組織的作用，在事件處理過程中做了大量工作，黨支部書記帶領黨員多次入戶做上訪群眾的思想工作，希望他們通過合理合法的途徑，通過書面的形式反映自身的利益訴求 。居民委員會為准備協商溝通會召開忙前忙后，從落實會議場所和參會人員，到建議請有經驗的調解人參加。由於居委會是由居民推選產生，與居民有著密切的聯系，得到他們廣泛的信任。居委會參與對於事件的有效處理，起到不可或缺的作用。

（4）第三方組織的介入和法官參與，對還原歷史真相、理性引導居民群眾的利益訴求，解決矛盾起著至關重要的作用。在街道黨工委的建議下，上海創言律師事務所作為康健街道共建單位，委派律師參與事件的調解過程。在第一次協調會中，律師為居民解答當時的動拆遷政策和相關的法律法規，強調依法理性地提出利益訴求。律師從法律政策層面的解釋起到了澄清事實，依法解決的良好效果。

（5）學校作為主體責任者，尋找當事人，還原歷史真相，把握客觀事實，請教咨詢有關部門，掌握事情處理的原則和要求，在該事件處理中， 積極主動配合社區化解社會矛盾。 事件發生之后，學校很快形成書面情況信息匯報，報相關部門。同時校方緊急成立一個事件處理小組，與街道建立聯絡機制，經常進行溝通，控制事態。 學校進行了事件原由的調查取証工作， 查閱資料，走訪當事人，盡量還原當時情況。希望通過協商會這個溝通平台，擺事實講道理，依據當時的政策法規從法律層面來解答居民反映的問題，幫助上訪居民理性看待歷史遺留問題。

目前，發生在徐匯區康健街道的這起上訪事件后續如何發展，需要時間來証明。但是在這起事件處理過程中，我們欣喜看到在上海徐匯區康健街道，已呈現出社區多元主體積極參與社會治理的大好趨勢。康健街道黨工委作為基層社區組織者，在該事件處理中起著政治引領與全面主導的作用。社區居民委員會和黨支部作為群眾自治組織在事件處理中體現出主人翁精神。駐區單位——學校作為當事一方，面對突發的群體性事件，在第一時間穩定事態，積極尋求有效的方法途徑，為整個事件的處理奠定了良好的基礎，事件處理過程中更是積極主動配合社區化解社會矛盾，耐心說服，正確引導，用事實說服上訪居民，用自己的誠意去得到他們的理解和支持。作為第三方的社區律師事務所，更是以社會和諧建設為己任，用自己的專業知識服務社區 ，用法律去規范上訪居民的利益訴求，贏得事件雙方的信任。在上海這塊改革開放的熱土上,人們正按照十八大提出的 “加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”要求，努力用社會治理現代化的理念建設著自己美好家

三、分析與啟示

1986年，德國社會學家烏爾裡希-貝克在《風險社會》一書中首次提出“風險社會”概念， 貝克認為：“在現代化進程中，生產力的指數式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到一個我們前所未有的程度。”毫不夸張地說，當今的世界是一個“除了冒險別無選擇的社會 ”。 中國改革開放30多年，給我們帶來巨大的經濟發展，同時社會風險已成為我們社會生活的一個重要組成部分，它滲透到了社會的每一個角落，無時不有無處不在。

我們必須承認由於改革，造成了我國經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整和思想觀念深刻變化﹔同樣也是由於改革，給我們帶來了更加開放的環境和開闊的平台。在這種機遇與挑戰並存的時代，急切需要當代人具備一種有著系統性、創新性特征的互聯網思維，用這種思維去評估風險、預防風險甚至管理風險﹔全面提升政府的社會管理管理的理念、能力與管理水平。

十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化，要求用“治理”取代“管理”成為我們黨在全面深化改革時期的執政理念。對於基層社區治理而言，必須從以下兩方面著手，加強社區建設，夯實執政黨的基礎。

第一，要實現這個重大的轉變，必須做好頂層設計，構建起社會管理新體制。十八大提出“ 加快形成由黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，提高社會管理科學化水平。

首先需要政府從自身做起。依據互聯網思維的理念，人類進入互聯網時代，就是進入非零和博弈時代，企業之間、組織之間、個人之間既有競爭又有合作，你中有我、我中有你，因此這是一個合作共贏的時代。因此政府要拋棄“做大政府”“建設全能政府”的傳統管理理念，實現善政到善治轉變﹔政府權力要收縮，改革行政體制﹔政府功能要轉型，建服務型政府﹔政府政策要調整，促進社會治理，實現公共治理的轉型。社會管理要從靜態管理向動態管理轉變﹔從“單向約束”向“互動管理”轉變﹔從“被動式管理”向“主動式服務” 轉變。

本案例中上海徐匯區康健街道在社會管理中，積極應對挑戰，努力實現轉型 ，首創“梯度化解社區矛盾”的人民調解新模式，在社會治理過程中起到了很好的作用。

其次發揮社會組織協同管理的作用，形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體系。一個正常的社會需要一種自組織能力，以應對可能發生的政府失靈和市場失靈，從而使社會生活能夠有序進行。 在社會治理過程中，要發揮互聯網的分享精神，如此也才能更好保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權落實到位。

十八屆三中全會提出，“創新社會治理 ，激發社會組織活力”，目標，並且進一步提出“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。”“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發展志願服務組織。” 人民當家作主是我國社會主義民主政治的本質與核心，隻有積極推進政府決策公開化、民主化，才能提高和加強執政黨與政府的治理能力﹔隻有主動激活社會組織的活力，才能使政治資本轉化為社會資本，使得社會各階層分享改革開放的紅利。這是國家治理現代化的本質要求，也是中國政府現代化、政治現代化、制度現代化的具體表現。

本案例中，我們看到居委會這類傳統的群眾性自治組織在基層社區管理中所發揮的重要作用，同時也看到“駐區單位”在社區建設中的影響力。他們在完善政府體制，尤其在完善政府自我約束機制、強化政府危機應變能力，特別要強化政府在疏導民意方面的功能，以及提供更周全的公共服務方面將會起到積極的作用。尤其作為事件的主體責任人—學校，本著開放、平等、協作、共享的心態面對這起突發事件，充分發揚互聯網思維的核心精神。在事件處理過程中，校方摒棄傳統封閉的本位主義思維模式，以社區是我家建設靠大家的共享協作的責任意識，改變自我為中心的打太極、推諉扯皮的做法，主動整合社區各類資源，共同參與化解人民內部矛盾，彰顯出國家治理現代化所需要的社會協同、共同構建和諧社會的現代政治文明素養。

第二，要實現這個重大的轉變，需要通過制度設計提升政府的管理水平。

眾所周知，公共管理決策過程是民心民意整合的過程。在社會治理過程中，需要通過一整套合理的制度設計來整合不同群體的利益訴求，以此真正體現出共產黨人“權為民所用、情為民所系，利為民所謀”“立黨為公、執政為民的執政理念。基層社區的治理同樣離開不了科學嚴謹的制度建設。

首先要建立調處化解矛盾糾紛綜合平台，加強源頭管理的機制建設，使關口前移。其次要暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道，強化動態管理機制建設。再次要設立社會穩定風險評估機制，完善應急處置機制建設。

本案例中，康健街道順應時代變化，服從社會管理的需要，及時更新原有的制度體系。通過搭建調解處理化解矛盾糾紛的綜合平台，完善了人民調解、行政調解、司法調解聯動的制度體系。同時暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道，使得上訪居民20年前埋下的心結，得到有效宣泄，得到合理疏導。 作為駐區單位的學校，能夠在短時間內平息這次群體性上訪事件，首先得益於康健街道建立的“梯度化解社區矛盾”的調節模式，更重要是學校長期以來注重基礎管理尤其是制度建設，擁有一整套相互配套的制度體系。所以，在上訪事件發生的第一時間，校方立即啟動應對社會風險的預案，積極應對將事件處於可控的狀態，最大限度降低了事件可能帶來負面效應，沒有給社區居民的生活與學校的正常工作帶來影響。

從本案例可以看出，作為事件主體責任人—學校，既是既然街道社區制度建設的受益者更是制度建設的當事人。社會治理現代化通過制度設計、制度建設、制度完善提升政府的管理水平。實現國家治理體系現代化，同樣需要從政府的現代化、政治的現代化、制度的現代化三個層面入手。用制度現代化推動政府的現代化，最終實現以政治現代化為標志的國家治理現代化。（案例提供：中國浦東干部學院）