拓展領域 拓展地域 實現網格化管理新優化

一、案例背景

20世紀90年代以來，隨著中國經濟轉軌和社會轉型，城市社會管理也在經歷從“總體支配”到“技術治理”的結構性轉換。城市化和城區的快速發展為管理研究帶來了新的課題，繁雜的城市日常事務及突發公共事件均要求進行體制機制創新，網格化為城市管理的精細化提供了技術支撐。在這種大格局下，網格化管理順勢而生。

2004年，北京市以東城區為試點創建萬米單元網格管理法和城市部件網格管理法，推行網格化城市管理新模式，得到了國家有關部委的高度關注。2005年，上海開展社區網格化管理的試點。2006年，朝陽區全面實行網格化城市管理，並率先在城鄉結合部和農村地區實行。2010年10月，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》正式提出“加強和創新社會管理。” 2011年5月30日，中共中央政治局召開會議，研究加強和創新社會管理問題。2011年7月，《中共中央 國務院關於加強和創新社會管理的意見》出台。在這種背景下，各地大力推進社會管理創新，網格化管理形成了若干典型樣本。樣本之一是湖北省宜昌市的“一本三化”(以人為本、服務為先，網格化管理、信息化支撐、全程化服務)社會管理新體系﹔樣本之二是河南漯河“一格四員”運作模式﹔樣本之三是寧夏石嘴山大武口區“4+6”運作模式﹔樣本之四是山西長治“三位一體”管理模式。

網格化管理並不是宜昌市首創，但宜昌把網格化和信息平台有機結合起來，在中國開了先河。2012年以來，宜昌市網格化管理開始了拓展。

二、主要做法

2012年以來，宜昌市網格化管理拓展的基本方向有兩個，一個是領域拓展，一個是地域拓展。

網格化管理領域拓展主要做法是：

1、實施“法務網格工程”。“法務網格工程”主要是由司法行政干部、律師、公証員、基層法律服務工作者按就近原則，定點定人定向負責法律服務工作。其主要目標是延伸司法行政工作服務體系，構建無事開展法制宣傳、有事提供法律服務、有困難提供法律援助、有問題進行糾紛調解、有特殊人群依法服務管理的法務工作新體系﹔其主要任務為“4353”，即法務“四進網格”(法律服務、人民調解、社區矯正安置幫教工作、法制宣傳進網格），建立“三級平台”(法務指導中心、法務工作站、法務工作網格）組織體系，建立法務工作“五支隊伍”（人民調解員、法律服務專業人員、法制宣傳員、特殊人群關照員、法律援助協辦員)，建立法務工作“三項機制”（法務訴求快速反應機制、“三級平台”管理機制、法務信息綜合支撐機制)，建立法務指導中心月例會制度、法務工作站“周碰頭”工作制度和法務聯絡員“日排查、即處理”制度，把司法行政法制宣傳、法律服務和法律援助三大職能整體延伸到社區網格（農村中心戶），面向基層在第一時間、第一現場開展法律服務、人民調解、法制宣傳、法律援助、社區矯正、安置幫教等司法行政工作，讓百姓切實感受到“法律服務就在我身邊”。 截止2012年底，全市共建立法務指導中心109個、法務工作站1601個、法務網格11757個，明確法務聯絡員11757人，組織法務工作者39043名，實現了“法務網格”城鄉全覆蓋。

2、建立民族宗教事務網格化管理信息系統。該系統有10多億條信息，利用空間地理信息技術，對人口基礎信息進行空間化處理， 在1：500的電子地圖上直觀地展示“人、 房、物”等各類基礎信息和城市部件，具有自動統計、分類查詢、實時監控等功能。信息系統設置了城區少數民族人口分布、清真“三食”網點、宗教活動場所、宗教教職人員等專題。少數民族人口信息來源於經社區網格員採集並與全國戶政信息比對后的全市人口基礎信息系統，信息真實有效，即時更新。根據宜昌市政府制定的《關於推進民族宗教工作網格化管理的實施意見》，明確了網格化管理的目標任務、組織領導體系，建立了由人社、衛生、司法、公安14個部門組成的工作領導小組。各成員單位根據工作性質。服務、服從於民族宗教網格化管理工作，及時提供信息，主動加強管理，為推動建立網格化管理模式提供了制度保証。

3、實施“網格促廉”工程。中共宜昌市紀委會同市委組織部、市民政局聯合下發《關於實施“網格促廉”工程，推進城市社區黨風廉政建設工作創新的意見》。宜昌市城區按照“一網格一黨小組一廉情監督員”的模式，建立網格黨小組，聘請網格廉情監督員。具體做法：一是實行網格廉情監督預警，構建社區黨員干部監管新機制。明確網格管理員擔任網格廉情預警信息直報員，重點收集、反映涉及網格內黨員領導干部、機關事業單位工作人員、街道社區干部的廉情預警信息，形成“街道紀工委—社區紀檢小組—網格廉情監督員（信息直報員）”的廉情信息監督反饋系統。按居住地劃分，將黨員干部和機關事業單位工作人員定位到相應的網格，將其單位、職務、家庭成員狀況等資料，錄入“網格化管理”信息系統。通過社區與駐網格單位簽訂黨風廉政建設共建責任書，把機關黨員干部作風納入網格預警監督范疇，加強對其“八小時”以外活動的監督，從而消除監督“盲點”。網格廉情監督員和信息直報員實時採集和監控網格內黨員領導干部和機關事業單位工作人員廉潔自律情況，搜集群眾意見建議，及時上報社區紀檢小組和街道紀工委，街道、社區兩級進行廉情分析研判后，根據不同情況，以不同方式及時示警預警。二是拓展網格宣教陣地，打造廉榮貪恥的精神家園。在現有的“一網格團隊一宣傳員”的基礎上，組織社區在職黨員、機關干部和熱心文體活動的群眾等人力資源，建立廉政文化宣傳骨干隊伍，開展廉政文化宣傳教育活動。按照有廉政文化景觀、有廉政文化宣傳欄、有群眾性廉政文化活動隊伍等要求，全市共建成87個市級網格廉政文化示范點。利用網格信息服務平台，推進廉政文化進網格、進家庭。整合網格組團優勢，以網格走訪“進門入戶”宣講等形式，向網格內群眾送廉政宣傳資料和書籍﹔以網格會談、樓棟會談等形式，宣講反腐倡廉形勢和政策法規﹔挖掘、宣講社區中的先進典型，並利用社區道德點評台開展勤廉兼優人物點評，發揮先進人物的示范作用。三是創新民主監督制度，加強社區民主管理。主要是探索民主議事會進網格制度，完善“網格戶代表會議”制度，健全居務監督委員會制度，從而聽取網格居民的意見，讓群眾與街道、社區干部面對面地互動交流，做到決策公開、監督前移﹔全市135個社區全部建立居務監督委員會，覆蓋面達到100%。四是拓展社區服務領域，促進黨員干部作風轉變。建立以街道干部、社區干部、網格負責人等為核心，片區民警、樓道組長、社區醫生、志願者等為協同力量的服務團隊，為居民提供就業指導、法律援助、醫療服務、信息咨詢等多元化服務，努力實現網格服務團隊聯系服務社區居民的全覆蓋、經常化。推行“一線工作法”，建立市（區）直部門、街道領導與社區、網格包干聯系制度，由縣級領導牽頭，市（區）直部門“包片”，定期走訪服務，著力解決社區群眾的現實困難和問題。

4、建設宜昌市總工會參與社會服務管理創新網絡平台。2013年9月13日，宜昌市總工會社會管理創新服務網絡平台的基礎信息系統、職工服務系統、勞動爭議調處系統和職工在線服務平台等“三個系統、一個平台”投入試運行，工會工作和服務觸角延伸到城區1203個網格。其具體做法：一是“比對式”對接，創新信息綜合支撐體系。它對接全市公安、人社、民政、房管、工商、稅務等基礎信息系統，推進與工會基礎信息的關聯比對、地理位置網格分布、動態信息及時採集，基本實現了工會基礎信息與社會公共信息的“關聯比對、綜合集成、專業利用、交換共享”，為職工信息全掌握奠定了堅實基礎，為服務職工群眾提供了全新的信息支撐。二是“扁平式”聯動，創新職工矛盾化解體系。宜昌市總工會將全市職工勞動爭議訴求來源分為六類，即職工來訪、職工來信、12315維權熱線職工來電、職工在線服務平台申請、宜昌市社會矛盾聯動化解系統轉辦。各級工會工作人員在接待職工勞動爭議訴求的同時，將相關訴求信息錄入社會管理創新服務網絡平台系統統一分派、處理。將各級工會職工服中心主任作為勞動爭議調處案件的審核、分派負責人，負責確認案件的緊急程度(分緊急、較急、一般三類)並提出相關處理意見后直接分派給相關責任單位和責任人，並負責對處理進程的協調、跟進、結果審核和投訴監督。平台系統中設置了短信提示、在線查詢、亮燈提示(綠燈、黃燈、紅燈)、痕跡管理、回復評價程序，確保案件得到及時有效處理。在案件辦理過程中，工會組織無法解決的矛盾，由網絡中心負責與相關部門進行聯動對接或轉辦，實現職工勞動爭議調處聯動化解。三是“一站式”服務，創新職工服務運行體系。職工在線服務平台將問題咨詢、職業介紹、職業培訓、家政服務、三峽職工服務卡、勞模服務、法律援助等7項職工服務內容和困難職工申請、生活救助申請、意外災害援助申請、醫療救助申請、金秋助學申請等5項困難幫扶內容同時置於職工在線服務平台，職工足不出戶就可以完成相關服務需求和申請，職工申請信息可在10秒鐘內同步到社會管理創新服務平台系統，由專人對信息進行處理。平台系統對可以立即辦理的服務內容進行即時信息配置和服務對接，並提供明確的辦理“路線圖”和限時服務承諾﹔對於需要相關部門聯動辦理的服務內容，啟動聯動機制﹔對於存“不會辦理”等實際困難的職工，由網絡平台統一調度，“一杆子插到底”，實施“點對點”服務。四是“網格化建會”，創新社區工會組織體系。它把工會建在網格、在網格中開展服務，解決了小微企業建會難、管理難、服務難問題，實現了社區工會組織的無縫覆蓋。

網格化管理地域拓展主要做法是：

1、擴大城市（鎮）網格化管理覆蓋面。宜昌城區網格由2011年的1110個擴大到2013年的1203個。2012年，又把各縣市城關鎮54個社區劃分為628個網格，實行網格化管理。宜昌市在城市社區網格管理拓展方面創造了成功經驗：信息共享、部門聯動﹔兩網對接、專群結合﹔統一指揮、扁平管理﹔痕跡管理、客觀評價﹔制度跟進、機制創新。

2、統籌城鄉，試點農村網格化管理。宜昌市在宜都、夷陵等地試點，以信息技術為支撐，初步搭建起農村信息化綜合服務平台。以宜都為例：首先，一張專網運行，推動農村網絡“全覆蓋”﹔一個平台管總，推動信息系統“全覆蓋”﹔一站服務到戶，推動信息終端“全覆蓋”。初步形成“網有服務站、格有服務員、戶有對接點”的“三點一線”信息化服務管理格局。第二，“三化並進”探索運行機制：以組織網格化為基礎，以自治規范化為動力，以服務綜合化為核心。2012年以來，試點村項目征地拆遷數量是前幾年3倍，但無群體上訪、無重大刑事治安案件、無重大安全責任事故發生。據初步統計，試點村僅農資直購化肥一項，每年就可節省30余萬元，相當於村民人均增收160元以上。第三，“四務聯動”整合信息資源：推行電子村務，集成電子學務，拓展電子商務，優化電子服務。“四務聯動”有效解決了農民群眾出門難、辦事難、買賣難的“最后一公裡”問題。再以夷陵區為例：該區80%的面積是農村、80%的人口是農民。面對“小城區、大農村”的區情，該區探索出“一二五”管理模式，即樹立民生為本的一個理念，通過自治與服務兩大路徑，推行管理網格化、自治多元化、服務綜合化、防范立體化、支撐信息化“五化聯動”，實現了城鄉網格化管理、社會組織、便民服務、立體化防范和信息化網絡全覆蓋。該區按照“小組定界、規模適度、方便服務、總體平衡、人居百戶、入戶三天”的標准，共劃分網格1367個。成立區網格監管中心，在鄉鎮設立網格管理分中心，在村設立管理站。並整合基層力量，設立鄉鎮綜治維穩（群眾工作）中心和便民服務中心，村設立綜治維穩（群眾工作）站和便民服務站，“三中心三站”構成網格化管理的三大平台。按照“基層干部+網格中心戶+志願者”模式組建三支網格隊伍，共選舉產生網格中心戶1367名，招募農村志願者2000多名。圍繞“衣食住行、業教保醫”八大需求，將服務的觸角前移到網格、到家庭，力促實現村民辦事不出村。採取“村級受理、網上辦理、全程代理、權力授理、審監分離”的服務模式，全面推進區行政服務中心、鄉鎮便民服務中心、村（社區）便民服務站三級網上服務。該區依托網格化管理將綜治維穩、公共安全及自然災害防范關口前移到網格、到農戶，源頭掌控信息，將矛盾糾紛化解在第一現場。該區175個行政村已基本實現電子政務網和互聯網村村通，將網上行政審批延伸到鄉、村兩級服務站。現行的185項區級行政審批及公共服務管理事項中的120項納入網上審批范圍，讓群眾辦事不出村。

三、主要成效

宜昌市網格化管理的拓展，使管理對象底數清楚了，群眾訴求的渠道通暢了，部門反應處置速度加快了，綜合協調效率提高了，監管責任落實了。它有效滿足了人民群眾“兩個周期”的服務訴求，及時化解了一大批現實社會矛盾，實現了社會管理從條塊分治向整體聯動轉變，從被動應對向主動服務轉變，從傳統方式向信息化管理轉變，從末端處置向源頭治理轉變。

“法務網格工程”打造了“零距離”滿足人民群眾法務需求、“近距離”防范重新犯罪、“第一時間”排查化解矛盾糾紛的堅實平台，初步建立了以法務網格為基礎的司法行政工作新體系，探索出了強化司法行政基層基礎工作的新路徑，實現了司法行政工作由層級式管理向扁平化網格化管理、由被動應對到主動出擊、由孤軍奮戰到聯合作戰三大轉變。2013年，湖北省在全省城鎮社區全面推廣“法務網格工程”。

利用網格化管理，宜昌實現了全市少數民族情況全掌握。網格員對網格內的少數民族群眾都進行了走訪，做到平時有人訪、信息有人報、困難有人幫﹔利用宜昌市民族宗教事務網格化管理信息系統，對城區清真“三食”網點進行了准確定位，做到整體布局、從業人員全摸清，經營狀況、人員動態全掌握。

實施“網格促廉”工程，實現了社區黨風廉政建設與網格化管理的全面對接，形成了以網格為基本單元的城市社區黨風廉政建設工作新格局。

總工會參與社會服務管理創新，其成效一是使工會基礎信息更准確。通過與全市基礎信息系統的關聯比對，將原有困難職工的固定信息採集變為動態信息，全市人口基層信息的及時變化將實時反映到系統平台。二是使服務職工群眾更快捷。它改變了以往職工服務隻能由職工到各級工會系統申請的狀況，增加了職工尋求工會服務的途徑，使得職工網上就能完成服務申請和困難幫扶申請。三是實現了干部作風大轉變。平台系統內置的短信提醒、在線查詢、亮燈提示、痕跡管理系統，對工會工作人員的辦事效率提出了硬性要求，改變了以往工作“上下推，部門拖”的問題，增強了各級工會干部的責任意識。

拓展城市（鎮）網格化管理覆蓋面，進一步擴大了精細化管理的范圍，完善了人口基礎信息系統、房物基礎信息系統，提升了公共服務水平。

試點農村網格化管理，將信息平台建設與長效服務管理相結合，解決推動主體單一、綜合效率低下的問題，建立起農村信息化長效機制，形成了黨組織統領、村委會主導、社會協同、村民參與的村務管理服務格局，基本做到了村情民情全摸清、突出矛盾全化解、公共服務全方位，實現了村內和諧。

四、分析與啟示

網格化管理的拓展，它是適應社會結構和利益格局的發展變化，加強和改進社會治理的重要途徑﹔是推動基層社會建設、促進公平正義、實現社會和諧的現實需要﹔是鞏固共產黨的執政根基、實現社會長治久安和人民安居樂業的重要舉措﹔也是基層社會服務管理領域的一場變革，社會控制與社區自治的結合點。

網格化管理的拓展，它是社會管理工作的科學化。它充分發揮現代信息技術在社會管理創新中的基礎性、關鍵性作用，全面推進以網格為基礎的整個社會管理服務信息數字化，建設“數字網格”和“電子地圖”，構建地域統一、動態更新、聯通共享、功能齊全的社會管理綜合信息平台。它為相關各方及時准確掌握社會動態、推進服務管理、提高行政效能奠定了堅實的信息支撐。宜昌市原來只是建立了一些數字信息，主要是工作信息，現在就是在建立一個數字社會，在數字社會上進行管理，並注意和現在的國家標准或國家數字管理標相准融。然后，用網格管理員對現實社會進行管理，這是社會管理科學化。

網格化管理的拓展，它是社會治理的重要創新。首先，它是社會治理方式的創新。網格化管理的拓展是在地方黨委領導下進行的，“法務網格工程”、民族宗教事務網格化管理信息系統等體現了政府的主導作用，工會參與社會服務管理創新、主動融入網格化管理，是社會參與的重要標志。網格化管理領域和地域的拓展，在更大范圍內實現了政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。網格化管理既是一種依法治理，又是一種源頭治理、綜合治理，順應了社會信息化的歷史潮流，回應了人民群眾的利益訴求。第二，它是預防和化解社會矛盾體制機制的創新。它推動基層社會服務管理由傳統的“單位體制”向屬地化、社會化的現代社區體制轉變，充分發揮城鄉基層自治組織服務群眾、協調利益、化解矛盾和維護穩定的作用。它構建了一套社會矛盾聯動化解機制（如推行“扁平化”社會矛盾聯動化解機制，探索建立“信訪代理”服務機制，建立“大調解”工作機制等等）。

網格化管理的拓展給我們的啟示在於：

1、黨政合力共同拓展網格化管理領域，工會發力填補社會協同短板，城鄉一體擴大網格化管理空間，這是宜昌市拓展網格化管理的基本經驗，應當發場光大。

2、拓展網格化管理，要緊緊圍繞社會治理中難點、熱點和源頭性問題，堅持治標與治本相結合，持之以恆、深入系統有序地推進，不斷完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的體制機制，建立與中國特色社會主義市場經濟體制相適應的社會治理體系。

3、網格化管理的生命力，在於完善社會治理，為民眾提供全方位服務，前者是政府和社會組織的生命沖動，后者是人們的幸福保障。

4、宜昌市的網格化管理是湖北省乃至全中國網格化管理的一個縮影，其網格化管理的拓展，表明網格化管理是大勢所趨，可以繼續向縱深發展，有助於我們探討網格化管理進一步拓展的相關問題，對創新社會治理也具有理論與實踐價值。

5、從總體上說，網格化管理尚處於初創階段，網格化管理的拓展有一個逐步探求真諦、摸索規律的過程﹔它涉及到方方面面，是一個系統工程，不可一蹴而就﹔工業化中后期社會發育水平還不夠高，人們對網格化管理還有不同認識，網格化管理的理論和實踐還不夠成熟。因此，網格化管理的拓展有一個逐步發展完善的過程，發展中的問題需要通過經濟社會發展和社會治理創新來解決。（案例提供：中國浦東干部學院）