堅持為民親民愛民 構建新市民管理新模式

一、案例背景

無錫市崇安區廣瑞路街道廣瑞一村社區位於崇安區東北角的城郊結合部，由9個居民小區組成，現有住戶4019戶，居住人口9817人，其中新市民4613人，佔社區總人口的46%以上。

改革開放以來,隨著城市化進程的加速,我國出現了大量的城市外來人口。廣瑞路街道廣瑞一村位於無錫火車站地區，歷來外來人口比較集中，老居民成份也比較復雜，是無錫一個難以管理的區域。大量的外來人口給政府管理工作帶來了極大的挑戰。同時，戶籍制度造成了我國城鄉二元經濟結構的長期存在,而在城市化進程不斷加速的過程中,這種原本為地域間的城鄉二元結構逐步演變成城市中的外來人口與城市居民的二元分割,進一步表現為“二元社區”，外來人口難以融入，這給做好外來人口的服務工作也帶來嚴峻的挑戰。。

2004年5月，無錫市崇安區廣瑞路街道廣瑞一村社區成立了全國首家新市民親情理事會，積極探索新市民的服務管理工作。幾年來，社區始終堅持“為民、親民、愛民”的工作理念，以創建和諧社區為主線，以新市民親情理事會為引領，以新市民綜合服務中心為載體，以社區扁平化管理為依托，積極探索新市民社會化服務管理新機制，取得了顯著成效，在全市、全省乃至全國掀起了一股城市社區流動人口服務管理創新的熱潮，也成為了無錫“民本化”管理流動人口模式的實驗田和樣板點。

二、主要做法

回顧新市民親情理事會的九年成長史，大致可分為五個階段：

1．試點探索期。2004年初，市公安局將一批機關中層干部派駐到部分流動人口聚居的社區開展平安共建活動，積極探索流動人口服務管理的新機制。一時間，全市各社區流動人口服務管理改革試點如火如荼，創新亮點精彩紛呈。新區南站街道（現江溪街道）東風村的流動人口服務站作為全市最早建立的專門服務於流動人口的社會組織，引起了各方關注。但10天后成立的廣瑞一村新市民親情理事會則以其新穎的名稱、先進的理念、獨特的模式和豐富的內涵成為社會廣泛關注的新焦點。盡管如此，對於剛剛誕生的新市民親情理事會來說，依然處於起步摸索階段，這個模式到底能運作多久，能起到多大的效果，隻能讓時間去檢驗，靠實踐去証明。

2．高速成長期。經過了一年多試點后，新市民親情理事會的工作取得了顯著的成效，幫助60多名新市民解決了子女入學、求職、租房等困難，小區案件和矛盾糾紛數量急劇下降，人居環境不斷優化，人際關系更加和諧，吸引了越來越多的新市民到這裡安居樂業，新市民數量從理事會成立初的600多人增加到1867人。理事會細致入微的工作也深深打動著新市民，許多人積極參加社區志願服務，用自己的實際行動回報社區和社會的厚愛，后來還成立了由160多名新市民組成的親情志願服務隊，並成長為全市知名的優秀志願服務集體。

3．全面推廣期。2005年起，新市民親情理事會模式成為全市各流動人口服務管理相關政府部門爭相推廣的樣板，也成為了全國各地爭相學習的管理創新典型。2006年上半年全市流動人口工作現場會在廣瑞一村召開，當年全市類似的新市民自治社會組織數量已達到495個，幾乎覆蓋了全市所有的城市社區，基層社會管理創新的熱情空前高漲，無錫也成為了 2004年“農民工滿意城市”和2008年“最受農民工歡迎的十大城市”之一。這也同樣進一步激發了親情理事會的創新熱情，2006年12月新市民親情理事會黨支部成立，吸納新市民黨員14名，真正實現讓新市民黨員“融入組織”，切實加強對新市民黨員的教育管理，通過新市民黨員廣泛聯系社區新市民，傾聽他們的呼聲，了解他們的需要，維護他們的權益，幫助他們解決實際困難，進一步增強了黨組織的凝聚力。

4．發展障礙期。隨著社區新市民數量的急劇增加，部分城市老新村社區新市民數甚至已經超過了實際居住的戶籍人口數，來源分散、流動性大、異質性強。新市民親情理事會自治組織建設和發展遭遇了現實性障礙，自治組織所能提供各種救急救難服務已遠遠不能滿足大量新市民的現實需要，凝聚力和影響力逐步減弱，相當一部分新市民自治組織因為缺少經費支撐、缺乏領袖人物、缺少政府支持而難以為繼，偃旗息鼓，自動解散。廣瑞一村新市民親情理事會同樣面臨著這樣的挑戰，但依然頂著壓力，在困境中艱難前行，尋找改革發展的出路，通過培養領袖人物、拓展經費來源、提升服務能力、增強活動魅力、強化自身建設、激發組織活力等一系列舉措保持了良好的發展態勢。

5．轉型升級期。2010年初，為了切實解決大量新市民進入城市社區生活遇到的特殊問題，廣瑞路街道投資10余萬元在新市民親情理事會基礎上建立了全省首家街道級新市民綜合服務中心，安排專用辦公場地30平米，配備7名專兼職人員，以“親情引領、溫馨服務、促進融入、共創和諧”為宗旨，向轄區1萬多名新市民提供十項親情服務。中心注冊登記為民辦非企業單位，通過房屋中介等項目的低償收費不斷完善自身“造血”功能，逐步擺脫對政府“輸血”的依賴，實現長期可持續發展，並將所有贏余經費反哺親情理事會等自治組織公益活動。中心的創建有效解決了新市民早期入口治安管理缺失、特殊需求服務平台缺失、與社區間溝通缺失等問題，實現了親情服務常態化、人口管理精細化和自身發展可持續化。2012年，廣瑞路街道又在3000多名新市民聚居的廣益新村建成了新市民綜合服務站，成為街道新市民綜合服務中心的第一家連鎖門店，並實現統一規范的服務流程、財務管理、信息共享模式。今后三年，廣瑞路街道將按照“百名新市民聚集市場建服務點、千名新市民聚集社區建服務站”的思路，加快推進新市民特殊服務平台運轉的社會化、連鎖化和規范化。

新市民親情理事會在組織名稱、工作理念和運轉模式、服務內涵上彰顯出其獨有的特色和魅力，主要表現在四個方面：

1、組織名稱創新：從“農民工”到“新市民”。2004年，廣瑞一村社區經過市、區政法、綜治、公安系統的精心指導，在全國最早提出了變“農民工”稱謂為“新市民”，得到了全國各地的紛紛響應。

2、工作理念創新：從“重管理”到“重服務”。長期以來，“城裡人”把“農民工”當“佣人”, 政府把“農民工”當累贅或麻煩，採用戒備式、歧視性的管理方式，新市民親情理事會在全國率先提出“親情化服務、民本化管理”的先進工作理念，將流動人口工作重心從“管理農民工”轉為“服務新市民”，寓管理於服務之中，提出了“四同”、“三有”、“四自”的工作原則（“四同”即同一家園、同等待遇、同等服務、同等權益﹔“三有”即事有人辦，難有人幫，怨有處訴﹔“四自”即自我教育、自我服務、自我管理、自我完善）。這些理念也成為了后來無錫市流動人口服務管理創新各項政策、制度、規范的核心理念。

3、運轉模式創新：從“被動式”到“參與式”。傳統的管理模式中，流動人口始終“被動式”地執行流入地政府提出的各種管理要求，沒有任何的“話語權”。而新市民親情理事會不僅吸納街道、社區、學校等與新市民社區生活息息相關的職能部門人員，還吸納了來自五湖四海、各行各業的新市民領袖作為其理事，有機將政府管理與新市民自治管理結合起來，下設維權、服務、互助、維安四個組，並制訂了理事會章程、工作制度和崗位職責，建立了完整的自治服務組織網絡和高效的意見訴求表達渠道，全方位推進新市民“參與式”自治管理，科學系統地化解了社區對新市民教育、服務、管理中遇到的一系列難題，有效促進了新市民融入組織、融入社區、融入服務、融入管理。

4、服務內涵創新：從自我服務到反哺社區。親情理事會最初是新市民的自治組織，是以新市民為服務對象，是新市民的自我服務。新市民黨員“融入組織”、新市民融入社區以后，新市民積極反哺社區，165名新市民組成的親情服務隊，平均每人每年志願服務時間超過90小時，45名新市民志願者與社區殘疾人、孤寡老人及困難家庭結對，落實結對幫困資金3萬多元。

三、主要成效

1、“廣瑞”樣本新市民服務成效顯著，居民一致好評。親情理事會成立九年來為新市民辦了大量的實事、好事，贏得了民心。提供法律幫扶，維護新市民權益﹔落實關愛舉措，真心服務新市民﹔積極化解矛盾，融洽鄰裡關系﹔組織文體活動，豐富精神生活﹔開展普法教育，強化法制意識﹔開展就業幫扶，提升生活品質。

2、“廣瑞”樣本新市民管理也年年進步，社會眾口贊譽。新老市民之間的矛盾糾紛量以平均每年30%的速度遞減，從2005全年15起遞減至2010年全年3起，2011年至今則未發生此類矛盾糾紛，有效促進了社區的和諧穩定。近六年，居住在廣瑞一村社區內的新市民均未發生違法犯罪行為。

3、“廣瑞”樣本社會影響深遠，各地爭相推廣。新市民親情理事會以及在此基礎上建立的自我服務平台特色活動、創新經驗曾被中央電視台、《人民日報》、《農民日報》、《法制日報》、《新華日報》等各級新聞媒體宣傳報道近200次。

四、分析與啟示 

“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”，是我們社會管理的“頂層設計”。增強社會的協同性、激發公眾的參與感，是做好社會管理的重要環節。新市民服務管理創新的“廣瑞”樣本，開啟了新市民自我管理的窗口，“演練”了社會管理實踐的新模式，也啟發著社會管理理念的新探索。新市民服務管理創新的“廣瑞”樣本具有多方面的實踐價值。

1、“廣瑞”樣本有效彌補了外來流動人口入城初期階段的社會管理空白點。作為無錫市區流動人口居住集中程度最高的區域之一，廣瑞路街道自2004年成立全國首家新市民親情理事會以來，一直致力於開拓創新流動人口服務管理方式。將管理端口前移，在新市民流入轄區的第一時間將其納入管理視野，彌補原有模式在新市民治安管理和人口信息管理、法制宣傳教育等方面的空白。

2、“廣瑞”樣本深入探索了“參與式”的基層自治和社會管理新模式。面對經濟社會發展，政府要承擔的社會管理責任越來越多，“全能型”政府管理力量明顯不足，但卻不能通過不斷擴張人員機構、增加財政支出來彌補。唯一的選擇在於轉變職能、自我限權，將一部分社會管理職能向社會公眾、尤其是社會組織轉移，形成共建共治的良好局面。社會管理，包括新市民服務和管理，社會力量不僅有“全覆蓋”的廣泛性，而且有“點對點”的針對性，比政府機構更有力、也更有效。新市民親情理事會在新市民、常住居民和政府三者之間，建構了有效的合作協商的議事平台，對三方信任關系的健康建構，做出了積極的探索，擺脫了信任困境及其誘發的社會沖突，不僅有效促進了新市民融入城市，也增強了新老市民之間的認同感。更重要的是，激發了新市民的自主活力，達到自我管理、自我服務的效果。

3、“廣瑞”樣本積極嘗試了社會組織自身運行的新機制。廣瑞路街道新市民綜合服務中心通過提供房屋租賃等中介服務項目不斷完善自身“造血”功能，逐步擺脫對政府“輸血”的依賴，實現長期可持續發展，並將所有贏余經費反哺新市民親情理事會等自治組織開展公益活動。新市民綜合服務中心開設的新市民子女代管服務項目被區政府列為首批出資購買的6項社會服務項目之一，獲得了項目經費支持。

4、“廣瑞”樣本初步嘗試了消除“二元社區”的新路徑。改革開放以來,隨著城市化進程的加速,我國出現了大量的城市外來人口。大量的外來人口在城市中不斷地積累和增長,既對城鄉經濟社會的發展起到了積極的正效應,又給城市的發展帶來了諸多的尖銳矛盾和問題,同時也給政府管理工作帶來了極大的挑戰。戶籍制度造成了我國城鄉二元經濟結構的長期存在,而在城市化進程不斷加速的過程中,這種原本為地域間的城鄉二元結構逐步演變成城市中的外來人口與城市居民的二元分割,進一步表現為“二元社區”。“廣瑞”樣本積極打造多種載體，開展各項豐富多彩的活動，為外來人員創造良好的工作、生活環境，培養本地居民的“多元包容意識”和外來人員的“家園共建意識”，從思想、情感、生活等多方面實現無縫融合。外來人員順利實現由“流動”向“安居”的轉變，由“邊緣”向“融入”的轉變，由“社會人”向“社區人”的轉變，外來人員與本地居民的融合程度不斷提高。（案例提供：中國浦東干部學院）