陽光動遷創新路 解決“天下第一難”

引 言

城市房屋拆遷是伴隨著城市經濟、城市建設的發展而發展，是城市發展、更新的必然要求，是完善城市功能的一項重要工作。是舊一輪土地利用生命周期的終點，也是新一輪土地利用生命周期的起點。隨著大量的舊房拆遷，居民居住水平得到很大的改善，以上海為例：人均居住面積從1949年的3.9平方米提高到1979年的4.3平方米，從1990年的6.6平方米上升為2000年的11.8平方米，截至2013年底人均居住面積已達到17.5平方米。

我國正處於高速發展階段，房屋拆遷規模十分龐大，由此涉及大量的被拆遷人和房屋承租人。以上海為例﹔從1995年起至2008年，上海拆除城市居住房屋面積達6479.94萬平方米，99.77萬戶，以每戶人口3人計算，共涉及人口達300萬人。上海“十二五”舊區改造目標任務為完成中心城區350萬平方米二級舊裡以下房屋改造，受益居民15萬戶。大規模的拆遷伴隨著拆遷當事人的大量利益訴求。近年來，城市房屋拆遷中的矛盾愈演愈烈，極端事件也時有發生，成為當今社會的熱點、焦點和難點。這項原本改善民生的好事，慢慢變成了“天下第一難”。面對動遷工作的困境，各地政府都在積極進行破解難題的嘗試，上海有關部門和區縣不斷探索舊區改造的新路子，力圖從體制機制上破解動遷難題。近年來，上海積極探索“陽光動遷”新路，深得動遷居民歡迎，讓“天下第一難”逐漸柳暗花明。

一、上海陽光動遷的背景

1.社會經濟發展進程加快，城市的增容、更新促進了大規模拆遷

城市是人類文明的主要組成部分，也是伴隨人類文明與進步發展起來的。是以人為主體、以自然為依托、以經濟活動為基礎按照自身規律不斷運轉的有機體。隨著社會的發展，城市也需要新陳代謝式的更新。而城市舊區改造的動拆遷就是實現城市更新，使衰老的城市機能重新煥發活力的有效手段。

隨著城市化進程和城市舊區改造的不斷推進，舊區改造日益成為城市開發建設的重點。隨之動拆遷工作的數量也日益增加。在這項被譽為“天下第一難”的工作面前，動拆遷人和被動拆遷人時時進行著利益的博弈，如何和諧、有序地推動城市更新，動拆遷工作就成了考驗政府執政能力的一道難題

2.公民權利意識逐步增強，利益訴求多元化

舊區改造是通過房地產項目的開發實現的，動拆遷是其中重要的環節。上海中心城區的土地資源已經非常稀缺，可謂寸土寸金。而土地資源的稀缺使得動拆遷中的各方都想利用這一社會資源滿足自身的願望和需要，在我國，房產是絕大多數居民最大的財產，城市房屋拆遷涉及廣大被拆遷人的最大權益。由於拆遷帶來的房地產開發包含了巨大的利益空間，被拆遷人往往希望通過拆遷改善自己的生活，甚至子女的住房最好也能一步到位。“要想富靠動遷、“窮人翻身靠動遷”的想法已經成為被拆遷對象的目標。被動遷人往往把自己的私欲無限放大，“翻身在此一搏”。使動拆遷工作陷入困局。

3.傳統操作方式存在諸多問題，導致矛盾激化

傳統的動遷模式是基於2001年國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》而建立的房屋拆遷補償安置體系，在拆遷條例的模式下至少存在以下問題：

一是依據憲法和法律，補償應在房屋拆遷之前完成，而《拆遷條例》將本應在征收階段完成的補償問題延至拆遷階段解決。

二是征收、補償主體應是國家，征收補償法律關系應是行政法律關系,但《拆遷條例》卻將補償主體定位為拆遷人，將拆遷補償關系界定成民事法律關系。

三是對單位、個人房屋進行拆遷，必須先依法對房屋行征收，而《條例》卻授權房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可。

根據拆遷條例，政府（行政機關）與開發商主導了拆遷的絕大部分決策權且公開有限，被拆遷人對自己的私人物權可以發出的聲音十分有限，絕大多數情況下，隻能根據政府（行政機關）與拆遷人制定的游戲規則出賣自己的房屋，公民個人的利益不能得到充分保障，加劇了動拆遷的矛盾。2011-1-21日國務院公布《國有土地上房屋征收與補償條例》,使得中國在征地拆遷問題上向法治化的道路邁進了一步。同年上海公布《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》，進一步明確了操作細則。

二、主要做法

陽光動遷是上海城市政府依據2003年開始推行的房屋拆遷五項制度與2009年《關於進一步推進本市舊區改造工作的若干意見》，提出了動遷事前征詢、過程公開透明的辦法，把動遷的主動權和決策權交給老百姓﹔政府則定位服務群眾、保障公平的舊城改造模式。

1.通過“征詢制”充分尊重廣大居民的意見，由居民自己決定“願不願意動遷”和“怎麼動遷”，讓動遷居民參與和監督整個動遷過程，變“要我動遷”為“我要動遷”。

在地塊改造前，將開展兩輪征詢，充分聽取市民群眾改造意見。

第一輪是動遷意願征詢，解決“願不願改造”的問題。如果多數居民願意動遷（約定同意率超過90％），就啟動動遷。

第二輪是動遷方案征詢，解決“如何改造”的問題，征詢房屋拆遷補償安置方案意見。公司公示拆遷安置方案，街道、居委、居民代表全程參與方案制定過程，充分聽取居民的意見，對拆遷安置方案進行優化。經多方協商確定最終拆遷安置方案后，通過簽訂含附加生效條件的拆遷補償安置協議方式進行征詢。如果簽約達到協議中預先約定的比例（比例由區縣定但不低於80％ ），則簽訂的協議生效﹔如果達不到預定比例，所簽協議無效，本次征詢活動終止，本地塊若干時間內暫緩動遷。

2.動遷過程全公開。隨著舊城改造政策的不斷完善，陽光動遷的機制也在不斷改進，拆遷過程更加透明。公開內容從最初要求的五項，逐步增加到十項。 2008年楊浦區平涼40街坊、霍山路447弄在全市率先實施“結果公開”，揭開了拆遷最后一張“底牌”，使得上海舊城改造動遷工作實現全過程公開透明。 “結果公開”作為新機制的配套監督措施，保証了基地操作的“陽光到底”、“前后一致”，保障了簽約的公開、公正、公平，贏得了良好的社會反響和廣泛贊譽。居民形容這是“穿直筒褲，不穿喇叭褲”，觀望和疑慮減少了，簽約進度普遍加快了。動遷基地經理說“結果公開”實際上是一種倒逼機制，你簽第一產就要考慮到最后一產，每一個動作必須規范、到位，始終保持政策的一致性，橫向做到一碗水端平，縱向做到一竿子到底。

3.通過合理的安置方案解決民生問題

陽光動遷採取“數磚頭”加“托底保障”的安置方案，將動遷真正成為改善民生工程。

所謂 “數磚頭”，即以被拆除房屋原有面積為補償依據，按被拆房屋的房地產市場評估單價再加一定的價格補貼，同時給予一定的套型補貼，也就是增加獨用的廚房、衛生間的面積。學者們認為：“數磚頭”，拆一還一，充分維護了被拆遷居民的物權。

所謂“套型托底”，即對按房屋面積進行補償安置后仍有困難的居民還進行住房保障托底，通過住房保障的途徑確保居者有其屋。居住困難戶的住房保障托底以住房保障有關政策為依據，區住房保障機構作為核定主體，從而改變以前由動遷公司自行確定應安置人口，消除個別居民在戶口問題上的弄虛作假現象。

楊浦區托底保障對象安置面積標准

例如：楊浦區定海152街坊A塊愛國二村是一個非常特殊的家庭。一家15個人中，居然有7個是殘疾人。產權人趙老先生已經去世，房子屬共有產。作為委托人， 趙老先生的妻子丁阿婆也已年過八旬。趙家的四個兄弟中，老大70年代上山下鄉在江西務農，后在當地工作，即將退休回滬﹔老二、老三、老四都是聾啞人，分別娶了三個啞巴媳婦﹔更不幸的是，老三的女兒又被認定為智、肢雙殘。一家15個人有7個殘疾，甚是可憐。

老二、老三、老四三兄弟長期沒有工作，家裡經濟條件相當困難。趙家的房子隻有50多平米，即使有保障托底政策也難以托起這一大家子呀！ 基地第二次征詢啟動前，經辦人趙筱平、劉勤霞第一個就去趙家，想讓他們能盡快理解政策，早做打算。 這是無聲的交流。會用手語的小孫女趙鳳蘭為經辦人當“翻譯”。當啞巴兄弟無聲的訴求轉為有聲，著實讓經辦人吃了一驚：四兄弟加上老母親，要求五套本區安置房。幾次無聲的交流，啞巴兄弟依然無動於衷。可是經辦人知道，如果這戶人家在獎勵最高的時候簽不了，那麼摒到最后很可能成為“釘子戶”。

得知此事，街道動遷推進組與拆遷公司加大工作合力。基地分管領導與街道干部一起去做趙家的思想工作。丁阿婆是個通情達理的人：“我們之前的要求是有點不實際，可你們也看到了，趙家四個兒子，結婚的結婚，生子的生子，他們今后總得有個獨立的家啊！前幾天，老二和老四還為房子的事情打了起來，差點動了刀，嚇得我把家裡的鐵器全藏到了枕頭底下。我也是八十幾歲的人了，能有套自己的房子就很滿足了。不瞞你們說，看到鄰居們都在排隊簽約，我心裡也很急。” 面對這一情況，基地分管領導與街道干部召集公信人士、經辦人等，專題討論趙家的安置問題。意見很快統一，特殊家庭的特殊困難，應該得到社會保障的支撐。經社會公信人士認可，無聲的訴求得到了有情的回應：趙家的六個家庭共獲得允許訂購六套外區安置房，這個困難家庭終於有了自己的新家。“這下我們也好去簽約了！”丁阿姨笑道。

4.發揮第三方評議作用，強化行業外部監督

楊浦區在拆遷基地積極搭建第三方平台，吸納社區居民代表、人大代表、政協委員、監察、審計等各方力量，參與到第三方監督評議小組中來，發揮他們在拆遷方案制定、矛盾調處、信訪處理等方面的監督和協調作用，同時全過程評議監督動遷行為，提高拆遷工作的公信力和透明度。2009年上海市房屋管理局會同市律師協會開展了專項課題《律師參與城市動拆遷工作的機制研究》，並在楊浦、閔行兩區拆遷基地啟動了律師參與拆遷工作的試點，以發揮律師在政策制定過程中 的咨詢作用，在拆遷裁決、強制執行中出具法律意見的作用，在委托代理、糾紛調解、法律咨詢和矛盾化解等方面的專長作用。

例如：王華山法官從二中院審判長崗位退休后， 來到楊浦區擔任"舊改基地巡回法庭"的社區法官，每個星期在基地、區法院、舊改指揮部之間來回跑，給居民講政策。群眾工作做得早，矛盾化解也“前移”。他說“基地其實是矛盾糾紛產生的原點，我們的任務，就是盡早把它們化解掉”。

目前，由法律人士、社區工作者和人大代表、政協委員等搭建的第三方公信平台，已全程參與到舊改工作的協調、監督中。各基地的巡回法庭、法律服務窗口，有效解決了舊改中的各種矛盾。

三、主要成效

2009年3月17日上海市委書記俞正聲來到閘北區，實地察看城市舊區改造情況。俞正聲在調研時指出，上海不能一邊是高樓大廈，一邊是危棚簡屋。 我們要將推進城市舊區改造作為促進發展、擴大內需、改善民生的重要途徑﹔要創新機制和方法，通過公開透明來保証公正，依靠廣大群眾的力量，解決動拆遷難題，確保舊區改造順利進行。推進舊區改造，做好動拆遷工作，要在保持政策連續性、穩定性的同時，創新機制和辦法，讓動拆遷工作置於群眾和社會的監督之下，每一步工作都要做到有案可查，經得起歷史檢驗。正是依據這種理念,上海陽光動遷模式在舊城改造獲得令人驕傲的成效。

1.通過創新動遷理念，使動遷工作真正體現居民意願。

過去的動遷一直是單向的，先確定建設項目，政府出拆遷公告，然后就開始動遷。盡管老百姓想動遷盼動遷，但怕先走的吃虧，都不願早走。要消除老百姓“早走吃虧，晚走實惠”的心理死結，就要讓老百姓知情和參與。隻有動遷公司與動遷居民雙向互動，才能使動遷工作真正體現居民意願，真正成為民心工程。

實施征詢制前，與居民頻繁的交流通常是工作人員單方面的意願，居民不理解也不配合，吃閉門羹和溝通不暢對工作人員來說是家常便飯，實施征詢制后，居民們積極配合，大力參與，改變了居民原先消極被動的狀態，使其積極主動投入到動遷過程中。 在盧灣區建國東路390號基地內，當動遷項目還沒有完全啟動的情況下，就經常有居民出入基地辦公室，找經辦人了解詢問政策情況，迫切地想了解一切有關動遷的內容，。安置方案從初步形成到最終確定，居民群眾全程參與討論，在集中征求方案修改意見的當天，小小的會議室裡硬是擠進了70多位居民，大家各抒己見，又保持著良好的秩序。同時動遷公司通過這種形式的交流，更全面、深入地掌握居民的真實想法，根據反饋意見及時調整工作內容和方式方法。

2.通過創新安置方案 使動遷工作真正改善居民生活

楊浦區在陽光動遷中嘗試著創新安置方案，採取“拆遷數磚頭，保障看人頭”。 “數磚頭”就是以被拆除房屋原有面積為補償依據，按被拆除房屋的房地產市場評估單價再加25%的價格補貼進行補償。“保障托底”則是在“數磚頭”貨幣補償基礎上，政府提供多種托底保障。對於選擇異地安置且面臨居住困難的居民，符合一定條件的，將給予居住困難保障補貼。與兼顧兩頭的安置政策相配套，多元安置為老百姓提供了多種選擇。貨幣安置靈活、就近安置熟悉、外區安置寬敞。

陽光拆遷政策應該更加強調公平公正，不僅僅是拆房子，更是要改善居住環境。在“數磚頭”的基礎上，在保証有實際居住困難的群眾利益，讓老實人不吃虧，讓趨利者鑽不到空子。有了“托底保障”這一條，絕大多數居民能夠通過拆遷改善住房條件。“數磚頭加托底保障”兼顧了兩頭，用老百姓的話來說就是：富人不吃虧，窮人得保障。

3.通過創新動遷組織機制，整合資源合力推進

動拆遷工作，動的是人、拆的是房、遷的是家，是一項系統工程，在市場經濟的條件下，單靠動遷公司的力量往往較難推進，必須要整合社會資源，形成動遷合力。

上海安佳拆遷公司通過整合社會資源。在動遷地塊試點工作領導小組指導下成立了四個工作組，一起負責動遷工作的具體落實，使動遷工作由原先單一動遷公司參與，轉變為與街道社區和有關職能部門共同協作。拆遷安置工作組負責核查居民家庭的實際居住面積和居住人口及最終簽訂每戶居民的拆遷安置補償協議﹔住房保障與特殊困難認定工作組對符合住房保障條件和特殊困難條件的家庭予以公示和認定，住房保障與特殊困難認定工作組由區住房保障機構和街道民政機構牽頭負責，實現了動遷補償安置和社會救助幫困相分離，一定程度上改變了各種社會矛盾在動拆遷問題上的不合理聚集現象，有利於工作的開展和矛盾的疏導﹔社區聯絡工作組由居民代表與社區黨支部、動遷公司黨支部共同組成，全程參與居民聯絡和溝通﹔安置評議審核工作組引進了人大代表、政協委員、律師等公信人士加入，負責評議和優化拆遷安置方案並監督征詢和簽約的全過程。四個工作組各司其職，各負其責，相互配合，形成“四位一體”全方位聯動的工作機制，確保動遷工作健康有序推進。

4.通過創新動遷誠信機制，結果公開履行承諾

傳統的動遷模式是政策加友情，即當政策規定的動遷安置款與動遷居民實際購買房子存在一定的差距時，用友情操作的辦法來解決動遷居民的困難。但友情操作沒有量化標准和監督機制，往往由動遷公司暗箱操作進行，安置過程前緊后鬆，誤導動遷居民認為“先走吃虧、后走得益”，要等等看、要最后走，導致了動遷難。為消除動遷居民“早走吃虧，晚走實惠”的心理死結，動遷公司創新動遷誠信機制，積極探索動遷誠信的實現途徑。

一方面“拆遷方案”公示於民，動遷過程透明。採用陽光動遷的公司通常會將各類動遷政策標准、安置房源情況、居民房屋情況上牆公示。接待大廳配備兩台電視機，滾動播放兩輪征詢的具體流程。發放《告居民書》到每戶居民手上，使居民了解整個動遷流程的操作細節，理解動遷方案的各類指標。把人口認定、面積認定、特殊困難認定等關鍵環節的認定結果公示，接受居民監督。公司向每位簽約居民發放承諾書，庄重承諾要做到陽光透明、標准統一、前后一致、公平操作、公開結果，否則居民可以承諾書作為投訴和舉報的依據。另一方面“簽約結果”公開查詢，即時公開安置結果。 為體現安置結果即時公開，盧灣區虹口區楊浦區借助科技手段，實現電子簽約和信息查詢系統，通過電腦簽約后，與其相連接的設在接待大廳的查詢觸摸屏能即時更新簽約比例，居民可以通過點擊觸摸屏輕鬆查詢本基地的最新簽約情況、動遷居民的補償安置款、安置結果等所有信息，實現基地信息全透明。動遷所以取得所有居民信任，沒有“釘子戶”，靠的就是一路陽光，公開透明。動遷過程中，“一碗水端平，一竿子到底”始終是堅持的原則，每個動作都透明、規范。橫向，所有動遷居民標准一致，絕對公平﹔縱向，確保前后政策一致，決不讓老實人吃虧。 “我們隻要守住不讓老實人吃虧的底線，做到真正陽光動遷，老百姓就會信任我們，動遷中依法、誠信、和諧的局面就會到來。”

四、分析與啟示

依據國家自主性理論，國家是一個有著相對獨立利益與目標的主體。在利益博弈時代，政府的超越性是使得利益集團相互博弈能夠健康公正進行的前提條件。 政府的責任就是為利益的表達和博弈制定規則，設立制度安排，從而保障利益博弈能夠健康有序地進行，以促進相對和諧的利益關系和利益格局的形成。陽光動遷模式給我們帶來的啟示：

啟示之一，宏觀層面上，城市政府要明確自身的定位。

因為政府所具有的“超越性、公共性、自主性、公正性” 特性，政府要通過公共政策的制定，對那些由於知識能力等方面的局限而處於表達弱勢的群體給予必要的保護與利益的平衡。

在舊城改造中，需要我們的政府不斷提升管理的理念，以人為本，把最廣大人民群眾的根本利益，作為公共政策制定和執行的出發點和落腳點，維護人民群眾的合法權益，大力促進社會和諧穩定發展。

啟示之二、中觀層面上 ，在制度的頂層設計中需要充分考慮民心民意 ，使得城市公共決策得到有效執行，達到預期的目標。

在探索陽光動遷模式的實踐中，正是充分考慮到與制度設計相關配套機制，其中包括利益協調機制、訴求表達機制 、矛盾調處機制和心理疏導機制，為陽光動遷模式取得良好效果奠定基礎和保証。 動遷，在某種意義上可以視為社會利益的一次再分配，因此完善利益協調機制是保障“陽光動遷”順利實施的治本之策。因此陽光動遷通過制度設計實現利益引導，由要我動遷變為我要動遷﹔通過法官律師進社區，參與動遷全過程，對居民的利益訴求進行良性約束﹔通過數磚頭＋套型保障制度的設計，進行利益調節和利益補償，實現政府對部分弱勢群體的必要保護。

陽光動遷模式在公眾政策的制定環節，做到充分表達民意， 擴大決策的參與面，提高公眾對政策的知曉度、理解度﹔把政策交給公眾，建立公開透明的執行程序﹔將政策的貫徹執行置於社會監督之下，真正確保公正性、公開化，最終體現了公平公正。

啟示之三，微觀層面上，通過制度建設使操作過程更加規范化、制度化，保証公共決策在執行過程中不偏離決策的初衷。

依據公共管理的相關理論，城市動遷就是政府、開發商、動遷實施者和被動遷群眾利益的博弈過程，因此不可避免地存在利益磨擦、利益糾紛和利益矛盾。 為有效化解此類矛盾，“陽光動遷”模式採用一整套科學有效的設計 ，對依法、及時、合理地處理利益矛盾起到了很好的效果。

通過創設群體利益表達的制度化平台，建立人大代表聯系選民制度。各級干部定期下基層調研制度，領導與群眾對話制度，重大政策、決策聽証會制度，建立網上信箱等，使民意能順暢表達並納入政策決策層視野之中。 借助第三方社團等民間組織力量， 發揮其獨特的社會“潤滑劑”、“稀釋劑”效用，實現表達民意、服務社會的作用。通過“兩輪征詢制度”設計體現公共決策制定的公平性﹔“全公開制度”設計體現公共決策執行的公開性﹔“第三方參與制度”設計體現公共決策結果的公正性。

實踐証明，“陽光動遷”已成為破解“天下第一難”的有效途徑，為確保動遷居民利益，加快城市建設進程，真正實現了政府責任、百姓意願、社會評價有機結合，得到動遷居民的廣泛認可和好評。（案例提供：中國浦東干部學院）