行政處罰對不對 群眾公議來把關

2010年3月，合肥市政府辦公廳出台了《合肥市行政處罰案件群眾公議暫行辦法》，2010年4月，合肥市正式啟動行政處罰群眾公議制的試點工作。2010年7月，合肥市蜀山區城市管理局（以下簡稱“蜀山區城管局”）最先在全國縣區政府部門中實施行政處罰群眾公議制，這在全國是首創之舉。對此，中央電視台、中國青年報、工人日報、新華網等全國各大媒體，以電視、廣播、報紙、網絡各種載體形式進行了大幅宣傳報道，群眾公議“修正”行政處罰得到了廣大媒體的贊譽。時任安徽省委常委、合肥市委書記的孫金龍同志也高度關注，對蜀山區城管局這一“合法、合理、合情”的執法模式給予充分肯定與認可。蜀山區城管局行政處罰群眾公議制的實施，引起了實務界、學界的持續關注，也獲得了群眾的認同與切實的效果。

自循序漸進的探索群眾公議模式，到目前群眾公議制逐步常態化，蜀山區城管局對這一執法創新傾注了大量的時間與精力，形成了行政處罰群眾公議制的“蜀山區城管局模式”。基於蜀山區城管局在全國最先實行群眾公議，並取得了良好的社會反響，我們擇取其典型案例，並通過聽取介紹、實地調研、座談等方式，對其進一步探究。

【蜀山區城管局行政處罰群眾公議制典型案例】

案例（一）：2014年3月下旬，安徽信旺房地產集團（以下簡稱“信旺集團”）在未取得建設工程規劃許可証的情況下，違反程序規定建設配電房。針對本案中違法建筑拆除后仍須重復建設的問題，蜀山區城管局綜合考量行政相對人主觀惡意不大、負面影響較小、避免教條執法等因素，擬對其採取責令補辦審批手續並處罰款4萬余元的處罰決定。該案經群眾公議，公議團同意蜀山區城管局的擬處罰決定，信旺集團也積極補辦審批手續並及時繳納罰款。

案例（二）：2012年9月24日，合肥萬事利房地產開發有限公司（以下簡稱“萬事利公司”）在未依法取得施工許可的情況下，違法建設總面積404.475平方米、工程造價人民幣536161.24元的地下開閉所。依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第40條與第64條、《合肥市城市管理行政處罰自由裁量權執行標准》的規定，蜀山區城管局擬對萬事利公司作出責令補辦相關規劃審批手續並處罰款人民幣53616元的處罰決定。經群眾公議后，公議團同意蜀山區城管局的擬處罰決定，行政相對人也表示認同該處罰決定。本案中萬事利公司副總經理金雷，是以行政相對人代表身份走進群眾公議現場的“全國第一人”，蜀山區城管局邀請行政相對人參與群眾公議活動也是“全國最先”。多家媒體以“有請行政相對人”為標題對該案進行了報道。安徽大學法學院博士生導師陳宏光教授認為：“讓行政相對人走進公議現場是群眾公議制的轉折點，此舉對於群眾公議制而言具有裡程碑式的意義。”

案例（三）：2010年7月2日，安徽天浩置業公司（以下簡稱“天浩置業”）違反法律規定擅自設置戶外廣告，依據《安徽省城市市容和環境衛生管理條例》第42條的規定：“擅自設置大型戶外廣告，影響市容的，處以500元以上2500元以下的罰款。”蜀山區城管局擬對天浩置業處以2500元的罰款。經群眾公議后，公議團認為該案中戶外廣告“影響市容”對比其他同類案件而言情節較輕，對同類案件的不同情節通過不同力度的處罰方能體現公平公正原則，因此建議蜀山區城管局將處罰額度減少100元。蜀山區城管局認為公議結果有理有據，同意公議團的建議，對天浩置業的罰款改為2400元。

上述三個案例，是蜀山區城管局實施行政處罰群眾公議制的典型案例，尤其是案例（三）中經過群眾公議，蜀山區城管局採納公議意見變更擬處罰決定的作法，引起了社會輿論的強烈反響。“少罰100元”不僅是罰款數額上的減少，更是體現了行政主體對群眾監督的尊重與肯定，也是群眾公議規范行政主體自由裁量的典型示范。

一、蜀山區城管局實行群眾公議的實施背景

蜀山區城管局近幾年平均每個季度處理的行政處罰案件逾2000件，每年行政處罰案件達1萬余件。其中，簡易程序案件偏重於市容類、公安（交通）類案件，佔總量比例較大﹔一般程序案件主要體現在規劃、園林、市政、環保、服務業等，佔總量比例相對較小。由於城管局具有相對集中的處罰權且行政處罰自由裁量權幅度大，加之行政處罰案件數量較多，在實施群眾公議制前，存在著行政處罰同類案件不同罰、處罰標准不統一、隨意性較大、教條執法等問題，損害群眾利益的行為時有發生，以致糾紛矛盾、群眾投訴反映較多，社會認可度也較低。

如案例（二），根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第64條的規定，萬事利公司未取得建設工程規劃許可証進行建設，行政主體可以對其處以工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款，即蜀山區城管局對萬事利公司處以人民幣26808元至53616元區間內的罰款均是符合法律規定的﹔案例（三），依據《安徽省城市市容和環境衛生管理條例》第42條的規定，行政主體可以對天浩置業處以500元至2500元的罰款。規范條文中上下限的差額就涉及到行政主體對其自由裁量權的行使。行政主體在自由裁量區間內做出的處罰決定都是合法的，但是如果自由裁量的隨意性過大，勢必影響行政處罰的合理性、合情性，容易引發社會矛盾。

再如，對於與案例（一）、案例（二）情況類似的案件，很多執法單位存在教條執法的問題，行政主體要求行政相對人先拆除違章建筑，在行政相對人獲得規劃許可后又重新建設，這“一拆再建”使行政相對人增加了重復建設成本。蜀山區城管局的現行做法是，在行政相對人主觀惡意不大且有補救措施的情況下，採取更為人性化的方式進行處理，即暫不拆除違建，責令行政相對人補辦手續並給予必要處罰，這樣既能得到行政相對人的積極支持，又可以增強社會認同感。

依照現有行政程序，行政主體出具處罰決定將直接送達行政相對人，在規定時間內行政相對人不提出異議，處罰決定即生效。蜀山區城管局實行群眾公議制，是在總結以往行政處罰案件遭遇一系列問題的基礎上，以“規范有序、公平公正”為原則，開展了人性化執法的有益嘗試，其做法作為“全國最先”應運而生。

二、蜀山區城管局實行群眾公議的具體做法

蜀山區城管局作為全國首個縣區政府部門實施行政處罰群眾公議，主管部門高度肯定，實務界、理論界對此更是寄予厚望。行政處罰群眾公議制，即普通群眾參與行政處罰的公開評議，對行政主體擬處罰決定的合法性、合理性、合情性提出質詢，討論行政執法案件是否給予處罰以及如何處罰並宣布群眾公議結果，從而監督行政執法部門權利的行使。蜀山區城管局實行群眾公議，是處罰決定的前置程序，即行政主體調查取証並出具擬處罰決定后須經過群眾公議這一環節，再向行政相對人送達處罰決定。可以說，行政處罰群眾公議制，實質上是行政處罰自由裁量權的“陽光運行”，是運用群眾的知情權、監督權的“權利之劍”對行政機關行使自由裁量權的事中監督。

行政處罰群眾公議的流程中，甄選案件是第一環節。蜀山區城管局提交群眾公議案件標准為：擬罰款金額5000元以上的﹔社會影響較大的﹔有爭議的案件。對於小數額罰款、事實清楚、情節簡單案件不作為群眾公議案件。群眾公議團由合肥市法制辦在合肥市群眾公議員庫（目前在冊人員有近200名）中隨機抽取5至9名單數人員組成。進行群眾公議時，先由蜀山區城管局行政執法人員介紹案件情況，包括案件事實、証據收集、處罰依據、擬處理意見等﹔之后群眾公議團查閱案件相關情況，當場向執法人員提出質詢。針對特殊案件，蜀山區城管局還會邀請行政相對人進入公議現場參與群眾公議活動。群眾公議團了解案情基本情況后進行合議，並以“少數服從多數” 原則出具公議結果。公議結果與擬處罰決定一致時，蜀山區城管局向行政相對人送達處罰決定。公議結果與擬處罰決定不一致時，蜀山區城管局結合具體案情，決定是否採納公議團意見：若採納公議團意見，蜀山區城管局修改擬處罰決定並送達行政相對人﹔若最終處理決定與群眾公議結果不一致，蜀山區城管局須在10個工作日內，向群眾公議團作出書面說明，同時將處罰決定報合肥市法制辦審查備案。對於重大、復雜案件，必須經過案件審理委員會討論決定。群眾公議結束后，蜀山區城管局通過合肥市城管局網站“群眾公議”專欄，將每期的群眾公議信息通過網絡平台及時向社會公開。

蜀山區城管局行政處罰群眾公議簡易流程圖如下：

三、蜀山區城管局實行群眾公議的積極意義

蜀山區城管局實行群眾公議，是對行政主體行使自由裁量權的創新監督模式。“近距離不如遠距離更能准確的判斷事件。” 對於創新的評判，通過時間距離的審視方能更為准確、更為客觀。因此，創新要經得起時間的考驗，要有實在的效果作印証。蜀山區城管局嘗試群眾公議制已近四年，取得良好社會效果，具有較強實踐意義。

第一，提高了行政主體的行政執法能力。調研中，蜀山區城管局執法大隊大隊長薛洪對群眾公議制開展前后的對比，感觸頗深：“剛開始實行群眾公議時，辦案人員面對群眾公議團近於挑剔的質詢都有畏難情緒，然而正是這種‘開門辦案’的壓力使執法人員在案件辦理過程中更加嚴謹細致，有效避免了執法隨意性，提升了執法人員的執業素質和能力。現在我們蜀山區城管局歡迎群眾來監督，更歡迎群眾為城管執法提出有益意見。”執法大隊西園街道中隊長周海洋、查違大隊卷宗整理人員唐仁也都表示：行政處罰群眾公議制一方面使執法人員依法辦案、文明執法的意識增強，因為群眾公議會針對調查取証的有效性、執法程序的合法性、處理依據的適格性提出質詢，這在客觀上就要求執法人員更加注重學習法律法規和相關業務知識，更加注重規范行政執法程序﹔另一方面，群眾公議採取現場問答的形式，甚至有的公議員對於文字表達中的錯字別字都會提出意見，這對執法人員的口頭表達能力、現場應答能力有了更高的要求。執法人員一致認為，通過不斷總結歸納，辦案水平得到提升，辦案質量逐步提高。

第二，保障了行政相對人的合法權益。群眾公議賦予了群眾對行政處罰獨立的話語權，公議員站在群眾立場質詢行政主體，切實保障了行政相對人的合法權益。蜀山區城管局執法人員陶勇非常生動的形容道：“每次群眾公議活動，對我來說就像剛經歷了一場大考似的。”通過座談，案例（二）中萬事利公司副總經理金雷作為受邀參與群眾公議的“全國第一”行政相對人代表，他表示：“在公議現場，公議員對於調查取証、處罰依據等細節逐一追問，有效保障了我們的法律權益﹔並且，我們通過參與群眾公議活動，了解到自身確實違反了法律規定，需要接受法律不利后果，對我們今后行為起到了警示作用。”通過群眾公議程序后下達的行政處罰，不僅合法而且合情、合理，均得到了行政相對人的認同。根據蜀山區城管局提供的數據，該局自啟動行政處罰群眾公議制以來，經群眾公議后的行政處罰案件的行政復議率為零，無一例行政復議、無一例行政訴訟，這充分說明了行政相對人對處罰結果的認可，引起社會的廣泛認同。

第三，實現了行政處罰自由裁量權的有效監督。從事律師行業20余年的群眾公議員劉和生認為：“群眾公議是民意受到重視的體現，反映了政府服務理念的轉變。”讓處罰依據和自由裁量標准“晒”在陽光下，可以形成防止行政處罰自由裁量權濫用或不當使用的倒逼機制。用群眾的“眼睛”參與、監督、公議行政處罰，使行政處罰自由裁量定位更准確，執法公正性得以促進，輕錯重罰、以罰代管、重罰輕管現象受到遏制，有效防止權力腐敗，提升行政效能。蜀山區城管局在群眾公議的95起一般程序的行政處罰案件中，群眾公議團贊同處罰決定92起，提出處罰變更建議3起。對於群眾公議團提出的處罰變更建議，蜀山區城管局對其中符合法律規定的合理意見予以採納變更，最終均得到了公議團成員的認可，說明了公議團的決定得到了蜀山區城管局的充分尊重。群眾公議不是流於形式，而是成為處罰決定的重要參考。

第四，搭建了城管執法人員與群眾相互理解的溝通平台。安徽省社科院研究員王開玉評析群眾公議的意義時認為：“實行群眾公議，給各方提供了一個充分表達意見的平台。”蜀山區城管局查違大隊中隊長盛劍提到：“以前群眾可能只是看到了城管出具處罰決定的結果，但是對於我們在處理決定前對行政相對人所做的說服勸導、耐心幫助甚至以個人身份向困難行政相對人伸出援助之手等‘溫情執法’行為卻並不了解。”開展群眾公議活動，讓群眾代表直接面對行政執法人員的辦案過程，使群眾了解城管執法人員的工作狀態和工作要求，轉化了人們對城管執法工作相對強勢的慣性思維，對加強執法人員自身形象建設發揮了積極作用。蜀山區城管局大隊長王超表示：“群眾公議可以促進城管與群眾的良性互動。”同時，通過舉行群眾公議活動，也為廣泛宣傳城市管理各項法律法規提供了工作契機。行政處罰群眾公議制為執法人員與群眾互動搭建了一個良好的溝通平台，使群眾尤其是行政相對人對行政主體執法工作有更進一步的理解與支持。

四、蜀山區城管局實行群眾公議的啟示

蜀山區城管局實行群眾公議是全國首創，開群眾意見影響行政處罰之先河。通過對行政處罰群眾公議制的案例調研，我們也發現行政執法創新，不能是為了創新而創新的隻重形式的意識流創新，而應該是經實踐推敲、獲群眾支持、有切實成效的積極作為。我們總結以下幾點啟示供公職人員尤其是領導干部在工作中參考。

第一，行政執法的立足點要合法、合理、合情。群眾公議活動的開展，除了確保規范用權、合法用權外，執法人員還要密切關注群眾的立場，使行政執法更加“合情”、“合理”。蜀山區城管局楊策標局長提出：“對於行政處罰，堅持嚴格按照制度辦事以實現合法﹔精准定位行政處罰決定的法律依據以實現合理﹔對主觀惡性大、負面影響大的行政相對人從嚴處罰，對主觀惡性小、負面影響不大的本著‘首次輕微違法不處罰’、‘可罰可不罰的堅決不處罰’、‘處罰就低不就高、就輕不就重’的原則處理，以實現合情。”行政處罰群眾公議制，就是以合法、合理、合情作為立足點，得到了群眾的認可與支持，這是城管執法人員踐行群眾路線的實實在在的行動。

第二，行政執法要讓相對人口服、心服、信服。行政執法創新不是口號，而是切實的作為。蜀山區城管局實行群眾公議制，使群眾尤其是行政相對人，對有充分依據的處罰決定口服﹔對行政主體的文明作為心服﹔對群眾公議下行政主體的陽光執法信服。例如，蜀山區城管執法人員朱新杰和張谷在執法中遭到行政相對人暴力抗法，但二人未予反擊並堅持文明執法。為此，蜀山區城管局給這兩名城管隊員頒發了“委屈獎”，曾引起媒體和社會的高度關注。其實這個獎項的設置除了是對文明執法工作人員的安慰，更是對讓群眾口服、心服、信服的執法作為的充分肯定。群眾公議是讓群眾與城管建立理解與信任的橋梁和通道，因此，贏得了群眾的廣泛支持與贊同。

第三，行政執法的實踐要嚴實、落實、扎實。行政執法創新做法要嚴實、規劃要落實、執行要扎實，不能成為架空的形式。蜀山區城管局實行群眾公議，從實際情況和具體問題出發，以嚴為要求、向實處著力，確保了該項制度的進一步落實，並通過不斷完善將這項制度創新逐步發展為自身特色。當前，蜀山區城管局仍在積極探索網絡公議等更加集約、更加有效的工作方法，力求扎實推進。行政執法創新，不僅要有創新的思維、創新的模式，更需要有將創新落到實處的決心與堅持，這才能賦予行政執法創新持久的生命力。

第四，行政執法的程序要公正、公開、公平。面對每個具體案件，如何更精准的行使好自由裁量權，對蜀山區城管局執法人員而言是壓力更是責任。群眾公議，就是“開門”讓群眾監督執法公正與否。案例（三）中，群眾公議團認為該案中戶外廣告“影響市容”的情節並非嚴重，基於公正公平原則，對天浩置業的處罰應當體現出與其他同類型情節相對較重案件的差異，因此，建議處罰額度減少100元，蜀山區城管局結合案情重新審議，最終採納群眾公議意見修改了擬處罰決定。這個案例也曾引起了廣泛關注，多家媒體對該案例進行了專章報道。100元事小，可這當中體現的執法文明、體現的城管執法人員對群眾意見的尊重事大，也切實體現了行政執法的公平要求。

第五，行政執法要突出制度化、融入人性化。無論是蜀山區城管局局長楊策標在表述行政處罰群眾公議制的啟動目的時，還是行政相對人代表信旺集團周春梅、萬事利公司金雷在談及對該項制度實施以來的切身體會時，他們都非常強調“人性化”三字。蜀山區城管局楊策標局長強調：“行政執法要有‘四個必須’，即‘執法依據必須准確、執法程序必須規范、執法手續必須完備、執法過程（行為）必須文明’。”這“四個必須”凸顯出行政執法強調規范性、制度化的理念。同時，蜀山區城管局也倡導溫情執法、文明執法。楊策標局長提出“四有”，即“有微笑的面孔、有誠懇的態度、有和藹的話語、有文明的行為”，以實現文明執法。在執法實踐中，為勸離佔道擺攤的困難攤販，蜀山區城管局的執法人員曾經自發湊錢3700元買下攤主余貨，這是溫情執法、人性化執法的典型例証。對於這類案件，群眾公議普遍認為可以不予處罰，而實踐中對於該佔道擺攤的困難攤販也沒有處罰，詮釋了蜀山區城管局在行政執法中融入了人性化的執法理念。

五、蜀山區城管局現行做法的不足及其完善建議

蜀山區城管局實行群眾公議，對於提高行政效能、保障群眾權益切實取得了積極成效，從其出發點及未來前景而言，該項制度是極具實效意義的執法創新。但每一項制度的建立健全都不是一蹴而就的，需要其在實踐過程中不斷的檢視與反思、磨合與調整。就當前蜀山區城管局群眾公議的實施狀況而言，我們認為還存在以下幾個方面的不足並提出完善建議：

一是群眾公議員庫結構不合理，群眾性體現不足。目前，合肥市群眾公議員庫人員構成包括各級黨代會代表、人大代表、政協委員、民主黨派人員、企業經營人員、退休職工、法律工作者等，任期三年，通過公開招募選聘。從人員結構上看，現有群眾公議員庫以公職成員和專家型成員為主，未能有效體現其“群眾性”的特點。有人擔憂，吸納非專業型的群眾公議員參加公議，存在專業能力相對較弱的問題，達不到監督行政處罰是否合法的理想效果。但是我們認為，群眾公議制的目的不是強調解決行政處罰的合法性問題，其重點應當是站在群眾的角度與立場上判斷行政處罰的“合理”和“合情”性問題。況且，群眾公議團的公議結果不是最終的處罰意見，僅是行政主體作出處罰決定的參考依據。因此，我們建議群眾公議員庫要更加注重群眾性，應進一步優化結構，重點招募一些普通群眾，減少公職人員的比例。

二是群眾公議活動常態化機制有待完善。自2010年7月啟動至今，蜀山區城管局先后舉辦過17次群眾公議活動，95起一般程序的行政處罰案件提交群眾公議團評議，平均每年舉辦的群眾公議活動不足5次，這相對於行政處罰案件每年逾1萬件的龐大基數而言，其常態化機制仍需加強。目前，《合肥市行政處罰案件群眾公議暫行辦法》對於群眾公議的常態化方面沒有硬性規定，以致現行的群眾公議活動常態化有顯不足。我們認為，好的執法方式應當實現常態化、制度化，有關方面應將群眾公議的常態化要求納入相關立法之中，使其在剛性約束下正常運行。據蜀山區城管局法規科科長李中介紹，自2013年下半年開始，蜀山區城管局已基本實現每月舉辦一次群眾公議活動，並嘗試將群眾公議納入城管標准化執法案件量化考核的內容。同時，蜀山區城管局還在積極探索網上公議模式，即通過政務網絡平台，使群眾公議員通過網絡審查案件的調查、取証以及文書制作，實現無紙化的“低碳公議”。以上做法，實際上都是為該項制度的常態化實施提供支持和保障。

三是群眾公議活動辦公條件不完備、時間不固定。群眾公議制對於行政主體、行政相對人以及行政執法環境都具有積極意義。但是，增加群眾公議這一環節，需要時間成本、人力成本與經費成本，對於群眾公議團與行政主體意見不一致的情況還需要進行程序反復，這些程序要求會增加行政成本、降低辦案效率。目前，蜀山區城管局基於成本、效能等因素考量，群眾公議活動還沒有專門的場所，並且時間也不確定。蜀山區城管局楊策標局長介紹，現階段暫無專門場所，隻能利用七樓容納人數僅為50多人的會議廳來舉辦群眾公議活動，辦公條件的限制影響了該項活動向更廣泛的社會群眾開放。盡管自去年下半年開始，蜀山區城管局嘗試每月舉辦一次群眾公議活動，但這並未作為固化模式。在此，我們建議群眾公議活動應在每月固定時間舉行，提前通過官方網站與報紙發布相關信息﹔同時，通過擴大、改善現有的公議場所，以容納更多群眾參與旁聽，從而取得更為廣泛的社會效應。

四是群眾參與度不夠，社會效果相對弱化。群眾公議制是讓群眾參與到行政處罰的進程中，是行政程序透明化的創新舉措，因此，參與人員應具有群眾性，參與程度應具有廣泛性。但是，蜀山區城管局在群眾公議實務操作中由於場地限制、時間不確定等因素影響，在一定程度上導致群眾參與度不夠的問題。蜀山區城管局法規科科長李中提出：“當前公議過程中未設置行政相對人的陳述意見環節，這就不能使行政相對人對群眾公議團充分表達其訴求。”薛洪大隊長反映，實踐中有些與案件本身有直接或間接利害關系的群眾，會通過旁聽機制干擾正常的公議程序，影響公議秩序。針對群眾參與程度廣泛性要求與場地限制性要求的矛盾，我們課題組與蜀山區城管局楊策標局長分別從理論必要性與實踐可行性的角度，提出了固化模式與行業模式相結合的綜合思路：一方面引入行政相對人陳述意見的環節，使群眾公議團更全面客觀了解案情﹔同時，建議每次群眾公議活動的案源盡量選擇同一類型，並有選擇的邀請同類行業人員參與旁聽，以達到警示、教育效果，減少和防范同類違法、違規行為的發生。對於這一思路，案例（一）中行政相對人代表信旺集團經營部周春梅經理非常認可。案例（一）與案例（二）中行政相對人均是房地產企業，且其違法事實均是在未取得規劃許可的情況下違章建設，周春梅說道：“如果之前作為旁聽人員參加了群眾公議活動，我們就能避免自身違法。對這個做法，我們作為群眾而言是非常支持的。”上述思路，使群眾公議活動成為普法教育的平台，讓更多的群眾受到警示、教育，定會取得良好的社會效果。（案例提供：中國浦東干部學院）