蘇州城鄉一體化發展的啟示

一、案例背景

城鄉發展嚴重失衡是制約中國全面小康社會和現代化建設的主要問題之一。有的認為要靠減少農民，加快農村城市化﹔有的認為靠加大對農村的扶持，工業反哺農業。上海世博會的主題中文表述是“城市，讓生活更美好”，潛台詞是人們隻有進入城市才能改善生活。但實際生活中，一些城市居民感覺生活艱難，人際關系冷漠，環境惡化。有的市民舍棄都市繁華去過田園生活，但城裡的污染源還是源源不斷地流向鄉村。世博會前后的次貸危機、核事故、樓脆脆、毒奶粉、釣魚執法、教師公寓特大火災、地鐵追尾等事件，都在提示我們，現代城市社會處於巨大的風險之中。安全沒有保障，何談人民福祉、民族復興？為探尋城鄉和諧發展之道，我們調研團隊圍繞“世博會與城鄉互動，建設和諧社區”主題，赴上海市、蘇州市等地進行了實地調研，先后走訪了寶山區月浦鎮、蘇州高新區楓橋街道、吳中區木瀆鎮、堯南社區、常熟市蔣巷村、平江區歷史街區社區、滄浪區裡河社區、張家港永聯村等單位。

二、蘇州城鄉一體化發展經驗

蘇州市提出，“所謂城鄉一體化，是在空間形態上城鄉有別，要使城市更像城市，農村更像農村，園區更像園區﹔而在社會形態上，實現城鄉一體，使廣大農村既能保持優美的田園風光和魚米之鄉的特色，又能享受到高度發達的現代城市文明。”城市更像城市，主要是指一些縣城鎮、中心鎮應該向中小城市發展﹔農村更像農村，主要是指基本定義的農業村，要更像種田的農村，保持優美的田園風光和傳統農耕文化﹔園區更像園區，主要是指各級各類開發區，特別是縣以下工業開發區應當進一步提升產業檔次和發展水平。 

1、蘇州為什麼要重提城鄉一體化？1983年蘇州開始實行市管縣體制時曾提出城鄉一體配置資源以打破城鄉分割的體制障礙，並取得了顯著進展，農民不再外流，鄉村社會發展較快。但后來隨著外向型開發區的擴張和城市化戰略的實施，城鄉差距不斷拉大，社會矛盾突出。調查顯示，蘇州工業園區勝浦鎮接受調查的389位居民中13.9%是無業人群;蘇州工業園區8.6 萬就業年齡段的被征地農民中，有3 萬多人處於靈活就業或未主動登記失業狀態﹔陽澄湖村服從園區開發的需要進行了征地、動遷，村民雖拿到了戶均20 萬元的補償金，但部分農民失地失業，固定收入顯著下降。動遷前該村的人均年收入近2 萬元，2008年下降到1.2萬元。蘇州平江區被征地農民失地后經營收入和經濟福利銳減，就業難度大，創業空間有限，與城市居民的收入差距進一步拉大。2008年后蘇州市政府重提城鄉一體化發展戰略，主要考慮一是率先基本實現現代化最艱巨最繁重的任務在農村。雖然蘇州農村發展水平令全國矚目，但仍有不少地方亟待提升，如農民增收如何持續耐久，農村基礎設施建設如何改善，農業綜合生產能力如何不掉隊。二是長期城鄉二元分割造成的一些不合理體制機制，仍須通過城鄉一體化來破解。1980年代，蘇州鄉鎮工業異軍突起，初步解決了溫飽問題，但計劃經濟體制下城鄉分隔的障礙，使鄉鎮工業還不能順利發展。中央批准蘇南實行市管縣體制后，實行了20多年的“地市分設、城鄉分治”制度宣告結束，當地政府提出要對轄區內的城市和農村、工業和農業統籌兼顧，實行城鄉一體規劃管理。但至今仍有很多妨礙城鄉要素自由流動的制約因素。三是資源、人口和環境壓力驅使。20世紀90年代后，蘇州的開發區建設和開放型經濟蓬勃發展，農民進城、進鎮、進區，生活方式逐漸由農村型向城市型轉變，城市化水平迅速提高。至2007年底，蘇州市國家級和省級開發區累計開發面積419平方公裡，期末從業人員231萬人。1990年市區建成區面積隻有37.1平方公裡，2000年86.5平方公裡，2005年猛增到195平方公裡，2008年更達到317平方公裡。2000年，城鎮實際居住人口超過50%，比1991年提高近20個百分點。（王國平，2009:703）2001年8月蘇州市提出“大力實施城市化戰略，加快推進城市化進程”，2008年聚居於城鎮的人口佔總人口的62%，2010年城市化率達到70.55%，昆山城市化率更高達74%。經過30年高速增長，蘇州發展面臨資源、人口和環境三大壓力。突出表現為：外來人口與戶籍人口各有600多萬，陸地常住人口密度每平方公裡超過2000人﹔土地資源緊缺，人均耕地已不到半畝﹔土地開發強度達40%，超過了發達國家。口糧自給率隻有三分之一左右，穩物價、保供應的壓力越來越大。但同時有部分土地資源沒有得到充分利用。在超速的城市化過程中，優質耕地以每年近10萬畝的速度減少，蘇南的土壤質量正呈現毒性，其中重金屬、持久性有機污染物等有毒物質的污染已經顯現。“東方威尼斯”的水體變得黑臭難忍。化解三大壓力的辦法可歸納為兩大類，一類是轉變發展方式，比如勞動密集型、資源消耗型等產業，主要靠轉型升級來提升﹔另一類是改革體制機制，用城鄉一體化手段來解決。核心的是打破城鄉分割的資源配置方法，要從偏向城市轉向兼顧城鄉，從單向索取轉變為雙向互補，從低價征收轉向等價置換，要使蘇州經濟社會發展從征地投資拉動轉向提升存量土地產出、增加居民消費拉動的可持續發展之路。

蘇州市城市建設用地規模變化（1986-2006年）

2、蘇州城鄉一體化改革發展主要做法和成效。做法主要有：推進“三置換、三集中”，探索農民變市民途徑﹔發展“三大合作”，走強村富民之路﹔優化城鄉空間布局，對生態功能區進行經濟補償﹔探索“三個創新”，促進現代農業發展﹔加大城鄉社保並軌力度，加快社區建設，城鄉基本公共服務均等化。

針對過去“村村點火、處處冒煙”的發展方式，導致“走過一村又一村，村村像城鎮﹔而走過一鎮又一鎮，鎮鎮像農村”的狀況，木瀆等23個先導區鼓勵農戶把集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房置換成股份合作社股權、城鎮保障和住房，並推動工業企業向園區集中、農業用地向規模經營集中、農民居住向新型社區集中，轉變了農民的生產生活方式。蘇州市楓橋街道對24個行政村分三批實施股份合作改革，4萬名村民人均獲得股份16股。股份合作社主要依靠土地一級開發、規模化廠房對外出租獲益，2010年失地農民人均收入達到18870元。通過農民自願現金入股形式，民發富民合作社吸納轄區1萬戶農戶入股2.3億元，開發建設11.9萬平方米的“景山公寓”集宿區，不僅解決了1.5萬名外來務工人員的住宿問題，且連續6年實現9%的分紅。民發富民合作社成立6年，累計兌現股紅1.38億元，僅2013年就分紅5099萬元，戶均4860元。社區行政開支和社會公共服務全部由街道財政承擔，2013年，街道共安排7個社區行政運行經費2480萬元，安排居民醫保、困難群眾保障等支出3000萬元，讓村級經濟收入全部返回給村民。該街道24個村股份合作社成立8年來，已累計分紅2.5億元，2013年發放股紅4293萬元，戶均4000余元。2013年，楓橋農民人均純收入達27350元，動遷農民真正享受到了經濟發展帶來的實惠。2009年末，蘇州農村勞動力的非農就業率已達85%﹔離開本鄉鎮外出從業的隻佔9.2%，其中81.9%在蘇州大市，18.1%到省內城市，幾乎沒有出省的，他們每月平均拿回家現金1972元。截至2013年底，全市農村集體總資產突破1350億元，村均集體穩定性收入達650萬元，農村股份合作經濟組織累計達4168家，持股農戶比例超過96%﹔農民人均純收入21578元，城鄉居民收入比降至1.91:1，為十年來最小。全市92%的農村工業企業進入工業園，91%的承包耕地實現規模經營，52.2%的農戶實現集中居住，累計140多萬農民實現了居住地轉移和身份轉變。基本建立了公共服務均等化運行機制，農村基本養老保險、基本醫療保險參保率分別達99.6%和97%以上，農村老年居民享受基本養老待遇或養老補貼覆蓋面達99.9%。2011年實現了城鄉低保標准並軌，統一提高到500元/月。行政村農村客運班車通達率保持100%。2013年，建設用地供地總量在保障當年建設用地需求的情況下，比上年下降了1%，其中存量土地供地達4.47萬畝，佔供地總量的54.1%，已連續3年實現存量土地供地率超過50%。市委、市政府明確把保護和發展“四個百萬畝”（即到2015年要完成100萬畝優質水稻、100萬畝特色水產、100萬畝高效園藝、100萬畝生態林地基地建設）作為生態文明建設的重大戰略舉措和十大生態工程之首。如今，城鄉一體化改革發展日趨成為蘇州最大的品牌、最大的特色、最大的優勢。通過推進城鄉一體化改革發展，農業更有活力，農村更有實力，農民更加富裕。在蘇州城鄉一體化發展過程中破解了誰來種地、農民如何持續增收、農民如何走向新合作、農民如何分享土地增值收入、城鄉公共服務和社會保障在制度上如何合一、新型城鎮化如何推進等六大難題。2014年5月，江蘇省在推廣蘇州經驗基礎上，根據國家新型城鎮化規劃，結合本省實際出台了《江蘇省新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃》。

城鄉一體化發展，最重要的、最關鍵的是資金保障。蘇州首先從深化財稅體制改革方面入手，努力構建真正的公共財政體制。2003年開始，蘇州市改革農業稅征收辦法，張家港等地在全國率先實行農業稅不再向農民征收，由鎮、村代繳，市、鎮兩級財政負責承擔。各市（縣）、區從2009 年起，安排當年土地拍賣淨收益的15%，作為改革試點啟動資金。同時積極向上爭取，拓展新增建設用地有償使用費、農業重點開發資金、農業土地開發資金、耕地開墾費等專項資金的用途，用於農田基本建設、耕地質量建設、農業產業化、農業科技、農業生態保護及農業綜合開發等。2009年，全市財政投入新農村建設資金36.5億元，比上年增長24%。同時，探索建立金融平台。2010年新設農村小額貸款公司32家，累計達到50家，公司總數與注冊資本均居全省第一。2010年蘇州全市實現地區生產總值9000億元，實現地方一般預算收入900億元，比上年增長20%。在地方財力保証下，從2010年起，在原有財政預算安排的基礎上每年增加預算安排，到2012年市級城鄉一體化改革發展財政專項資金規模達到1億元。市委、市政府出台了《關於建立生態補償機制的意見》，2010年開始對生態功能區進行經濟補償。其中，對基本農田保護區域的農田每年每畝補償400元﹔對縣級以上集中式飲用水水源地保護區范圍內的村庄，每年補償100萬元﹔對太湖、陽澄湖以及下屬各市、區確定的重點湖泊水面所在的村，每年給予50萬元的生態補償費用。全市環境質量綜合指數達到92，集中式飲用水源地水質達標率為100%。蘇州市被確定為國家可持續發展實驗區。太湖水質總體上處於穩定狀態，實施陽澄湖生態優化行動，東太湖綜合整治一期基本完成，生態補償力度加大。全市城市建成區、鎮區（街道）生活污水處理率分別達到97%和88%，全市農村生活污水處理率平均為61.3%。城市生活垃圾無害化處理率達到100%。

三、幾點啟示和思考

1、城市開發的限度。城市化作為一個進程，有開端自然也有結尾。中國社會科學院經濟研究所預測，中國將在2011-2016年之間出現城市化增速的拐點。鑒於中國農村人口佔總人口很大的比例，且隨著老齡社會的到來等因素的影響，68%可能是中國未來20年城市化發展的頂部。按照上級批准的規劃，到2020年蘇州城市化擬達到80%。蘇州統計的城市化率2013年已超過72%，而農業佔蘇州GDP的比重隻有1.6％左右，實際從事農業的人口不超過5%。在這種情況下，是不是還要追求更大的城市化？調研中蘇州規劃局的一位干部分析，全國隻有蘇州適合搞城鄉一體化，因為這裡農村勞動力對土地的依賴度低，城鄉收入差距小。即使如此，2010年7月中旬，蘇州新區通安鎮還發生了數千失地農民因當年補償不公而集體堵路的群體性事件。此后蘇州新區暫停了拆遷工作，將有關領導干部就地免職，並出台了新的提高失地農民社會保障水平的辦法。一些基層干部感慨，這幾年“發展太快了！”居民和政府都沒有足夠的准備，一些管理和體制及居民心理都不適應，他們隱隱地有種不安。城鄉一體化對體制機制改革的要求是全方位的，是一場深刻的革命性舉措。要尊重城鄉居民的自組織，這個革命不能再搞新的大躍進了。在寶山區月浦鎮，居民和工業園區管理者都認為土地開發完了，生態改變了，雖然基本生活有保障，但持續增收很難，幸福指數不高。而張家港市永聯村案例在世博園城市最佳實踐區蘇州館內展示主題選擇為“城鄉一體化，農民更幸福”：城鄉一體化后，農民享受到城市居民一樣的生活，生活質量在原有的基礎上會有顯著提高﹔同時，農民與城市居民相比，生活空間更廣闊、環境更優美、空氣更清新、交通更暢通、房價更便宜，因此生活更幸福。國務院研究室農村司司長認為，蘇州城鄉一體化改革發展實踐具有四個方面的指導意義:一是在工業化、城鎮化過程中農業的基礎地位始終保持，並且呈現現代化特征;二是沒有出現城市的發展對農村過度剝奪、農村凋敝的局面;三是沒有出現“半城市化”問題——失地農民不能真正享受城鎮的公共服務和各個方面的社會福利的現象;四是沒有出現中心城市過度膨脹，蘇州從中心城市到縣級市、再到中心鎮及農村，是協調發展的。

鄉村不但為城市提供勞動力、土地、食物，而且提供非物質文化遺產，是人類的精神家園之一。中國古詩詞中早有“宮闕萬間都做了土”的感慨和“禮失求諸野”的經驗。西方學者也曾總結了羅馬盛極而衰的教訓。“隻要城市保持比較緊湊，能夠自給自足，農村與城市之間的職業可以保持平衡，是的，農村與城市之間的樂趣也可以保持平衡……對城市不斷向外擴展的懲罰之一是使這種秀麗的地方距離城市越來越遠，而且越來越限於統治階級才能享受。”“從生態上說，城市與農村是一個整體，誰也離不開誰。如果誰能離開而獨立生存下來的話，那是農村，不是城市。” （芒福德，2005：357、496）。蘇州歷史上就有耕讀傳家的傳統，但今天的人們已經無法回到從前。一些地區農民“被上樓”后生活方式被改變，集中化居住使農村不像農村了。鋼筋水泥的“牢籠”裡沒有了循環經濟，沒有了雞犬之聲相聞，也沒有了鄰裡情，兩極分化越來越嚴重。無論從糧食安全、生態平衡、社會穩定出發，還是從文化安全、尊重生活習慣考慮，蘇南的城市化都應減速，農民集中居住也應該減速。日本保護本國稻業的做法和最近央視曝光五常稻花香大米摻雜使假現象提醒我們不能放棄本地生產。由於國外轉基因農產品的沖擊，中國大豆等作物生產已經嚴重受挫，而轉基因作物對人的影響尚不能確定，盲目推廣轉基因作物的風險無法准確評估。為我們自己，也為后代負責，不能飲鴆止渴。

2、城鄉規劃管理中的道德問題。在建設社會主義政治文明過程中，權力過度集中仍是我們制度中的一項重大弊端。（吳江，2003:45-50）城鄉發展的理想狀態應該是微觀搞活、宏觀有序，充分發揮居民的自組織能力。而當前，政府“職能轉變不到位，對微觀經濟干預過多，社會管理和公共服務比較薄弱﹔一些工作人員依法行政意識不強﹔一些領導干部脫離群眾、脫離實際，形式主義、官僚主義嚴重﹔一些領域腐敗現象易發多發。”蘇州接駕橋附近一處民房曾多次挂出“打倒無法政府”的標語。全國很多地方不斷到蘇州走馬觀花取經，回去還要干出更大的規模。國土資源部調研發現：十二五開局之年，大部分省份都提出了兩位數增長目標，全年用地需求總計達到1616萬畝，遠遠大於年度計劃670萬畝指標。各地都反映計劃指標不足，但許多地方又大量存在批而未供、供而未用、粗放濫用的現象。一些地方把有限的指標主要用在保本級建設和保GDP增長上，沒有保障基礎設施、民生工程和救災重建，不僅擴大了用地需求，而且增加了重點項目和農村建設違法用地。城市規劃諸多問題是出現建設敗筆的症結所在。其中突出的是規劃滯后和好大喜功問題，必須制止無知和急功近利式的破壞性建設。

國務院批復的《長江三角洲地區區域規劃》明確要求長江三角洲地區走出一條具有自身特色的科學發展、和諧發展、率先發展、一體化發展的新路子，率先建成全面小康社會和基本實現現代化。但《規劃》重點突出了人均地區生產總值、服務業比重、城市化率和研發經費佔GDP比重四個方面的指標：到2015年人均地區生產總值達到82000元，城鎮化水平達到67%﹔到2020年城鎮化水平達到72%（核心區75%左右）。在人均地區生產總值、城市化率仍作為主要指標的規劃指導下，是否能真正尊重農民意願，實現農村更像農村?是否還能保留足夠的田園風光和精神家園？假如長三角地區消滅了農村，生活很可能不是更美好，而是更糟糕。恩格斯指出：“我們不要過分陶醉於我們對自然界的勝利。對於每一次這樣的勝利，自然界都報復了我們。……我們連同我們的肉、血和頭腦都是屬於自然界，存在於自然界的﹔我們對自然界的整個統治，是在於我們比其他一切動物強，能夠認識和正確運用自然規律。” （恩格斯，1995:383）但如果今天的人們如井底之蛙，對於悄悄發生的生態方面大的變化視而不見，或者因為集體行動的邏輯——無人負責、搭便車，最終會帶給我們更加嚴重的危害！“城鄉關系一改變，整個社會也跟著改變。”（馬克思，1995：157）城鄉也許可以比喻為樹干和樹皮的關系，或者比喻為夫妻，互敬互愛，才能白頭到老。城鄉和諧發展，要借鑒“萬物並育而不相害，道並行而不相悖”的中庸精神。這也許不是我們能想到的最浪漫的事。常熟市蔣巷村常德盛書記（中國共產黨16大、18大代表）介紹該村是農業起家，工業發家，旅游旺家，三次產業梯次發展，在工業發展起來后仍保留農田1000畝，不但可以看到田園風光,在災害天氣時還保証村民的基本生活，體現了“讓農村更像農村”的理念。

3、鄉村如何復蘇?蘇州基層干部談到下一步發展的制約因素時特別提到了人才結構問題。鄉村的優質人力資源被城市吸收后，大學生村官真正扎根鄉村的是少數，依靠誰來建設新農村？法國經驗顯示，小農的終結並不意味著鄉村社會的衰敗﹔恰恰相反，在經歷了30年的轉軌之后，鄉村社會經歷了驚人的復蘇：“村庄現代化了，人又多起來。在某些季節，城市人大量涌到鄉下來……鄉村重新變成一個生活的場所，就像它同樣是一個農業生產的場所。”中共中央提出，要盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展、融合。但目前中國土地制度改革任重道遠，法規還不允許城市居民在農村購買土地和住宅，不承認小產權房，城市的保障房建設又步履維艱。這在一定程度上限制了要素的自由流動。蘇州衛生職業技術學院等院校結合本地實際開設了社區管理與服務等專業，大專層次的畢業生願意回到家鄉昆山、吳江、張家港工作和生活，在一定程度上可以補充人才的不足。近年出現的北京小毛驢農園、上海青藍耕讀等海歸到農村創辦“社區支持農業”也是一個值得注意的趨勢。但更根本的還是立足於本土人才培養，要從“以經濟建設為中心”轉向以人為本，積極推進學習型社會、服務型政府、創新型國家建設。

費孝通曾說：“我們這個小農經濟的國家已出現了城鄉一體化的宏偉前景”，近期很多地方開始對農民土地房屋的確權發証，並擴大公民對城鄉規劃的參與，加上信息化的力量和其他制度創新，可以期待一種城鄉平衡局面的出現。“當前人們已迫切需要一個共同認可和理解的價值體系，才能繼續共同生存下去”。 要敬畏自然，尊重多樣，為增進人類的幸福去尋找合乎道德的解決方案。蘇州近30年的發展歷程啟示我們，城鄉一體化成功的前提是切實保護生態，尊重民意，保障民生。后世博時代，城市應是一個與鄉村交織在一起的環境。城鄉和諧共生，並行不悖、互惠發展，才是值得共同追求的幸福生活。（案例提供：中國浦東干部學院）