從香港郭氏基金會保靖縣扶貧項目看社會扶貧思路的新拓展

一、案例背景

我國仍然是一個發展中國家，區域、城鄉發展不平衡的問題仍然相當突出。按照新扶貧標准統計（即2010年農民人均純收入2300元），目前我國農村尚有1.22億扶貧對象，規模仍然很大，且返貧現象時有發生。從扶貧區域來看，我國還有592個國家扶貧開發工作重點縣和14個集中連片特殊困難地區，這些地區經濟社會發展相對滯后，扶貧開發任務十分艱巨。

當前，我國扶貧工作的主要任務已經由解決溫飽轉向鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距。總體目標是到2020年穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。貧困地區農民人均純收入增長幅度高於全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢。黨的十八大和十八屆三中全會對扶貧開發提出了新的更高的目標，進一步明確提出了“到2020年人民生活水平全面提高，扶貧對象大幅減少”的目標。並提出“要採取多種形式，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的扶持力度”。

扶貧開發的新形勢、新目標、新任務，迫切需要社會方方面面繼續關注和支持扶貧開發事業，需要進一步鞏固、拓展和完善專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧三位一體的大扶貧工作格局。特別是如何進一步做好社會扶貧工作，充分發揮其潛力和作用，更是一篇具有戰略意義的大文章。尤其是企業、社會組織、個人參與扶貧開發，已經越來越成為扶貧開發工作中最有潛力、最具活力的一個組成部分。

“香港嘉裡集團郭氏基金會”是香港嘉裡集團於2007年成立的公益性扶貧組織﹔保靖縣位於湖南省湘西土家族苗族自治州，集革命老區、民族地區和貧困地區於一體。香港嘉裡集團郭氏基金會成立之初，即配合國家扶貧攻堅整體戰略，將保靖縣作為其在內地的第一個扶貧基地縣，設立了保靖項目部。項目部成立以來，郭氏基金會在保靖縣復興鎮扁朝村、大妥鄉山河村、陽朝鄉龍家村、碗米坡鎮隴木村開展扶貧，投入資金6000余萬元，實施項目300多個，取得了有目共睹的扶貧效果，涌現了一批生動鮮活的脫貧實例。他們所進行的扶貧實踐，創造了外資企業扶貧的保靖模式，為進一步做好社會扶貧工作，充分發揮外資企業在扶貧工作中的潛力和作用提供了新經驗、新思路，值得在推進扶貧攻堅工作中學習、借鑒。

二、主要做法

（一）樹立先進的社會扶貧新理念

一是樹立敬天愛人的理念。“敬天”即促進人與自然的和諧，“愛人”即促進人與人的和諧，其核心是“以人為本”，將每項工作的重點都會放在人而不是物上。基金會總裁彭定中認為，機會的不均等是造成貧富差距的重要原因。為此，基金會秉承“敬天愛人”理念，高度重視人的價值，主張將“小愛”融入“大愛”，並把愛心、時間和金錢三個元素結合起來，特別注意在獻愛心和花時間上下功夫。

二是樹立發揮受益人主體性的理念。郭氏基金會認為村民才是主人翁，充分注重村民主體性，充分調動村民積極性，釋放其內在動力。2011年山河村13戶村民在牛奶西瓜種植大戶侯昌洲的帶領下，一起自籌資金租賃了300余畝土地發展西瓜產業，其中7戶村民因資金短缺導致先期建設所需棚架、薄膜、滴灌設備等設施無法到位，為此基金會實施了西瓜貸款風險擔保項目，即由基金會向銀行擔保，以瓜農個人進行貸款的形式，解決了村民欠缺資金20萬元。至年底，西瓜種植的總收入達147萬元，戶平純收9.6萬元，村民們不僅如期償還了所借貸款，更極大改善了家庭困境，成為家庭經濟發展的又一個亮點。

三是樹立多方參與的理念。郭氏基金會認為解決困擾廣大農村地區的貧困問題，僅僅依靠基金會的力量是遠遠不夠的。在實際工作中，基金會十分重視與政府的密切合作，強調全社會，尤其是政府的參與。在具體工作中，基金會將自身與縣政府及其部門之間的關系定位成合作伙伴關系，認為其主要任務是為當地政府拾遺補缺、促成政府政策的落實以及提高當地政府工作的執行力。貧孤兒童先心病救助作為基金會在面上開展的一個重大項目，充分整合了政府有關部門的政策支持。在項目開展之初，基金會通過與縣合作醫療管理局、婦幼保健所等部門了解座談，得知部分小兒先心病症屬於國家免費救助范圍。為進一步減輕貧孤兒童病患家庭的經濟負擔，基金會確定在合作醫療救助的基礎上，由基金會對符合救助條件的病患進一步給予部分治療費用的支助。通過近三年的項目實施，目前已經成功救治病患19例，為切實落實有關政策起到了推動作用。

四是樹立長期扶持的理念。郭氏基金會扶持的貧困村幫扶時間為15年，長期不間斷﹔並逐步擴展到附近的村庄群，從時間、地域上向四周輻射，同時強調中心城鎮與各村之間必須保持協調的規劃與實施，以達到資源的高效利用，推動區域性脫貧致富。

（二）建立規范的社會扶貧管理機制

一是建立嚴密的組織架構。基金會在創立初期，嘉裡集團董事長郭鶴年先生物色了彭定中先生，由他擔任基金會總裁，總部定於香港，設立衛生、教育、產業、水利、基建、合規監控（財務）、人力資源、安全採購7個科目的職能部門。基金會在保靖基地工作隊伍的組建主要是通過從當地政府借調工作人員來實現的。湖南省委政法委原副書記、湘西自治州原州委書記彭對喜先生受任為嘉裡集團郭氏基金會的高級顧問。他先向彭定中先生推薦湘西自治州原扶貧辦主任彭軍先生擔任保靖基地主任，保靖縣扶貧辦原主任蔣國全和副主任吳波任，組成了基金會保靖項目部的領導機構。然后從縣各個相關的政府部門物色人選，將他們借調到項目部工作，組織關系仍然保留在原單位。目前，保靖項目部有18名工作人員，其中15名從政府部門借調（或從政府部門退休后任職），3名通過社會招聘形式招募（其中一名為採購安全主管，一名為採購安全助理，一名為司機）。通過這種人員安排和制度建設，作為外來公司的基金會，很快熟悉了當地的情況，拓寬了組織的社會關系網絡，暢通了信息與資源的流通渠道，較好地推動了基金會項目的開展，使組織目標盡快達成。

二是制定嚴格的制度規范。基金會發起人來自於企業，在進行基金會管理中十分注重資金的使用效率，通過逐漸完備的制度建設來規范工作人員行為、規范項目執行流程來確保在大范圍跨區域的項目管理控制的有效性。企業的現代性理念和精細化管理方式在基金會的管理模式和制度建設中具體體現在以下三個方面：（1）項目執行合作化。每年運作多少項目，開展怎樣的項目，不是由當地政府或者基地領導隨意而定的，而是先開展摸底調查，和政府相關部門和當地群眾進行座談，充分了解當地政府部門的計劃和當地群眾的需求點，並掌握政府當年政策的側重點和資源掌握情況，經過權衡和比較，最終確定每年項目的預算和立項及實施。（2）工作流程規范化。郭氏基金會扶貧保靖都是嚴格按照既定的工作流程來開展的（如圖1所示）。（3）資金使用規范化。財務部門運用預算審批權間接控制了項目的目標導向和具體實施過程，定期的財務審計和合規審查堵住了項目執行過程中可能的舞弊行為，絕不允許任何形式的宴請。不但在資金使用上，基金會的制度規范也包括基金會資產的使用規范，如用車制度。基金會的車輛有專門的駕駛員負責，每次車輛的使用都需要駕駛員、使用者的簽字，一並寫上時間和事由，而合規部門會對每一次車輛使用清單進行自己的核查，絕不允許出現任何情況下的公車私用。

圖1：郭氏基金會扶貧工作流程圖

三是實行規范的日常管理。為確保基金會日常工作的高效規范，減少上下溝通的阻礙，基金會的每個工作人員，除司機之外，都需要詳細制定日進度、周計劃、月安排，並將執行情況交由基金會人力資源部匯總，工作計劃、工作總結要涵蓋同合作單位溝通項目進程的內容，每半年基金會組織一次報告會，包括彭總裁在內的基金會所有工作人員都參與，並於半年、年度會議中進行內部培訓和匯報交流。不單對基地工作人員高標准嚴要求，對合作單位也實行跟蹤式的管理。如果合作單位不能達到基金會的要求，最壞的情況就是資金來源的切斷，這個制度約束對合作單位來說具有要害作用，也是督促他們改進、提高的必要手段。

四是實施精密的項目管理。項目在實施前，要進行實地調研，並充分掌握輿情，同時充分利用高校、科研院所的智力資源，做好科學論証、避免決策失誤。進入實施階段，簽約定制，明確簽訂各方的權利與義務等。對於基建項（含安飲）要求合作方、業主方對工程實行公開招投標。實施過程中，實行“精密管理”，人員、資金、質量以及建后運行管理都做了事先規劃，對工程造價也做了詳細說明，包括編制依據、各工程段所需建材要求、建材來源、建材單價、運輸費用、安裝費用、施工利潤等都給出了數字評估。同時，還加強對工程的現場查看和質量監督。

（三）確定行之有效的社會扶貧內容

郭氏基金會扶貧從衛生、教育、產業和水資源四個切入點入手（如圖2所示），全面推進幫助人、改變人的脫貧事業。

一是健康扶貧。保靖項目部認為一個人沒有健康的身體做不了事因此以改善衛生習慣、提高健康素質為重點，主要實施“四大工程”，即實施縣、鄉、村三級醫技人員培訓工程﹔婦女兒童健康普查工程﹔示范村大病緊急救助工程﹔醫療基礎設施建設工程﹔發揮工程的示范帶動作用，調動村民群眾的積極性，提高農民健康素質，共同推進健康扶貧。

二是教育扶貧。以提高農民素質、師生素質為重點，實施農民培訓工程，大力開展掃盲培訓、職業技術和電腦培訓﹔實施教育助學工程，籌資設立“貧困生助學基金”，無償資助義務教育階段特困生和有償資助高中以上貧困生﹔實施教師培訓工程，全力開展班主任培訓、教師電腦培訓、教師校本研修和教師研修網站建設及城鄉學校結對幫扶。通過發揮教育扶貧項目的推動作用，提高農民脫貧致富能力，提升教育教學質量，共同推進教育事業發展。

三是產業扶貧。以發展特色產業、支柱產業為重，根據氣候環境，資源分布，農民實際，實施高山反季節蔬菜、干鮮小水果、庭院經濟、大型家禽養殖“四大工程”，打造長短適合的特色產業。通過扶持種養能人示范戶，帶動群眾致富，組織外出考察學習，提升科技致富理念，建立專業合作社，提高產業專業化水平，提出了產業規模化、商品化的種養模式，堅持資金合作化，經營組織化，發展規模化，發揮產業項目的輻射帶動作用，調動群眾的積極性，推進產業建設。

四是生態扶貧。保靖項目部以基礎設施、水資源建設為重，實施基礎設施建設工程、安全飲水工程、循環農業工程、甘溪河小流域綜合治理工程，硬化通村公路破解行路難、興建自來水破解飲水難、新建村部綜合樓破解活動難、實施集雨節水和大力發展沼氣破解循環農業難，實行甘溪河流域水資源綜合治理破解環保難，大力推進生態扶貧。

圖2：郭氏基金會保靖縣扶貧內容

三、主要成效

郭氏基金的扶貧行動為保靖縣貧困山村帶來了巨大的變化。如今，走進示范村，玉帶般的水泥公路在青山綠水間延伸，大山深處引來的清清泉水流進家家戶戶﹔靠天吃飯的落后農業種植方式，早已被大棚蔬菜、水果等初具規模的農村特色產業取代﹔干淨整潔的農家院落，溫馨的留守兒童“關愛室”……昔日的貧困小山村，正處處散發著新農村富裕和諧的氣息。

（一）面貌新起來了

郭氏基金會的成員剛踏上保靖這片美麗然而貧瘠的土地，就發現，大自然既給予其群峰連綿的美景，也給當地民眾帶來交通、飲水不便的困境。行路難、運輸難、飲水不衛生是農村群眾最迫切希望解決的問題。因此，基金會將改善人居環境作為扶貧幫困的重頭戲，大力加強基礎設施、水資源建設和環境保護。斥資兩千多萬元改造硬化復興鎮扁朝村10.93公裡、山河村20.42公裡、龍家村8公裡的通村公路﹔投入兩百萬元在扁朝村興建了950平方米集村小、村衛生室、村民活動中心於一體的綜合樓﹔實施了扁朝村、隴木洞村、龍家村山塘維修工程和龍家村、山河村的集雨節水池工程﹔實施了扁朝村、山河村、龍家村、隴木洞村的安全飲水工程，解決了4000余人、2000多牲畜飲水困難。

大妥鄉山河村坐落在香火山上，由於交通不便，經濟發展十分緩慢。代理村主任田維富形象地比喻以前山河村通村公路像“火車路”，拖拉機、農用車長期碾壓，泥巴路上出現了兩條隆起的“軌道”，就像一條鐵軌，行駛的車子晴天一車灰，雨天一車泥。郭氏基金會出資1200多萬元，升級改造硬化了山河村通村3條主干道。2012年5月，總長20.426公裡的水泥路竣工，一條條水泥硬化路從山腳延伸到山頂，為山河村12個村民小組3500余人開辟了奔向小康的“黃金通道”。

復興鎮扁朝村過去是個高山牧場，道路泥濘、村寨破敗、村民貧窮。基金會拿出700多萬元修路，建村民活動中心、村小、衛生室等，村容村貌變化特別大。雙目失明的70歲老人楊代珍，在家人的攙扶下，在平坦的水泥路面上走了一圈，感悟到巨變后，情不自禁地流出了淚水。

（二）生活好起來了

來到保靖縣扶貧后，基金會配備專門的普查車輛、設備，組織專門的服務隊伍，免費為村民進行婦科病、兒童先心病、白內障的普查和治療。2008年，基金會還將農村先心病兒童免費治療范圍擴大到全州8縣市，輻射到周邊省市邊區，這項活動得到省衛生部門的肯定和推廣。

工作中，基金會還針對示范村實際情況，探索了緊急大病救助新課題。2008年5月，扁朝村原村主任劉官雲患重症肝炎，每天數千元的醫藥費使劉官雲難以承擔。於是，基金會在發動工作人員和村民為他捐款治病的同時，基金會總部決定以大家籌集資金1比2的比例對劉官雲進行救助。就這樣，基金會干部和村民們為劉官雲籌集資金8千元，總部為劉官雲補貼了1.6萬元，加上新農合報銷費用，劉官雲自己出了一萬多元，治好了這突如其來的大病。身體恢復后的劉官雲年年種烤煙，每年收入五、六萬元。基金會從救助劉官雲中得到啟示，從2009年開始，在示范村村民“參合”的基礎上，以村民每投入10元，基金會投入20元的原則設立了“大病緊急救助基金”，減輕農民醫療負擔，緩解貧困。這一做法得到示范村村民積極響應，紛紛參與。目前救助基金已解決7名患病村民的燃眉之急。

留守兒童和家庭經濟困難的學生也是基金會特別關愛對象。他們一方面經常深入調查研究，探索關愛留守兒童新模式，並在梅花中心完小設立了留守兒童“關愛室”，配備了電視機、電腦、電話、圖書等設備，留守兒童可在這裡學習、娛樂，也可給在外地打工的父母打電話或視頻聊天。另一方面，設立特困生資助項目，每年拿出20多萬元救助孤兒和因天災人禍造成家庭困難的學生，救助了600余名家庭困難的大、中專和高中生。

（三）腰包鼓起來了

保靖縣的4個扶貧示范村，過去由於受自然條件制約，經濟發展緩慢，農業產業發展滯后、農民增收困難，人民群眾生活水平提高不快，脫貧致富的任務繁重而艱巨。針對這些情況，基金會引進和實施了西瓜嫁接項目、水蜜桃項目、中秋酥脆棗項目，使很多農民脫貧致富。並率先在扁朝村、山河村建立了“扁朝村民興養殖合作社”和“山河村水蜜桃合作社”，並取得成功。碗米坡鎮隴木洞村堅持走特色產業之路,創立了以生物多樣性資源保護與開發為主導的“生態、休閑觀光農業”發展模式,先后成立了“索源果業技術協會”、“隴木洞薔薇莓產銷專業合作社”,建起了“野生水果馴化利用實驗基地”成功選育野生薔薇莓品種參展中國國際有機食品博覽會。實現了產業富民強村。

基金會保靖基地種植業主管李代佑是扁朝村村民胡道深家的常客，每隔一段時間，李代佑就會去胡道深的種植基地看看。在基金會的扶持下，胡道深有了兩個大棚蔬菜，養了5頭能繁母豬，年出欄仔豬90多頭，僅僅養豬的純收入，便超過了2萬元。他還種了1000多株中秋酥脆脆棗，棗子樹下套種西瓜。胡道深只是基金會在扁朝村扶持的16戶種養科技示范戶中一員。基金會根據扁朝村海拔較高，日照長、晝夜溫差大的特點，扶持村民發展西瓜、中秋酥脆棗、蔬菜等經濟作物，由於上市時間遲，成了天然的“反季節水果”和“反季節蔬菜”，保靖、花垣及重慶市秀山縣的水果商們紛紛開著貨車上山拉貨。全村當年人均收入3950元，比上年增收49%。

（四）腦子活起來了

保靖項目部成立以前，當地困難群眾“糧來張口，錢來伸手”的等靠要思想較為嚴重，長期落后的局面難以改革，貧困群眾始終在貧困線以下徘徊。發展思路決定了發展道路和發展速度。在扶貧過程當中，項目部利用培訓、組織農民外出考察等方式，消除貧困農村與發達地區之間的理念、思路、觀點的“鴻溝”，助力困難群眾開展政策、技術、技能學習，推動貧困群眾的觀念轉變。

基金會在保靖縣陽朝鄉溪州村興辦了國內第一個農業科技示范園，打造一所“培養新型農民”的大學校。多次組織村民前往湖北省利川縣、長沙天心豬場、省油茶產業示范基地等產業先進縣或農產品示范地學習取經，培訓農民2000余人次，培養種養科技示范戶16戶。在組織外出考察取經、培養示范戶的同時，注重發揮農民群眾的主動性，越來越多的困難群眾思想觀念開始從“要我脫貧向”我要脫貧”轉變，從“被動參與”向“主動參與”轉變。

四、分析與啟示

（一）社會扶貧要注重扶貧受益者的參與

在郭氏基金會保靖扶貧項目中，貧困地區和貧困農戶不再簡單扮演扶貧項目被動接收者的角色，而是成為項目的參與者，參與到項目資金使用的決策和項目資金管理中來，顯著激發和增強了貧困農民的發展意識以及貧困地區的組織化程度和集體行動能力。不論是基礎設施建設還是產業扶貧，貧困村和貧困農戶成為了扶貧項目的提出者、實施者和參與者，從理論和運行規則上都確立了農民在項目實施中的主體地位，項目活動都是以農民的最終決策權為依據，確保了農戶對項目的知情權和參與權，也促進了農戶和村級組織的自我發展和自我管理能力。

（二）社會扶貧要注重整合資源形成合力

社會扶貧隻有盡量整合使用各類扶貧資源，將自己的扶貧資源與其他渠道、其他主體的扶貧資源配合起來使用，才能形成合力，取得最大的扶貧效果。郭氏基金會由於重視與當地政府、有關部門和社會組織的合作，整合人員、整合資源、整合資金，在扶貧開發中把各方面力量統籌起來、融合起來、銜接起來，形成扶貧了開發合力，增強了可持續開發建設能力。另一方面，郭氏基金會保靖扶貧項目的成功，也得益於他們對貧困地區致貧因素的多樣性和復雜性也有了越來越多的認識，注重從資金、產業、環境、文化、教育、觀念等多個方面入手開展綜合性的社會扶貧工作，極大地緩解了貧困地區的致富瓶頸。

（三）社會扶貧要注重精准扶貧示范帶動

不少扶貧項目粗放“漫灌”，針對性不強，更多的是在“扶農”而不是“扶貧”。精准扶貧就是提高扶貧的“精准度”，將扶貧獎金重點用在貧困居民身上，用在正確的方向上，做雪中送炭的事，而不是搞形象工程。郭氏基金會針對不同貧困村、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理。根據每個村組、每個家庭的自然條件、經濟實際情況，合理確定扶貧重點及實施項目，並按照“試點先行，可以復制，逐步推開”的原則，通過扶持培訓產業帶頭人、專業示范戶，再以榜樣帶動、能人帶動、“村愛心帶頭人”傳遞愛心的方式，讓脫貧致富形成燎原之勢。

（四）社會扶貧要注重政府與市場的有機結合

總體而言，社會扶貧工作離不開政府的參與、協調和規劃。但是，在市場經濟環境中，政府的行為是有邊界的，隻有將政府行為與市場機制有機結合起來，社會扶貧才能取得更好的效果。對這一點，當地政府和基金會雙方協同配合，把政府與市場的合作與交流作為扶貧持續發展的重要內容，探索了很多創新性的做法，也取得了很好的效果。當地政府參與扶貧項目的選擇、論証、規劃，但在項目建設、投資、管理上，政府不參與、不干預，完全發揮基金會的自主性，由基金會按市場化模式進行決策和管理。在湖南省政府與香港嘉裡集團層面，雙方也開展了良好的合作。湖南自然資源獨特，農業發展基礎較好，糧食、生豬、油茶等大宗農產品產量位居大陸地區前列。嘉裡集團實力雄厚，旗下擁有香格裡拉等世界性品牌，擴大在湘投資既能實現自身快速發展，也能為湖南帶來先進經營理念和發展模式，完全可以實現互利雙贏。湖南省全力營造投資環境和氛圍，推動了嘉裡集團與湖南省在酒店、房地產、飲料、糧油、有色金屬等產業的合作。（案例提供：中國浦東干部學院）