新型城鎮化建設的新亮點

2012年11月20日香港《大公報》頭版頭條報道“合肥濱湖新區——環巢湖生態示范區探路者”：“無論是自然生態，還是社會治安，亦或發展環境，合肥濱湖新區都展現著一種美，讓近者悅、遠者來。德國80後UROS，目前在合肥法思特信息技術服務有限公司擔任總監。他以德國人慣有的嚴謹、精細風格，給濱湖新區三個評語：漂亮、輕鬆、舒適。”這不僅是對環巢湖生態示范區建設探路者的贊譽，更是對合肥濱湖新區推進新型城鎮化建設產生美好效果的生動肯定。

一、案例背景

改革開放以來，我國工業化、城鎮化獲得了快速發展，城市面貌煥然一新。上世紀80年代安徽省開始進入了城鎮化快速發展階段，但是城鎮化水平低於全國平均水平，也缺乏具有強吸引力和輻射力的大城市和特大城市。

同世界其他發達國家或地區走過的城鎮化之路一樣，合肥市也是正是由於工業化的快速發展帶動了城鎮化的快速發展。2005年7月，合肥市委八屆九次會議作出了實施“工業立市”主戰略的重大決策。次年，合肥市規模以上工業總產值突破千億大關，此后一路攀升！2013年達到7612.12 億元。工業化的快速推進引發了城市人口的急劇擴張——城市人口每年淨增20萬余人。充分利用合肥濱臨巢湖的優勢，建成濱湖新區，是合肥立足實際和尋求未來10到15年發展空間、提升城市承載力和省會城市首位度的客觀需要，也是合肥市人民的美好期盼。2006年，安徽省第八次黨代會和市第九次黨代會明確要求：“要把合肥市建設成為現代化濱湖大城市，建設成為輻射全省、崛起中部、承東啟西，促進我國東中西部互動協調發展的區域性中心城市”。合肥市搶抓機遇，按照“世界眼光、國內一流、合肥特色”高起點、高標准的要求，於同年11月15日啟動濱湖新區建設。

濱湖新區是合肥“141”城市空間發展戰略，即“一個主城區，四個城市組團，一個濱湖新區”的重要組成部分，是歷次規劃中預留控制的東南引風口地帶和城市機場南部地帶。規劃范圍為南依巢湖，北靠南二環，西接上派河、合安高速，東臨南淝河，規劃總面積約196平方公裡，全部位於包河區境內，是合肥通過巢湖、走入長江、融入長三角的水上門戶。2011年安徽省行政區劃調整后，巢湖成為合肥市的內湖，濱湖新區成為合肥“1331”新市域空間發展格局的重要組成部分，同年9月，合肥市第十次黨代會提出要將濱湖新區建設成為新區開發建設的示范區、展示城市形象的新窗口、現代化新興城市的中心城區。2013年合肥市委提出在“新跨越、進十強”的基礎上，建設“大湖名城、創新高地”，著力打造經濟繁榮的實力之城、人才集聚的智慧之城、環境優美的生態之城、全民參與的創業之城、和諧美好的幸福之城。濱湖新區不僅成了合肥未來新形象的集中展示區，更是合肥與眾不同特色和氣質的城市新名片。

二、主要做法

（一）規劃選址，高標准低成本啟動

規劃水平決定發展高度。合肥市在推動濱湖新區建設之初，便以全新的高度和國際化的視野，以國內外一流城市為標杆，編制新區的總體規劃、控制性詳規和城市設計，堅持一張藍圖干到底。

規劃好，奠定高標准。 2005年，合肥市在起草“十一五”規劃時提出“141”城市空間發展戰略構想，“濱湖新區”被列入城市發展規劃。2006年2月5日， 濱湖新區總體規劃堅持“高起點、國際化”的原則，合肥濱湖新區概念性規劃及核心區城市設計征集公告在建設部網站上發布，全球矚目。6月下旬，合肥市規劃局組織專家對篩選后的8個設計方案進行評審，並在久留米美術館集中展示，征求市民意見。最后由深圳市規劃總院對8家方案進行了優化整合，形成了最終的規劃方案。方案突出“生態環保”的理念和“獨具魅力”的發展方向，集中了國內外高級別規劃師的智慧，集中了合肥市人民的意願，為新區健康可持續發展提供了科學依據。

選址好，啟動低成本。合肥市認真汲取改革開放以來，各地開發區和新區建設的經驗和教訓，同時堅持創新，科學決策，按照“規劃要好、起步要小、行動要早、兩個依托”原則，啟動濱湖新區建設。啟動區3.5平方公裡位於滬蓉高速以東，與國家級經濟技術開發區僅一路之隔，依托經開區，水、電、氣、熱等公共資源接入便捷，拆遷安置農民和市民工作在經開區、老城區，生活在濱湖新區。依托新區連接老城區的便捷交通，以較小的成本迅速啟動，為濱湖新區的迅速崛起奠定了堅實基礎，新區借勢放大教育、醫療、文化娛樂等優質資源，匯集了省內外及周邊地區群眾﹔濱湖新區的城市功能與經開區的工業集聚最大限度地實現了優勢互補，共同發展。

（二）“四個優先”，提升城鎮綜合承載力

新區建設成功與否，唯一的衡量標准是來這裡的主人是否安居幸福。新區始終堅持 “四個優先”原則，推進“幸福濱湖”建設。

群眾利益優先——始終堅持民生為本。濱湖新區建設之初就確立要把改革開放和城市建設的成果更多地惠及廣大人民群眾，決不把新區建設成富人區。為此，重點解決好居民的住房、就業安置和社會保障。濱湖新區目前累計拆遷面積466.8萬平方米，涉及拆遷群眾7.1萬人，建成及在建安置房面積448萬平方米。拆遷安置方案實行“三榜公示”制度，確保公開透明、公平公正。濱湖當地居民按人均45平方米進行安置，一般家庭都有2-3套住房。新區還注重解決城市中低收入家庭的住房保障問題，把區位最好、配套最全、生活成本最低的優質地段用來規劃建設保障性住房項目，讓居民真正得到了實惠。在解決就業上，讓適齡勞動力經過培訓上崗就業，消除零就業家庭。在新區隻要有就業願望，都能實現充分就業。對年齡超過60歲的男性和55歲的女性失地農民全部納入被征地農民養老保障，每月按時發放養老保障金530元，並與城市低保標准同步提高，真正實現了“少有所學、壯有所業、老有所養、住有宜居”的目標。

基礎設施優先——始終堅持發展為重。 濱湖新區市政道路和配套水、電、氣、熱等各種管線超前建設、一次到位。區內“五橫四縱”主干網業已建成， BRT快速公交專線正常通行，地鐵一號線試驗段加速建設，從老城區到濱湖新區僅需15分鐘﹔日處理1萬噸的小型污水處理廠正式投入運行﹔生態修復、全線截污等一系列重大工程正在建設。各項基礎設施日趨完善， 居民的生活條件不斷改善。

社會事業優先——始終堅持服務為先。投資7.96億元、總佔地542畝、總建筑面積30.5萬平方米的合肥一中、四十六中、師范附小三所名校整建制遷入濱湖新區。目前中小學校已達19所，招生規模5萬人。具有3000床位規模的三級特等醫院—合肥市濱湖醫院早已正式開診。渡江戰役紀念館、安徽名人館（新館）、合肥群眾文化藝術中心、合肥要素大市場等一系列冠群項目已開工建設或投入使用。各種餐飲、文化、旅游等設施布局合理，為居民提供了優質服務。

聚集人氣優先——始終堅持繁榮為上。新區堅持“快”字當頭，注重細節管理，確保項目早開工、早建成、早開業、早形成就業和稅收。各類商業、文化、辦公、居住項目紛紛入駐新區，目前招商累計入駐項目74個，項目按期開工率95%以上，其中總投資120億元、總建筑面積486萬平方米的濱湖世紀城項目，包括華東地區最大的40萬平方米Shopping Mall等相繼售罄。很多居民區交房半年入住率就達90%以上。隨著新區人口的不斷集聚，商貿活力的儲備和散發，合肥乃至全省的商貿中心的版圖正迎來新的布局。

（三）產城融合，打造“宜居宜業”新城

建區伊始就定位為區域性特大城市重要的人口承載新區，著力營造城市公共服務功能和居民生活功能，以吸引人口匯集居住，其次，根據特大城市產業發展升級的規律和合肥總體城市功能分工布局，將新區定位於金融商務、行政辦公、會展旅游、文化體育、研發創意和商業服務集聚地，打造全國重要的區域性金融中心。新區充分利用國內金融業前后台業務分離、分工不斷細化並向二線城市轉移的發展趨勢，打造合肥濱湖國際金融后台服務基地。目前已入駐工、農、中、建、交國內五大行的后台中心，還有上海浦發銀行、中國郵儲銀行、平安數據等共計14家金融機構后台，它們正在繁忙有序地向世界送達自己的金融服務信息。金融后台產業具有顯著的產業和就業乘數效應、社會資本效應、消費帶動效應以及稅收貢獻效應。把金融后台產業打造成合肥乃至安徽省的支柱產業，預計3-5年可形成8-10萬相關從業人口，同時大大拉動新區消費需求，為新區可持續發展注入活力。 如今，濱湖金融后台產業集群、行政辦公產業集群、總部經濟產業集群、商業綜合體和酒店產業集群、會展經濟產業集群正在加速形成。在“產城一體、職住平衡”的思路中，瞄准世界500強、央企和上市公司的“總部經濟”正成為標杆和品牌。在產業帶動下，短短八年濱湖新區就聚集了近40萬人口，成為一座宜居宜業的人氣新城。

文化是濱湖新區建設的靈魂。為加快文化產業發展，滿足人民群眾日益增長的文化需求，濱湖新區堅持規劃先行、合理布局、預留空間，堅持項目帶動，結合巢湖風景名勝區規劃及塘西河景觀廊道建設，發展獨具特色的生態旅游和文化產業，促進產業集群建設。總投資約350億元的合肥萬達文化旅游城將成為合肥文化旅游產業航母，成為中國文化旅游新品牌，對於推動合肥成為中國文化旅游名城和世界級旅游目的地必將發揮重要作用。

隨著金融、商業、電子商務、服務外包、文化旅游等產業發展，不僅原居民能在家門口實現就業，濱湖的蓬勃發展還成為吸納外來人口就業的“強磁場”，吸引了大量年輕、充滿活力的城市新居民。

（四）生態文明，讓城鎮生活更美好

濱湖新區在規劃中充分尊重自然原有的地形地貌，在196平方公裡規劃范圍內保留了73平方公裡的圩區、河流、濕地和綠地，並按照點線面相結合的原則，構筑了新區總體的生態網絡，形成完善的大生態網絡，真正做到了組團式發展。通過大森林公園、五大城市公園、三級綠道系統以及社區公園的建設，打造出宜人的的生態環境。新區居民在享受現代都市生活的同時，驅車不過十分鐘，就進入到充滿自然氣息的生態田園，享受家門口的山水風光、森林湖泊。

巢湖是合肥的獨特資源稟賦、潛力所在和魅力之源。新區建設始終堅持“保護生態、修復生態、治理污染、不新增污染”的工作思路，以水環境治理為主線，重點做好了水文章，採取“河道治理、污染治理、水源補給、生態重建、監控調度”五管齊下方式綜合治理河流，積極探索城市建設和環境保護、經濟發展與生態保護和諧相統一的新路。在城區中引入雨水收集、中水回用系統﹔在道路照明、建筑亮化中進行太陽能、風能等可再生能源的開發利用﹔新建小區全部實施精裝修交房，避免二次污染﹔對淤泥、建筑垃圾、生活垃圾資源化利用，形成良性循環。此外，還開展巢湖岸線生態整治工程，恢復濕地功能，涵養動植物群落，打造森林城區，讓城與湖、人與自然和諧共生，努力建成全國環境友好型和資源節約型社會示范區。

幾年來，新區建設規模不斷擴大、人口不斷增多，但巢湖水質卻逐步改善，幾項重要指標明顯下降。2013年巢湖西半湖髙錳酸鹽指數、氨氮和總磷均值分別比2006年下降40%、39.1%和48.3%。理想中的“天藍、水清、樹綠”和“清潔、清爽、清靜”的良好生態環境漸趨成型，人民群眾的幸福指數不斷提高，2013年合肥市被評為全國最幸福城市之一。

（五）先行先試，突出健康可持續發展

濱湖新區建設指揮部辦公室、巢湖風景名勝區管委會、濱湖新區建設投資公司實行“三位一體”運行模式，機構統一設置，實行扁平化管理，實現小機構大服務。此后，又在體制機制上進行大膽創新，實行建管分離，充分調動市、區兩級積極性。濱湖新區建設指揮部負責規劃、招商、投融資、土地利用、項目管理、綜合協調等，市重點工程建設管理局負責具體工程建設管理，包河區政府負責拆遷安置及社會管理。“建一項，交一項，成一片，交一片”，真正做到了“專業化的人做專業化的事”，工作效率顯著提高。

2008年，為順應濱湖新區“建管分離、市建區管”體制要求，包河區委區政府按照“職責分類、建后直管、孵化成長、統籌聯動”的體制設計，組建了包河區濱湖功能區管理服務中心。濱湖功能服務區作為包河區委區政府的派出機構，負責統籌協調濱湖新區管理工作，新區范圍現有煙墩、義城、濱湖世紀社區、大圩鎮等四個街鎮。

為了居民生活更加幸福，濱湖新區社會管理工作也走上創新之路。2008年5月，濱湖功能區成立之初，即組建了第一個新社區——濱湖家園社區，目前有濱湖世紀社區（街道級）和八個社區。濱湖所有社區均按照合肥市標准化示范社區要求建設，每60畝地域建設一個大社區，每20畝地域建設一個小社區。在滿足組織隊伍建設和規章方面要求外，達到“十個有”要求[1]。社區辦公場所最小化，服務場所最大化，社區建設走在全市、全省前列。濱湖新區建設規劃對新區十五裡河以南60多平方公裡的建設區域劃分為八個單元，每個單元對應建設一個街道級社區服務中心和若干個小區級社區服務中心。2013年，濱湖世紀社區的誕生，標志著合肥市首家街道級大社區正式成立，也成為全省首個基本公共服務全覆蓋的大社區，實現了由傳統街居管理模式向現代社區治理模式轉變。根據規劃，未來濱湖新區將建多個大社區。濱湖世紀社區即為單元一社區服務中心，建設有社區服務中心、衛生中心、派出所、文體活動中心、生活服務中心、幼兒園、公共綠地、單元配電房、供熱交換站等。社區推行“居政分離、居民自治”，同時大力發揮志願者等社會力量服務社會的作用。

三、主要成效

轉眼間，濱湖新區已經進入快速發展的第八個年頭，其發展歷程可以說是科學發展觀和“五位一體”總體布局在合肥濱湖的生動實踐，也是合肥市打造“大湖名城、創新高地“的最前沿的陣地和最生動的實踐。2006年11月啟動建設以來，新區累計完成固定資產投資986.2億元（其中自建項目投資296.9億元，外來投資689.3億元），主要道路網圍合面積達34.8平方公裡，建成區面積近30.19平方公裡，常住人口由原來的5萬余人增加到40萬人。擬建並落實簽約房建面積3067萬平方米，實際開工面積2533.27萬平方米，竣工並投入使用1587萬平方米。新區還大力推行綠色建筑，到2020年實現綠色建筑佔全區新建建筑的90%。目前，濱湖新區城市綠地率44.8%，綠化覆蓋率58%，人均公共綠地面積28.1平方米。2008年以來，濱湖新區先后獲得國家“節約集約用地示范區”、“城市生態建設示范區”、“中美低碳生態示范區”和安徽省“綠色生態示范城區”等榮譽和稱號，真正凸顯了新型城鎮化的本質特征：人本、集約、綠色、智能和低碳。

從安徽層面看，濱湖新區是合肥經濟圈乃至全省的新中心﹔從全國層面看，濱湖新區是皖江城市帶承接現代服務業轉移最重要的載體。濱湖新區正進一步強化“中心”意識，繼續堅持“四個優先”，突出生態環保理念，重點打造兩個示范區[2]，努力營造六個環境[3]，構建六大中心[4]，拓展建設、提升品質、彰顯特色，成為新區開發建設的示范區、展示城市形象的新窗口、現代化新興城市的中心城區，進而把新區建設成為國家級合肥環巢湖生態文明示范區建設的典范。如今，一個著力打造的區域性的文化鮮明、職住平衡、生態宜居的城市新空間，一個現代化的城湖共生、獨具魅力的人氣新城已初具規模。以至原全國人大委員長吳邦國感嘆道：生態濱湖，造福於民！

四、分析與啟示

合肥濱湖新區新型城鎮化的生動實踐，既有很多值得借鑒之處，也有一些值得反思或完善的地方。

（一）濱湖新區新型城鎮化的成功之處

以人為本推進新型城鎮化。哲人說，不管走多遠，都不能忘了為什麼而出發。發展的目的到底是為了什麼？改革開放35年的不平凡歷程証明，隻有讓發展成果公平共享，隻有讓人民幸福安康，中國才能在現代化道路上穩健前行。新一屆政府提出把新型城鎮化作為本屆任期內三件大事之一，其根本目的就是為了讓人們過上高品質更幸福的生活。

濱湖新區建設之初就確立要把改革開放和城市建設的成果更多地惠及廣大人民群眾，重點解決好市民的住房、就業、社保等民生問題，處處加強“六個環境” [3]建設，以此來滿足新區城市居民的需求。比如從幼兒園一直到高中階段，引進優質教育資源進行教育配套，形成基礎教育高地。“安居樂業，還是要去濱湖！”——越來越多的人達成了“幸福濱湖”共識。

遵循城鎮化發展規律，堅持科學發展。城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，有其內在的客觀規律。建設濱湖新區既不是哪一位領導的心血來潮、神來之筆，也不是為了光宗耀主、炫耀政績，而是合肥市工業化推動的結果，也是安徽省打造輻射全省、崛起中部、承東啟西，促進我國東中西部互動協調發展的區域性中心城市，提高省會城市首位度的客觀需要，符合科學發展的要求。

濱湖新區發達的交通網絡將新區和老城區、國際級經濟技術開發區緊密聯系起來，這樣好的選址為居住在濱湖的群眾提供了大量的就業崗位。別墅區、一般商品房、保障房按照功能混合、緊湊開發的理念混合布局，優化搭配，各種層次的居民混合居住，其規模效益產生的就業需求被集中的就業人口所吸納，產生了互補共進、合作共贏的效應，實現了“產城一體、職住平衡”的效果。

濱湖新區發展成人氣新城，主要是遵循了產城融合的客觀規律。產業是城市的基礎，沒有產業就沒有城市，同理如果沒有為員工提供孩子上學、就醫、購物等生活配套，將會制約和影響人口集聚，進而影響產業的發展。為此，新區一方面堅持“四個優先”，一方面積極打造現代服務業，創新社區管理模式，走出了一條不搞工業化，而是通過積極發展現代服務業等其他產業來推進新型城鎮化的道路。

全面深化改革，創新體制機制。合肥建設濱湖新區時引起了諸多疑問：浦東新區是抓住全球產業轉移的機遇並有國家政策、資金的舉力支持，它復制的可能是香港的地區總部經濟模式。合肥濱湖新區有沒有可能復制別人呢？軟硬條件顯然不行。

合肥人有著敢破難題、敢走新路的改革傳統和文化基因。早在1978年初，肥西縣小井庄就在全國率先實行包產到戶，成為中國農村改革的重要策源地。“改革開放中的矛盾隻能用改革開放的辦法來解決。”面對打造“大湖名城、創新高地”的新任務新目標，面對人民群眾對美好生活的新期盼新要求，濱湖新區正是通過一系列體制機制的創新，破解了建設過程中的一道道難題，解決了居民就業生活的一個個困難。建管分離、市建區管、街道級大社區模式創新等都是一個個經過時間檢驗、群眾認可、效果較好的創新典型。

（二）值得反思或需要完善的地方

城鎮化是否要進行攤大餅似的新城建設？ 城鎮化極可能是無可比擬的未來光明前景之所在，也可能是前所未有的災難之凶兆。所以，未來會怎樣就取決於我們當今的所作所為。前些年，“大××市”規劃之風盛行。全國幾乎所有的大城市和特大城市，都在搞“大新城”，造成了城鎮化的大躍進，違背了城鎮化的發展規律，帶來了越來越嚴重的社會問題、越來越嚴重的“城市病”。實踐証明，“土地城鎮化”發展道路不能行、也行不通！

濱湖新區建設是否為攤大餅似的發展？濱湖新區的城鎮化並非只是外延式發展，獨特優勢成就其成功之路，值得思考與合理借鑒。

政府能否主導新型城鎮化？大致來看，我國目前有“四種城鎮化”：數字城鎮化、開發城鎮化、樣板城鎮化和建設城鎮化。產生“三種后果”：一是惡性循環：農民工回家還是農民。二是“逆城鎮化”：拒絕市民化。三是“被城鎮化”之患：變成市民卻生活困難。這都是政府主導城鎮化的結果。其原因不外乎是為了政績目標、急功近利、主觀隨意規劃、不計成本建設。拉美各國和南非也是如此，工業化基礎薄弱，政府能力不足，出現了“過度城鎮化”，教訓很深。

我國正在建設社會主義市場經濟，政府要科學有為，積極發揮市場配置資源的決定性作用，防止事與願違、適得其反。

臨湖而建是否加重巢湖污染？濱湖新區瀕臨巢湖北岸，水，對合肥尤其是濱湖的意義，較之其他區域，顯然更具有特殊性和重要性。濱湖新區致力於打造“城湖共生”的生態格局，採取“倒逼機制”“不讓一滴污水流進巢湖”，一是要求所有建設項目“零排放”。二是實施“水系治理、截污治污、調水補水、監控調度、生態重建”的組合治水方略，五管齊下整治區域內河。三是對新區污水全收集、全處理和再生利用。環保部門監測數據顯示：2013年較之2006年，巢湖西半湖總磷、氨氮、BOD、COD等主要污染指標均削減40%左右。合肥市委書記吳存榮說，有水的地方有人居住很正常，並不是有人居住污染就一定大。其實世界上許多國家的重要城市都在海灣邊上，比如美國的洛杉磯、奧克蘭等，關鍵看如何處置。濱湖新區就走出了一條“湖靚城美”、人與大自然和諧相處的新路。（案例提供：中國浦東干部學院）