加強基層黨組織建設 探索群眾工作新途徑

珙縣“一定四通”群眾工作法，是珙縣近年來在探索加強基層組織建設和服務群眾工作實踐中，通過整合縣鄉村三級組織管理服務資源，借助現代信息網絡技術搭建平台，創新推出的一種以“定目標職責和民情直通、服務直通、評價直通、問責直通”為核心內容的服務模式和工作方法。為推進基層執政方式轉變，實現服務無縫對接走出一條智慧型的成功路子。《半月談》總編以“一定四通是黨群聯系的新橋梁，山溝溝裡的馬克思主義創新”，來評價“一定四通”的運行實效。省市組織和領導給予了高度關注並批示推廣。

一、動因和背景

密切聯系群眾是我們黨長期執政的最大政治優勢，是加強黨的執政能力建設和先進性建設的基本途徑和必然要求。為此，黨的十七大報告對黨員聯系服務群眾工作提出了“拓寬黨員聯系服務群眾渠道，構建黨員聯系和服務群眾工作體系”的目標要求，提出了圍繞統籌城鄉發展新格局，健全“永葆先進性長效機制”的重大科學命題。同時，黨的十七屆四中全會強調以先進性建設和執政能力建設為主線開展黨的建設，提出了“提高黨的建設科學化水平”的要求。因此，在當前經濟高速發展的社會轉型期，通過強化基層組織的服務意識和服務質量來推進工作創新，提升縣域社會管理科學化水平，推動實現縣級層面黨的執政方式的有效轉變，也就成了珙縣黨政的必然選擇。

其二，從珙縣的實際來講, 珙縣位於川滇交界處，全縣轄17個鄉鎮，擁有42萬人口。是典型的山區縣和資源縣，南北狹長的地理特征和縣城位於縣域的最北端的地理位置，使得南部鄉鎮到縣城有100公裡的裡程，南部鄉鎮群眾到縣級部門辦事尤為困難。過去道路差時群眾坐車得4個小時，現在交通雖然有了較大改善，但仍然要2個多小時，群眾辦事仍然不方便。同時，由於資源開發，特別是煤炭開採帶來的廠社矛盾和垮山漏水等善后問題，也是容易引發群體性事件的導火索，對基層的穩定影響很大。也就需要珙縣在解決基層群眾需求，化解基層矛盾，改進基層組織服務模式和服務方法上有更大的改變。

三是隨著通信技術和信息傳播手段的日益發展，已經給農村社會帶來了深刻的影響。由於信息的不對稱，民情不能有序上傳，服務難以有效覆蓋，決策不能及時跟進，已成為基層工作的一大軟肋。因此，如何把現代信息技術、基層組織建設和新時期群眾需求三者有機結合起來，更加有效地解決群眾實際困難，密切黨群聯系，成為珙縣黨政必須面對和解決好的重大現實問題和政治問題。這也為珙縣改進基層工作模式，創新推出“一定四通”服務群眾工作法提出了必然要求。

二、發展歷程

為開辟基層組織建設和發展的新路子，在統籌城鄉發展，拓展基層組織服務群眾工作渠道，提升縣域社會管理科學化水平上展示新作為，珙縣縣委、縣政府主動適應縣域基層社會面對的新形勢，不斷研究新時期的群眾心態，不斷探索新的黨群溝通渠道，在對基層單位解決群眾具體困難和問題探索形成的創新載體進行總結提煉的基礎上，提出並完善了“一定四通”群眾工作法。

2007年，珙縣石碑鄉黨委率先提出和開展流動便民服務工作。該鄉黨委、人大、政府領導通過集體深入到紅衛、紅光、光明、飛龍等村，實地查看和現場辦公，召開流動班子會，僅用兩天時間，就為四村十社的老百姓解決了急需急盼的公路維修和渠堰維修資金問題，受到村社黨員干部和群眾的稱贊。此事在報道后，得到了四川省委組織部領導的批示。

同年，珙縣底洞鎮在全鎮28個村（社區）中創新推行“你點題，我公開，你明白，我清白”為主題的村務“點題公開”活動，將黨務政務村務公開的主動權交給群眾。在不到一年的時間，全鎮28個村就主動公開事項達1326條，群眾“點題”83條，辦理群眾來信來訪113件。通過點題公開，激發了群眾參與村級事務管理的熱情，減少了群眾的誤解，化解了基層矛盾，及時消除了不穩定因素，得到了四川省紀委、監察部等相關部門的肯定。同時，底洞鎮還以此為契機，在全鎮鎮、村干部中推行服務群眾的“代訪代辦”活動。

2008年，珙縣為切實解決基層群眾辦事難的問題，結合建立保持共產黨員先進性長效機制，在總結石碑鄉和底洞鎮的經驗和做法基礎上，全面實施“流動便民服務直通工程”， 以“凡事簡辦、急事快辦、政事明辦”為理念，通過“便民服務流動到村社、審批服務流動到基層、決策服務流動到現場”的方式開展便民服務。

2009年，珙縣在總結“流動便民服務直通工程”的基礎上，結合學習實踐科學發展觀活動的要求，以珙委發〔2009〕15號文件，在全縣創新推出“黨群服務直通工程”。通過打造縣鄉村三級黨群服務平台和“黨群服務中心”，暢通黨員群眾辦事和訴求渠道，採取“窗口受理+遠程受理”、“接訪接辦+代訪代辦”、“定點服務+流動服務”的形式開展服務活動，並以此作為服務群眾、服務基層和服務發展的有效載體建立起長效機制，實現了農村群眾辦事解難“不出村”，城鄉群眾投訴求助“不出門”。

2010年，珙縣在總結“黨群服務直通工程”開展的基礎上，結合“創先爭優”活動的開展和“拓展工作年”的東風，進一步整合資源，打破城鄉體制分割和機關條塊分割的工作格局，進行適應大黨建的綜合改革，搭建起涵蓋各職能部門和相關社會組織的扁平化、常態化、規范化的縣鄉村一體化服務體系和平台，提出並落實“一定四通”的民心黨建運行機制，並以此為杠杆推進縣域社會管理創新。王家鎮黨委在推進此項工作中，探索出一套“工作層級倒置、服務需求倒逼、管理角色倒換”的“逆向工作法”，為基層黨政走出“路徑依賴性”困境作出了成功嘗試。

2011年初，珙縣縣委、縣政府印發珙委發〔2011〕11號文件《關於全面推行“一定四通”黨群服務模式的實施意見》，作出全面推行“一定四通”黨群服務模式的決定。對“一定四通”的內容和要求進行了初步詮釋，完善了“一定四通”的運行體系和保障機制。成立了由縣委書記擔任組長的“一定四通”黨群服務工作領導小組。成立了由縣紀委書記兼任組長的“一定四通”黨群服務監督委員會。成立了由組織部長擔任主任的“一定四通”黨群服務規范管理辦公室。對推進“一定四通”黨群服務模式作出籌備、試點、推廣、完善的四步規劃。

2012年，珙縣縣委辦和縣府辦以珙委辦〔2012〕11號文件，印發了《關於印發珙縣進一步深化“一定四通”黨群服務模式的實施意見的通知》，對進一步深化“一定四通”黨群服務模式，充分發揮基層黨組織和黨員作用，不斷健全完善服務黨員群眾、推動經濟社會發展、促進社會和諧安定、實現縣域善治的長效工作機制提出了具體意見。特別是對“一定四通”黨群服務模式的具體內容要求、任務和機制、運行渠道和流程作出進一步規范。

2013初，珙縣縣委以珙委發〔2013〕4號文件，印發了《關於深化“一定四通”群眾工作法，創建服務型基層黨組織實施意見的通知》，不僅把“一定四通”黨群服務模式上升為“一定四通”群眾工作法，而且把“一定四通”群眾工作法與創建服務型基層黨組織聯系起來，結合深化基層黨組織“三分類三升級”活動的要求，對鄉鎮黨委、村（社區）黨組織、機關事業黨組織、非公經濟和新社會組織的黨組織創建成服務型基層黨組織提出了具體指標、步驟和要求，把“一定四通”群眾工作法的要求全面落實到各項工作中，使之成為引領珙縣經濟社會科學發展的“導航儀”。

三、內容和具體做法

珙縣“一定四通”群眾工作法涵蓋五個方面內容，即定目標職責，民情直通、服務直通、評價直通、問責直通。具體內容和做法要求是：

打破城鄉分割體制，破除部門利益格局，通過整合縣域服務資源，在縣上成立一辦五中心。即規范服務管理辦公室和黨群、政務、民生、信訪、社會互助中心﹔鄉鎮統一建立一站五窗口。即建立黨群服務站，內設民生訴求、社會事業、經濟發展、黨群服務、社會服務等五個服務窗口﹔村上成立黨群服務點﹔組建起包括“1個規范服務辦公室+5個縣級服務中心+17個鄉鎮服務分支+259個村級服務點+6879名黨群服務聯絡員”的服務支撐體系。然后通過創建一個信息網絡服務和指揮平台，建立一套工作運行機制來推動服務體系的運轉，形成縣鄉村一體化的服務群眾工作模式。

（一）定目標職責。就是通過明確服務體系中涉及的單位和個人的責任，使黨政服務群眾的責任更加剛性。一是定標准。根據不同領域、不同類型單位的特點，分機關、農村、社區、教育、衛生等8個類別，從服務隊伍、服務機制、服務保障、服務業績、群眾評價五個方面，分別制定服務標准，為服務群眾構建鎮（鄉）、村全覆蓋的網絡系統。二是定責權。從縣級部門到鄉鎮村社、從領導干部到普通黨員，分別根據崗位職能量化工作職責，形成橫向到邊、縱向到底的責任體系，有效避免服務群眾工作掉鏈子、踢皮球。三是定流程。規范建立群眾生產生活各類需求服務的標准工作流程，明確服務群眾工作開始、中止、延時、完成等情形的時限和標准，使服務落實到具體崗位，使承辦單位和服務人員隨時知曉自己的工作任務和目標。

（二）民情直通。做到群眾願望從群眾中來，使黨政服務群眾的內容更加切實。通過健全民情收集、研判機制，讓群眾訴求暢通直達，使決策更加科學民主。一是暢通渠道聚民意。依托黨群服務中心、基層服務站點，“一定四通”網絡服務平台，以及定期開展的黨員干部下訪、公開接訪活動，構建起上下貫通、協調聯動的民情收集網絡，並將收集的信息形成“一戶一表、一社一冊、一村一帳”的民情數據庫。人民群眾隻須撥打4312345服務熱線或借助上述任一渠道，就可以反映自己的訴求。二是定期研判剖民情。對民情數據庫進行分類別梳理、分條塊交辦，定期對群眾工作薄弱環節進行排查分析，將共性問題和重大問題形成《民情專報》供縣委、縣政府決策參考。三是一線決策順民心。針對群眾反映強烈的民生問題，特別是基礎設施、發展項目等涉及群眾利益的重大事項，縣委把常委會開到基層一線，鄉鎮把黨委會開進田間地頭，回應群眾期盼，徹底改變“黨政會議室決策、基層懸空式落實”現象。

（三）服務直通。干部服務到群眾中去，使黨政服務群眾的方式更加親近。圍繞“便民、利民、惠民”，推行“逆向工作法”，根據群眾需求倒逼服務方式轉變，實現農村辦事找一個人、縣鄉辦事進一扇門。一是群眾點題服務。依托縣鄉村三級服務網絡，提供服務窗口、網絡站點、熱線電話等多種方式讓群眾自主選擇，通過群眾“點題”、干部“答題”，確保服務更加貼近群眾。二是干部代辦服務。明確村（社區）干部、鄉鎮駐村干部為代辦員，對村級不能辦理的事項全程代辦，實現“群眾動嘴、干部跑腿”的角色轉變。三是組團流動服務。縣委從縣鄉機關擇優選派300名余黨員干部，組建了27支黨員流動服務隊，通過便民服務流動到村社、審批服務流動到基層、決策服務流動到現場等面對面方式，到全縣259個村（社區）開展巡回服務。

（四）評價直通。服務效果由群眾評價，使黨政服務群眾的成效更加直接。以群眾滿意為評判標准，通過“三位一體”的服務評價體系來檢驗服務的效果。一是即時評價。堅持“一事一評價”，在每個服務事項辦結后，由服務對象現場通過電子評價儀進行滿意度評價。二是跟蹤評價。縣委成立規范服務管理辦公室，安排專人對所有辦結事項進行逐一電話回訪，跟蹤了解辦事群眾的服務評價。三是定期評價。通過開展“萬人評風”活動，定期對服務中心、窗口單位進行滿意度測評，測評結果面向社會公開。綜合評價結果作為基層黨組織和黨員干部評先評優的重要依據。

五、問責直通。改進工作到群眾中去，使黨政服務群眾的行動更加自覺。堅持“動真格、用重拳、促轉變”，通過完善問責機制，促使黨員干部變壓力為動力，改進群眾工作。一是超時問責。實行電子限時服務“紅綠燈”機制，對超過規定時限的，系統自動亮“紅燈”報警，並生成手機問責短信報告有關部門領導和縣級分管領導。二是差評問責。對群眾滿意度低於80%的，由縣“一定四通”黨群服務中心責成單位負責人對相關人員進行談話提醒﹔談話提醒超過3次的，嚴肅追究領導班子和有關人員責任。三是逆向問責。對軟弱渙散、工作不力的村級組織負責人，經本村10名以上黨員或村民代表聯名﹔對群眾觀念淡薄、工作不在狀態的鄉鎮班子成員，經轄區內三分之一以上村級黨組織聯名，可提請啟動問責或罷免程序。

四、效果和產生的影響

創新探索取得創新的效果。珙縣自2010年開始推進“一定四通”群眾工作法以來，在不到四年的時間裡，通過信息網絡平台就受理了公共服務事項約7萬件、代辦行政審批約3萬件、解決群眾急難愁盼訴求近1萬件，每年為群眾節約辦事成本約1000萬元。因為問責，全縣已有5名村（社區）主任受歇職處理，7名村黨組織書記和14名科級干部受到黨紀或行政處分，8名村（社區）黨組織書記、4名鄉鎮領導干部和3名部門領導干部因服務不得力而被基層聯名問責，經組織查實后受到免職處理。推行“一定四通”群眾工作法，有效解決了“群眾辦事困難、政府服務軟弱、干部作風拖沓”的問題，實現了“基層執政科學化、智慧服務零距離”。因而，贏得了人民群眾的普遍贊譽。

珙縣“一定四通”群眾工作法，作為珙縣創新打造的網絡化、全覆蓋、零距離的服務群眾模式，得到了各級領導的高度關注。2011年4月22日，時任宜賓市委書記楊冬生專程到珙縣調研並指出：“‘一定四通’模式進一步拓寬了群眾的訴求渠道，擴大了群眾‘話語權’，轉變了干部職能和行政決策方式，密切了黨群、干群關系，要更好地梳理、總結、推廣這一好做法、好經驗。2011年6月9日，宜賓市學習推廣文建明工作法和珙縣“一定四通”工作模式暨創先爭優推進會在珙縣召開，“一定四通”黨群服務模式在全市進行推廣。2012年1月，中組部在樂山召開的農村基層黨建工作專題座談會上，對珙縣做法給予了充分肯定。同年，四川省委組織部研究室也專程到珙縣調研，提交了名為《轉變執政方式創新社會管理的生動實踐——珙縣創建“一定四通”黨群服務機制推進縣域社會管理科學化的調查報告》的專題報告，省委組織部領導作出推廣批示。

“一定四通”群眾工作法，作為基層創新服務群眾的一種新方法，得到了眾多組織內刊和新聞媒體的關注和高度評價。近年來，對珙縣“一定四通”群眾工作法進行追蹤報道的省級以上組織內刊和新聞媒體有《半月談》雜志、四川省委組織部《四川組工通訊》、新華社《高管專供信息》、四川省委組織部網站《四川組工網》、新華網四川頻道等。中國共產黨新聞網則進行了多次報道。

五、理論價值

通過分析珙縣“一定四通”群眾工作法的創設目的和運行機制及發揮的作用，我們認為其思想理論價值主要體現在三個方面：

一是把黨的指導思想與珙縣的縣域實際結合起來，是對馬克思主義政黨始終堅持的“為人民謀利益”思想和走群眾路線道路的創新探索。人民群眾是歷史的主體和歷史的創造者，人民當家做主、人民利益落到實處，是社會主義和馬列主義的真諦。正如毛澤東同志所提出的：“為什麼人的問題，是一個根本的問題”。這個根本，關系到我黨的唯一宗旨，決定著一切工作的出發點和歸宿。又如江澤民同志在黨的十五屆六中全會上指出的：“抓黨的作風建設，出發點和落腳點都要歸結到始終代表最廣大人民的根本利益上來，歸結到立黨為公、執政為民上來，歸結到關心群眾疾苦、全心全意為人民服務上來。”珙縣“一定四通”工作模式通過搭建干群連心橋，讓干部接地氣，為解決當前領導干部中普遍存在的精神懈怠、作風飄浮、辦事拖拉推諉等問題開出了一劑良藥，是“立黨為公、執政為民”的生動實踐。同時，“一定四通”堅持“笑臉開門迎、辦事無障礙”的服務理念，通過開發鏈接縣鄉村三級的服務信息傳輸網絡體系，實行辦事大廳“一站式”服務、縣鄉村“網絡化”管理、規范服務管理辦公室全程電子監督，構筑了新時期農村辦事不出村、鄉鎮辦事不上樓、縣上辦事一條龍的網絡化服務格局。通過一體化的管理服務，使城鄉群眾切切實實感受到了各基層黨組織和黨員干部全心全意為人民服務的優良作風，凸顯了基層黨組織“做群眾工作，走群眾路線”的根本要求。正因為如此，《半月談》雜志認為：“一定四通是黨群聯系的新橋梁，山溝溝裡的馬克思主義創新”。

二是對基層組織在執政理念和執政方式上的轉變和創新。鄧小平同志1985年5月在《在全國教育工作會議上的講話》中指出：“什麼叫領導？領導就是服務。”領導就是服務的科學論斷，揭示了社會主義領導的本質屬性。如何做好新時期的領導工作呢！正如胡錦濤所強調的那樣，要切實做到“權為民所用,情為民所系,利為民所謀”，要把“始終保持黨同人民群眾的血肉聯系”作為保持和發展馬克思主義政黨先進性的根本點,作為提高黨的建設科學化水平的重要任務。珙縣“一定四通”群眾工作法正是以提高基層組織的服務能力和水平來保持黨同人民群眾的血肉聯系，在基層黨建與基層治理之間找到了最佳接點，探索了以社會管理創新推動執政方式轉變的有效路徑。珙縣“一定四通”群眾工作法給珙縣帶來的巨大變化，讓群眾辦事更加便捷、干部作風更加親民、縣情民意更加清楚、管理運行更加有序。它不僅是轉變干部作風、密切黨同人民群眾血肉聯系的有效載體，也是充分激發基層黨組織和黨員干部展示黨的先進性的重要平台，更是轉變黨的執政方式、推進服務型政黨建設的生動實踐，產生並釋放著積極的價值意義和社會效應。

三是為基層推進縣域善政、善管、善治，實現“郡縣治，天下安”闖出了新路子。社會管理是和諧之基、穩定之源。為此，胡錦濤總書記在慶祝中國共產黨成立90周年大會上特別強調，“要加強和創新社會管理，最大限度激發社會活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”。當前，時值發展的轉型期、改革的攻堅期、利益的博弈期和矛盾的凸顯期，提高社會管理科學化水平，已經成為我們黨鞏固執政基礎，維護社會安定和諧的首要問題。加強和創新社會管理，重點在基層，難點也在基層。作為社會矛盾重點發生的縣域基層，如何做到縣域善政、善管、善治呢！正如四川省委組織部研究室在調研后提出的：“珙縣模式”的最大出發點在於，善政重在利民、善管重在服務，必須以黨群服務的無縫覆蓋，推動實現固本強基、民安縣治。珙縣也正是依托珙縣“一定四通”群眾工作法的“民心黨建”服務機制為杠杆探索創新基層治理模式，提高了縣域社會管理科學化水平，促進了縣域社會和諧穩定和改革發展。

六、現實意義和啟示

珙縣“一定四通”群眾工作法作為一種充分利用縣域服務資源，通過構建縣鄉村一體化的服務模式，有效解決當前“群眾期望大、政府服務軟、干群關系差”問題的創新方法。其現實意義和啟示也主要體現在三個方面：

一是破解了當前基層黨政面臨的困境，為提升基層組織的服務能力提供了新模式。當前，縣級基層黨政面臨“五大困境”：一是財政困難，隨著經濟發展的提速，利益博弈的加劇，群眾訴求的增多，縣域基層的事情越來越多而財力增長愈加困難﹔二是權力困局，隨著財權的上收、事權的下放，基層權力越來越小而責任越來越重﹔三是行為困惑，“問責風暴”下的動輒得咎，使基層黨政應該做的做不了，一些不該做的依然要做﹔四是管理困擾，外有城鄉二元分割，內有部門和條塊分割導致效率低下﹔五是干部困倦，基層工作辛苦、壓力大，加之體制機制建設的滯后性，具體行政行為難以最大限度滿足新時期群眾的願景。要破解這些困境，提升基層的服務能力，必須探索新的基層治理機制和社會管理模式。珙縣“一定四通”群眾工作法作為一種基層工作新模式，通過整合縣域資源，建立各部門密切配合、縣鄉村聯動的一體化治理和服務機制，打破了城鄉體制壁壘和機關條塊分割的工作格局，放大了基層組織的服務能力，發揮出多級組織的整體合力，解決了單靠某一級組織去做卻做不了的問題，在提升基層組織的服務水平和辦事能力中，最大限度滿足群眾的願景，更好的促進縣域社會的和諧。

二是堅持與時俱進和智慧引領，為提升基層組織的服務質量搭建了新平台。社會在飛速發展，各種信息技術在推廣使用，人們的思想觀念在不斷提升，這就要求我們的基層組織在服務理念和服務手段上也要跟上時代的步伐。珙縣“一定四通”群眾工作法之所以能讓服務和管理實現全天候、全覆蓋，充分體現智慧型服務和管理，關鍵是將現代信息技術引入服務手段的更新和創新平台的打造，這也是珙縣“一定四通”群眾工作法的一個主要創新亮點。通過開通全天候服務熱線，利用現代網絡通訊技術建立服務平台，進行遠程代理，實施窗口監控、過程監管、數字評判，進一步拓寬了服務的范圍，提高了服務水平和服務效率，使基層組織的服務更具特色和更有生命力。

三是始終堅持服務群眾的理念，為基層組織建設和工作創新找到了突破口。全心全意為人民服務是轉變基層組織和干部的作風，密切黨群、干群關系的根本途徑和要求。珙縣“一定四通”群眾工作法之所以能取得凝心聚力的顯著成效，關鍵在於堅持“民情從群眾中來、服務到群眾中去、評價從群眾中來、改進工作到群眾中去”的要求，始終把服務群眾作為杠杆和紐帶來構建了和諧的黨群干群關系。它在為全體黨員和干部搭建服務群眾工作平台的同時，更落實了責任機制，形成了全體黨員和干部“不能不服務、不敢不服務、不得不服好務”的氛圍，從而促進了基層作風的轉變和基層組織形象的整體提升。同時，從珙縣最先開展“流動便民服務直通工程”，到推廣“黨群服務直通工程”﹔從推行“一定四通”黨群服務模式，再到工作“一定四通”群眾工作法，也充分說明了，隻有緊緊抓住服務群眾這條根本路線，基層組織建設和基層工作才會有生命力，全心全意的為人民群眾服務，才是創新的不竭動力和力量源泉。（案例提供：中國浦東干部學院）