進一步探索和完善土地儲備制度

20年來，土地儲備工作對經濟發展和城市建設都起到了非常重要的作用。但近年來，經濟發展呈現新常態，新型城鎮化建設不斷推進，棚戶區改造和地方債管理體制改革等新政策出台。這些變化都對土地儲備工作提出了新的要求，土地儲備工作在運作模式、功能作用、融資方式及風險控制等多方面都需要進一步探索和完善。

土地儲備工作的現狀

（一）土地儲備機構與職能

我國土地儲備制度起源於上海，1996年8月上海成立我國第一家土地儲備機構——上海市土地發展中心。1997年8月，杭州土地儲備制度啟動。1999年6月，國土資源部以內部通報形式轉發《杭州市土地收購儲備實施辦法》和《青島市人民政府關於建立土地儲備制度的通知》，並向全國推廣杭州、青島兩市開展土地儲備的經驗。至2001年11月，全國已建土地儲備機構2000余家。
2007年國土資源部頒布的《土地儲備管理辦法》對土地儲備的工作內容進行了定義，即土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發、儲存，以備供應土地的行為。

就各地的實踐來看，儲備機構的機構設置也不盡相同。例如，杭州市的儲備機構是隸屬於市土地管理局的土地儲備中心﹔武漢市的儲備機構是隸屬於市城市規劃國土資源管理局的市土地整理儲備供應中心和市土地交易中心﹔南京市土地儲備機構是隸屬於南京市國土資源局的土地儲備中心等。

（二）土地儲備資金及融資管理

在土地征購中，儲備機構需要通過征用、收購、置換、轉置、到期回收等方式，從分散的土地使用者手中把土地集中起來。征用農地、收購市地都需要儲備中心墊付大量資金。目前城市土地儲備機制運作過程中，資金來源有以下渠道：政府撥款、銀行貸款、土地出讓金和合作開發資金等。

由於土地儲備過程需要巨大資金，因此面臨較大的金融風險。土地儲備的資金風險主要在三個方面：

1.儲備機構融資相關法律不完善。目前各地區都建立了土地儲備制度及相關規定，但還沒有一部具體的法律或行政法規來規范全國土地收購儲備，導致當前土地收購儲備運行缺乏統一性。由於沒有充分法律依據，一旦產生法律糾紛，對發放貸款的銀行將產生不利的后果。

2.土地貸款佔銀行貸款的比重過大。銀行貸款在多數地區的土地儲備融資中的比例高達80%甚至更多﹔在銀行貸款中，短期債務又佔了相當大的比例。但儲備機構的土地收儲、整理和出讓的工作周期卻很長，資金投入量很大。這就使得土地儲備機構承擔著沉重的利息負擔，也面臨著維持資金鏈的巨大壓力。

3.土地儲備機構屬於事業單位，不是嚴格意義上的市場主體。在財力方面，各地成立的土地儲備機構在名義上都是獨立法人，但能夠獨立支配的財產是有限的。而《土地儲備管理辦法》對土地儲備資金管理有嚴格規定，要求財政性資金依法不能用於土地儲備貸款擔保。

土地儲備工作中的問題

（一）土地儲備相關法律法規已不能適應實際需要

目前，我國的土地儲備工作的主要依據是《土地儲備管理辦法》（國土資發〔2007〕277號）和國土資源部等四部委聯合出台的《關於加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號）等文件。但這仍屬於業務規范性文件，沒有達到法律規范性文件的層級。

2011年，《房屋征收條例》的頒布改變了土地儲備機構“動遷人”資格。在2014年，國務院頒布了《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號，以下簡稱43號文），取消了土地儲備機構的融資資格。不僅如此，當前城市土地儲備工作涉及的城中村改選、棚戶區改造、促進企業轉型升級、重點項目土地整理等，都與城市建設和經濟發展密切相關，土地儲備的目的不再是單一的調控土地市場，規范土地市場運行。現行土地儲備辦法已經不能適應城市建設的最新進展。

（二）跨地區土地儲備工作協調難度大

目前的土地儲備是以市縣政府為單位進行決策，同一省份內鄰近的市縣之間協調並不容易，跨省份的高層次協調難度更大。跨地區的產業分布、人口流動和經濟協調發展需要相關土地政策的有力支撐。

以北京、天津、河北之間的關系為例，在京津冀協同發展背景下，京津冀許多城市之前自己制定的規劃需要進行調整，也涉及成本和收益之間的分配和協調問題。

就北京而言，其部分功能要疏解，北京市的總建設用地不是要增加而是減少，正在進行的很多工業和商業項目受到影響。一些大的功能區，比如麗澤，過去規劃是重點發展區，已經大量投入資金建設了公共服務設施，成本收回就會出現困難。北京市的東城西城是拆遷力度很大的地區，但很多土地隻能作為公共設施，成本也難以收回來。

一些鄰近北京和天津、有條件承接產業和人口疏解的中小城市，亟須調整城市規劃適應新的發展階段。以廊坊市為例，其中心城區發展空間已近枯竭，現在已經面臨無地可征的局面。廊坊需要盡快結合京津冀協同發展規劃和北京新機場項目調整城市規劃和土地利用總體規劃。

（三）市和區縣兩級土地儲備機構缺乏協作

目前，在很多地級以上城市，市級儲備機構和下屬區縣的儲備機構相對獨立地運行，缺乏協作，容易導致城市建設無序進行，連片土地開發困難，土地價值不能充分開發。 天津的土地儲備就屬於“兩級政府、兩級管理”的工作模式：城市發展控制區以內，由天津市土地整理中心負責統籌管理土地儲備業務﹔城市發展控制區以外，由各區（縣）土地行政主管部門按行政轄區統籌管理土地儲備具體業務。各土地儲備機構負責具體實施土地儲備工作。這樣的分工機制使得市和縣區兩級土地儲備機構互相協作不夠，在城市整體建設中缺乏統籌。