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推動人民代表大會制度在首都的實踐創新

田洪俊

2016年07月18日11:00    來源:人民網-理論頻道

黨的十八大和十八屆三中全會對加強社會主義民主政治制度建設、推動人民代表大會制度與時俱進作出重大戰略部署,對地方人大及其常委會提出新目標和新要求。北京市人大常委會在北京市委的領導下,堅持改革創新,在推進人民代表大會制度首都實踐方面作了積極探索。

首先,把制度搞清楚。搞清其性質、功能、特點、優勢等。對此,無論從國家層面還是地方層面,系統研究的還遠遠不夠,宣傳教育的遠遠不夠,黨委有黨校,政府有行政學院,政協有社會主義學院,人大沒有學校也沒有專門的研究機構,就說明問題。對於人大制度搞不清楚有兩種傾向,一種是自己懵懵懂懂、含含糊糊,卻把制度挂在嘴上,空喊制度自信和自覺,弄得大家也一時明白、一時糊涂,實質是挾制度爭自己的權力和地位﹔還有一種,一談制度就是比較研究,用西方議會那些條條框框生搬硬套,我們不排斥借鑒世界先進的政治文明成果,但直接鼓吹美國式的三權鼎立那一套,反對共產黨的領導,我們都必須旗幟鮮明,堅決反對。實際上,革命時期在蘇區根據地建立工農兵蘇維埃代表大會80多年了,新中國成立人民代表大會也60多年了,正如習近平總書記指出的那樣,這個制度扎根在中國大地,充分汲取本國土地的養分,早已成為中國特色社會主義的根本政治制度。這就要求我們要用自己的思想理論研究好人大制度,用自己的話語講好人大故事。

思想認識是行動的指南。北京市人大常委會成立30多年來,特別是2009年市委召開第三次人大工作會議以來,全市人大工作取得了有目共睹的進展和成效,一些做法在全國產生一定影響和示范效應,這些都是建立在深化對人民代表大會制度認識的基礎之上。梳理認識成果主要有:

一是正確認識人民代表大會制度本質特征和內在優勢。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一不僅是保証人大工作的正確方向,也是人民代表大會制度的本質特征。人民代表大會制度具有黨的領導、民主集中、依法有序、協調制約、有機統一等內在優勢,是符合中國國情、體現社會主義國家性質、保証人民當家作主、保証實現中華民族偉大復興的好制度。我們既要毫不動搖地堅持人民代表大會制度,也要與時俱進地完善人民代表制度,要通過點點滴滴的努力,將人民代表大會制度的內在優勢充分發揮出來。

二是劃清國家根本政治制度、國家權力機關、人大工作三者之間區別與聯系。人民代表大會制度是我國的根本政治制度,是黨領導人民治國理政的根本政治制度。人大及其常委會是國家權力機關,依法行使國家權力。人大工作是指人大常委會機關的工作,是為人大及其常委會依法行使國家權力提供服務保障的工作。這三個概念既密切聯系,又有嚴格的界限,既不能用人大及其常委會這一權力機關來代替人民代表大會制度,也不能用人大工作來代替人民代表大會制度。我們推動人大工作和建設的根本目的,就是為了更好地堅持和完善人民代表大會制度。

三是進一步樹立正確的權力觀和工作價值觀。劃清職責和權力的關系,確立權力屬於人民的意識,把保証人民通過人民代表大會制度行使國家權力作為重要職責,不爭部門和自己的地位,維護人民代表大會制度的地位﹔不爭部門和自己的權力,維護人民當家作主的權利﹔不爭部門和自己的利益,維護國家和人民的利益。熱愛人大制度、忠於人大制度、實踐人大制度、証實人大制度,甘於為堅持和完善人民代表大會制度奉獻力量,不斷增強做好人大工作的責任感和使命感。

四是著力解決思想上和程序上兩個突出問題。在不斷深化認識的基礎上,著力解決好兩個突出問題。首先,要解開思想上的“扣”。現在人大工作者還普遍存在的一個“扣”,就是在人大工作有失落感,從而導致挾制度以爭部門和個人的地位、權力、利益,爭又爭不來,結果陷入無所作為。2015年中央轉發的《中共全國人大常委會黨組關於加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》指出,地方人大工作存在走過場、虛化和弱化等現象,根源就在於此。解開思想上這個“扣”,我們的工作境界就會更高,就會更加自覺地依據制度、立足制度、著眼制度,找准工作切入點和結合點,做好人大工作,通過努力,掙出人民代表大會制度的優越性,爭取人民代表大會制度的廣泛認同,証明人民代表大會制度的優越性。其次,要打開程序上的“結”。黨委尊重人民代表大會制度、領導人大工作,但我們不可能要求黨委主動領導人大工作、推動人大工作。因此,人大常委會黨組要充分認識在堅持和完善人民代表大會制度中所擔負的責任,從自身做起,通過健全人大常委會黨組對同級黨委負責的制度,充分發揮黨組在人大工作中的領導核心作用,同時完善同級黨委領導人大工作的制度,形成一個有機的整體。這樣既保証了工作的正確方向,又贏得了工作的主動權。

其次,制度好好用。怎麼用?堅持三者有機統一,實現三者有機統一。人民代表大會制度以保証人民當家作主為核心,將人民民主的實現方式、黨的執政方式和國家權力的運行方式融為一體。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一,是人民代表大會制度的本質特征,是發展社會主義民主政治的根本方向,也是堅持和完善人民代表大會制度、做好人大工作的根本要求,必須把三者有機統一貫徹到人大各項工作中。

市委第三次人大工作會議,重點解決深化對人大制度和人大工作的認識,完善人大工作方式問題,指導人大工作走上了“堅持正確方向、完善工作方式、提高質量和實效”的軌道。黨組認為,人大常委會的工作方式是由人民代表大會制度決定的,與人民代表大會制度的性質、功能、特點、優勢相適應的。因此,必須做到幾點:一是把提高工作的質量和實效作為完善工作方式的統領。二是樹立正確的工作價值觀。站在黨、國家、人民利益的立場,著眼於維護人民代表大會制度的地位,發揮人民代表大會制度的優勢,認真充分履行憲法和法律賦予的職責,努力做到有所作為。三是科學地確定工作的目標和任務。准確把握社會主義民主政治建設和人民代表大會制度發展的歷史進程,准確把握全市發展和人民群眾的需要,做“該做、能做、有用、有效”的事。四是提高工作標准和調整工作格局。圍繞提高會議審議和決策的質量,堅持“會議的質量在會前,會議的實效抓會后”,合理配置會前、會中、會后的工作資源,增強工作的主動性,下力量抓好會前的准備工作和會后的督查工作。五要推進各項具體工作的制度和機制創新。六是加強常委會履職的服務保障體系和支持體系建設。

2014年,市委第四次人大工作會議,認真貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神,轉發了常委會黨組《關於在全面推進依法治國進程中加強和改進人大工作的意見》,重點解決三個問題:一是增強對國家根本政治制度的自信和自覺。二是推進人大具體工作制度的完善和發展。三是加強黨對人大工作的領導,推進黨委領導人大工作的制度化建設,健全人大常委會黨組對同級黨委負責的制度。提出以法治思維和改革精神加強和改進人大工作,用鮮活生動的實踐証明人大制度的優勢。

第三,人大好好干。近年來,北京市人大及其常委會主要在以下幾個方面進行了積極探索。

在代表大會方面,保証人民代表大會依法充分行使職權。落實代表大會立法職權,先后通過了《大氣污染防治條例》《居家養老服務條例》。做好代表大會討論決定重大事項工作,市政府就大氣防治和居家養老兩項法規執行情況向代表大會報告。充分發揮代表大會預算審查職能,完善了全口徑預算編制報告制度、初審制度,改進了會中審查工作。完善了代表視察和分團活動。進一步推進大會公開等。

在立法工作方面,進一步解決立法的公正性、針對性和有效性問題。恪守以民為本、立法為民的立法理念,要求“把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程”,切實防治立法部門化傾向,由立權向立責,並可問責、可追責轉變。立法工作格局向立法工作體制發展,堅持黨委對立法工作的領導,發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用,發揮市政府的重要基礎性作用。推進科學立法、民主立法,提出科學立法的核心在於尊重和體現客觀規律,民主立法的核心在於為了人民、依靠人民。

在重大事項決定方面,不求說了算、共求說得對。明確了人大討論決定重大事項的性質,建立了年度計劃機制,完善了程序,規范了政府重大決策出台前向人大報告的程序。從路徑上解決了困擾實施重大事項決定的問題,每年常委會都要討論四、五項決定。

在監督工作方面,進一步增強有效性。一是聚焦監督工作的中心任務。做到“三個確保、兩個推進”,即確保憲法和法律得到正確實施,確保行政權和司法權得到正確行使,確保公民、法人和其他組織的合法權益得到尊重和維護。推進政府依法行政,建設法治政府﹔推進司法機關公正司法,提高司法公信力。二是突出法律監督的重點。主要監督依法全面履行職能情況,依法健全決策機制情況,依法規范權力運行情況,依法執法司法情況,依法推進政務、司法公開情況。三是提高監督工作實效。首先是改進審議意見書,不僅要旗幟鮮明地指出問題和原因,更要提出明確具體的整改措施。其次是在黨委領導下,把人大監督與政府內部的審計、監察職能,檢察院專門法律監督等職能統籌結合起來,圍繞法定責任加強問責。最后是“一府兩院”要規范落實人大監督意見的內部工作和溝通機制,審議意見書要由“一府兩院”主要領導簽批,重要的要上政府常務會、法院審委會、檢察院檢委會研究﹔同時重要審議意見要由人大常委會黨組向市委報告,有的上市委常委會研究。

在代表工作方面,推進代表聯系人民群眾的制度化、規范化。人民代表大會制度實行民主集中制,集體行使職權,集體決定問題。所以,人大代表執行職務和行使權力不是孤立的、分散的、無序的,必須在人民代表大會制度的框架內,與人民代表大會和人大常委會行使職權密切銜接,與人民群眾密切聯系。從人大代表的入口、履職和出口把關,建立健全一系列的制度機制。一是健全民主選舉制度。二是健全人民代表大會會議制度及會議期間代表工作制度。三是健全閉會期間的代表活動制度。四是健全代表聯系人民群眾制度。五是健全代表依法執行職務、參加行使國家權力的服務保障和管理監督制度。代表履職的監督、約束、激勵、考核、退出等機制正在建立完善。

(作者:北京市人大常委會研究室副主任)

(責編:趙晶、謝磊)
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