日本延遲退休年齡的基本經驗及其啟示

近年來，日本人口老齡化越來越嚴重，已成為世界上老齡化程度最高的國家。為解決人口老齡化問題，日本經近半個世紀探索，形成了以年齡調整與制度改革並行為主要特征的延遲退休年齡制度，以發揮老年人在經濟社會發展中的作用。日本的經驗可為我國面臨的人口老齡化及延遲退休年齡制度的實施提供借鑒和參考。

日本是世界上人口老齡化程度最高的國家，已進入人口減少和超老齡社會。為了適應社會經濟發展趨勢，日本逐步推進延遲退休年齡制度，繼續發揮老年人的作用。日本退休年齡調整經歷了近半個世紀，年齡調整與制度改革並行是其主要特征。日本的經驗可以為我國面臨的人口老齡化及延遲退休年齡制度的實施提供借鑒與參考。

日本延遲退休年齡的背景

近年來，日本人口老齡化越來越嚴重，已成為世界上老齡化程度最高的國家。截至2015年年底，日本65歲及以上老年人口佔總人口的比率達到了26%，創歷史新高。日本少子老齡化現象的加劇，導致了勞動年齡人口逐漸減少，出現了日本勞動力嚴重短缺的局面。根據日本內閣府統計，預計到2060年日本總人口將下降至9000萬人以下，其中，65歲以上的老年人口佔40%，而少年兒童人口（0—14歲）所佔的比率隻有9.1%，15—64歲的勞動年齡人口佔總人口的比率隻有50.9%。[1]勞動年齡人口的減少將嚴重影響日本社會經濟的可持續發展。

日本人口年齡結構的變化又導致社會老年人口扶養比的上升。1970年日本總扶養比為44.9%，其中，少年兒童扶養比為34.7%，而老年人口扶養比為10.2%。這種少年兒童扶養比高於老年扶養比的情況一直持續到1995年，2000年開始老年人口扶養比超過了少年兒童扶養比，而且差距越來越大。到2012年日本總扶養比達到了59%，其中，老年人口扶養比為38.4%，少年兒童扶養比為20.6%，[2]老年人口已經成為社會的主要扶養對象，這樣的人口結構變動不利於社會經濟的良性運行。這種現象必然導致社會經濟負擔的急劇增加，社會保障給付的增長已經遠遠超過了日本經濟的增長速度，這需要日本穩妥地解決好社會保障體制問題。為此，日本政府和社會各界推出了延遲退休等各種制度措施。

養老金制度的改革是日本延遲退休年齡的直接原因。日本養老保險金的形式主要有三種：一是國民養老金，日本法律規定凡處於法定年齡段的國民均須加入國民養老金﹔二是與收入關聯的厚生養老金和共濟養老金，在參加國民養老金的基礎上，企業雇員和公務員等依據身份不同分別加入厚生養老金和共濟養老金﹔三是不同類型的企業養老金和商業保險，企業與個人可自由選擇加入，屬於私人養老金。日本的養老保險制度採取的是“下一代養上一代”的現收現付制，即用當前參保人的繳費來支付退休人員的養老金，養老金給付水平由參保年限和退休前工資收入水平等因素決定。但是，隨著日本人口結構的變化，勞動年齡人口減少和領取養老金的老年人數量的增多，出現了支付與負擔的不平衡問題，日本的養老保險制度面臨著前所未有的挑戰。

面對這種情況，日本政府制訂了一系列法律制度，並不斷進行修改和補充，以期逐步完善養老保險制度。其中，最重要的是推遲養老金的支付時間。男性從2013年4月開始領取養老金的年齡已提高到61歲，之后每三年提高1歲，到2025年的時候將提高到65歲，女性則比男性晚五年實施。日本還實行對低收入群體免交養老保險的制度。低收入群體可以申請免交養老保險，養老保險局根據申請人的家庭收入情況，決定是否給予免除，或免除多少。而日本企業員工的法定退休年齡為60歲。這樣會發生一名企業員工到60歲退休后，在接下來的五年裡可能沒有任何收入來源的情況。[3]為了避免這種現象的發生，日本積極推進延遲退休年齡的制度。可以看出，日本延遲退休年齡是與提高公司員工可領取養老金的年齡相配套的措施。

日本延遲退休年齡

的對策及問題

日本延遲退休年齡政策是逐步展開的，經歷了半個多世紀的時間，表現出與養老金制度改革和勞動力市場政策調整同步進行、協同演進的改革特征。目前，日本在延遲老年人退休年齡問題上，形成了較為完善的法律法規制度。

二戰后，日本企業員工的退休年齡大體是50歲或55歲。隨著社會少子化及老齡化程度的不斷加深，日本一直在逐步延遲退休年齡。日本於1963年制定的《老人福利法》提出，發揮老年人豐富的經驗和知識特長，為他們創造更多工作和參與其他社會活動的機會，開始重視老年人的就業問題。1970年，日本老齡化率達到了7%，進入了老齡化社會。由此日本開始積極探索相應的勞動力發展戰略。1971年，日本實施了《中老年人就業促進法》，並在1973年的閣僚會議上第一次明確了“以60歲為目標推進延遲退休”[4]。1973年，日本明確提出“要進一步採取必要的措施，推動延遲退休的順利進行”，並開始對提高員工退休年齡的中小企業給予獎勵。1978年，日本勞動省頒布《新雇佣對策大綱》，實施“中老年人雇佣開發補助金”制度，主要以解決十萬名中老年人就業為目標，大力擴充雇佣補助金。在該制度支持下，日本於1980年6月，完成了解決十萬名中老年人就業問題的目標，[5]進一步促進了老年人的就業。

1986年，日本修改《中老年人就業促進法》，並更名為《老年人就業穩定法》，將退休年齡從55歲延長至60歲，規定“企業設定退休年齡時，不能低於60歲”。1994年日本修改《老年人就業穩定法》（1998年實施），以法律的形式明確規定60歲退休。截至1997年，90%的日本企業採用了60歲退休制度。隨著超老齡社會的到來及勞動年齡人口的不斷下降，2004年日本重新修改了《老年人就業穩定法》，並從2006年開始實施，明確規定所有企業都有義務雇佣老年人至60歲，並階段性地推遲退休年齡，即2006年4月1日至2007年3月31日延長到62歲，2007年4月1日到2010年3月31日延長到63歲，2010年4月1日到2013年3月31日延長到64歲，從2013年4月1日開始延長到65歲。但這一時期的大部分企業選擇了一邊維持60歲退休制度，一邊60歲退休后再雇佣的方式。也就是說，大部分員工60歲退休以后被再雇佣時隻能以非正式員工的形式工作。雖然他們在退休后從事的工作內容沒有發生變化，但工資明顯減少，無法保障老年人的穩定生活。尤其是2007年以來，日本的人口進入了負增長期。受此影響，日本的社會福利保障體系已經接近最大負荷，日本財政在養老金、醫療等方面的支出每年都在增加。為了緩解人口老齡化給社會發展帶來的巨大壓力，進一步推遲退休年齡便是日本政府的重要舉措之一。

為實現全體老年人工作到65歲的制度，日本於2013年4月開始實施了新的《老年人就業穩定法》。修改后的新法有三個要點：一是日本企業有義務繼續雇佣仍有工作意願的員工至65歲。二是擴大繼續雇佣老年人的企業范圍，不管是法人公司，還是子公司及與子公司關聯的所有公司都有義務繼續雇佣老年人。三是制定監管制度。歷史上，厚生勞動省對那些沒有實施繼續雇佣制度的企業，並沒有採取懲罰措施，只是通過勸告、指導的形式，使企業保障老年人再就業。但新修訂的法律規定，違反制度的企業名單將被予以公布，[6]以此公開監督企業實施65歲退休制度的情況。根據過去的法案，企業對有工作欲望的員工有選擇的權利，實在不需要和表現不好的員工可不再聘用。而新法案規定，必須予以全員聘用，這讓企業平添不少壓力。

通過修改《老年人就業穩定法》，日本實現了將60歲的退休年齡逐漸推遲到65歲的制度，既避免了企業員工過去60多歲退休后出現的“收入空檔期”，又解決了以往存在的一些問題。比如，之前日本老年人繼續工作的人數比較多，但實際上大多數老年人以臨時工、合同工等非正式員工的身份從事工作，其工資也減少了很多。新的《老年人就業穩定法》為這部分老年人的穩定就業增加了一道法律保障，老年人可以以正式員工的身份工作，並能夠獲得正常的收入。

總之，日本退休年齡調整的基本特征有兩點：一是通過修訂老年人就業法案，延長勞動者退出勞動力市場的年齡﹔二是通過改革養老金制度，調整與退休年齡有關的退休金支付年齡和水平。通過半個多世紀的努力，日本不斷修改相關法律制度，穩步地實現了延遲退休年齡制度。然而，這一制度也帶有很多爭議，存在一些問題。

日本實施《老年人就業穩定法》后，企業職工的退休年齡推遲到了65歲，雖然一方面解決了勞動力減少的問題，但也引發了是否會增加企業負擔的爭議。延遲退休年齡對企業的影響比較大。日本企業目前都是以職工60歲退休為前提制定了人事、工資等制度，而實行65歲退休制度則增加了企業支付的負擔。企業所要承擔的額外勞務費就會隨著年份的增長而累積得越來越多，這將成為企業單方面的負擔，並減弱企業的競爭力。為了解決這個問題，日本政府採取了給企業一定資助的措施。例如，通過正規職業介紹所雇佣60至64歲老年人的大企業，每雇佣一位老年人，國家會給予為期一年、總額為50萬日元的補助金﹔對中小企業，國家給予為期一年、總額為90萬日元的補助金。[7]這些措施對日本企業繼續雇佣老年人起到了一定的補助作用。

日本延遲退休年齡

對我國的啟示

延遲退休有雙重目的，即提高勞動供給的同時，減緩養老金支出。延遲退休將實行分類推進，小步慢走，實施漸進式延遲退休年齡制度。現在大多數國家的退休年齡都在65歲、67歲。目前我國的退休政策是20世紀50年代初確定的，當時人口的預期壽命平均不到50歲。現在人口的預期壽命平均已達70多歲，平均退休年齡還不到55歲，這顯然是不合理的。延遲退休年齡是大勢所趨。日本經驗對我國延遲退休年齡具有一定啟示。

第一，建立更為完善的養老保險制度，增進老年人繼續工作的意願。二戰后，日本積極建立養老保險制度，早在1961年就實現了養老保險的全民覆蓋，目前已形成了較為完善的養老保險體系。在日本，養老保險主要是保障社會成員基本生活需要，老年人的生活費用一般來自三個方面，養老金、個人存款和勞動收入。為更好的生活和應對不時之需，健康的老年人都有較強的工作願望。同時，日本鼓勵老年人推遲領取養老金的時間，領取的時間越晚，每月領取的養老金越多，[8]這從另外一個方面增進了老年人的工作熱情。我國正在建立和完善養老保險等社會保障制度，在人口老齡化條件下，如何設計更為完善、更為合理的退休年齡和養老保險制度尤為重要，既要保障老年人的基本生活需要，也要增進老年人繼續工作的意願，以實現養老保險制度的可持續發展。在這方面日本的經驗值得參考和借鑒。

第二，設立各種老年人職業介紹所，為健康老年人提供各種類型的工作。我國目前有關老年人的職業介紹所非常少，健康老年人很難發揮余熱。日本隨著人口老齡化的不斷加劇，注重發展各種類型的老年人職業介紹所，並對老年人進行職業培訓，讓老年人掌握更多的技能，為再就業提供有利的條件。日本厚生勞動省認為，延長退休年齡，增加高齡者就業，特別是增加雙職工高齡家庭就業，不僅是為了彌補勞動力不足，還可以增加老人家庭收入，增加消費支出，有利於整體經濟復蘇。因為相比年輕人，老年人將拿出更多的錢消費。日本經濟產業省分析顯示，60歲以上人群將工資的90%用於消費。59歲以下的人群更注重存錢養老，僅會拿出70%的工資用於消費。因此，建立老年人職業介紹所，根據老年人的不同愛好興趣，介紹相應的工作是一種很好的補助手段。

第三，促進老年人繼續工作的同時，積極推動年輕人的就業，避免代際之間就業矛盾的發生。延遲退休與年輕人就業絕非相互排斥的關系，兩者都是國家就業政策的重要組成部分。日本實施延遲退休年齡的同時，積極推動年輕人的就業。日本主要採取系統性、持續性的政策措施支持和幫助年輕人就業，在年輕人接受普通教育階段就兼顧職業教育，在年輕人進入勞動力市場以后，又通過開展職業培訓等措施促進正規就業規模的擴大，並持續關注其職業能力開發和職業生涯發展。日本每所大學都設有就業指導中心，結合社會的實際需要對學生進行有針對性的就業教育。大學教育將一些實用科目納入學分必修課程﹔加強大學與地方產業界的聯系，大學與企業共同承擔實用科目的教學等，以此幫助年輕人就業。在人口老齡化加劇、就業形勢嚴峻的情況下，確保各項政策措施落到實處，對老年人和年輕人就業創造較好的空間與平台，避免世代之間就業矛盾尤為重要。我國可以借鑒日本經驗，政府、企業、教育機構等各方共同努力，延遲退休和年輕人就業對策並舉，形成代際之間的良性互動。

總之，盡管中日兩國在經濟發展程度、社會結構和福利水平等方面都存在較大差異，但對於同樣存在老齡化趨勢嚴重、生育率降低、勞動力人口逐漸減少等類似問題的我國而言，日本經驗仍有重要參考借鑒作用。截至2015年末，我國16周歲以上至60周歲以下（不含60周歲）的勞動年齡人口91096萬人，比上年末減少487萬人，佔總人口的比重為66.3%，勞動力人口從2012年開始連續四年下降，我國人口紅利正在逐年縮水。[9]因此，盡快制定相關制度已不可或缺。實施延遲退休年齡制度，保証勞動力數量，同時著力提高整體勞動力的素質已成為我國目前亟待解決的課題。

（《當代世界》2016年7月刊 作者：丁英順 中國社會科學院日本研究所副研究員）

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[1] 【日】內閣府平成25年版高齢社會白書，http://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2013/zenbun/s1_1_1_02.html.

[2] 【日】國立社會保障人口問題研究所：《人口統計資料集2014年版》，http://www.ipss.go.jp/syoushika/tohkei/Popular/Popular2014.asp?chap=0.

[3] 【日】広田薰：「改正高年齢者雇用安定法の解説と企業実務」，日本能率協會総合研究所，2012年，第39頁。

[4] 【日】高木朋代：「高年齢者雇用のマネジメント」，日本経済新聞出版社，2008年版，第84頁。

[5] 【日】萱沼美香：「高齢者雇用政策の変遷と現狀に関する一考察」，http://www.ip.kyusan-u.ac.jp/keizai-kiyo/dp48.pdf.

[6] 【日】假谷美香：「高年齢者雇用安定法」改正のポイントと企業の実務対応策，《ぶぎんレポート》No．166 2013年5月號，http://www.bugin-eri.co.jp/doc/semi166.pdf.

[7] 【日】広田薰：《改正高年齢者雇用安定法の解説と企業実務》，日本能率協會総合研究所，2012年，第174頁。短時間勞動者：每周工作20小時以上未滿30小時的人。

[8] 日本年金制度規定，65歲以后，領取養老金時間每推遲一個月，可以在法定養老金的基礎上增加0.7%。

[9] 新民網：《中國勞動年齡人口四連降》，http://news.xinmin.cn/domestic/2016/01/20/29354729.html.