吳澗生：TPP和“一帶一路”的比較與啟示

TPP和“一帶一路”的進展與前景

TPP是由美國主導、日本和加拿大等12個成員國共同參與談判的一項多邊自由貿易協定。國際金融危機爆發后，出於應對危機和美國戰略重心轉移的需要，加之美國反恐戰爭和伊拉克戰爭基本結束，奧巴馬政府於2008年11月宣布美國正式加入。此后，在美國的主導和推動下，TPP談判進入快車道，越南、秘魯、澳大利亞、馬來西亞、加拿大、墨西哥、日本等國家相繼加入談判。截至目前，TPP已先后舉行過19輪談判和多次部長級會議。

2015年10月5日，TPP部長級會議在美國亞特蘭大結束，談判各方最終達成妥協，同意大幅降低貨物貿易關稅和非關稅壁壘，未來大約有1.8萬種商品關稅將逐步削減或完全取消。同時，對原產地規則、電子商務、政府採購、競爭政策、國有企業、知識產權、勞工、環境、中小企業、監管一致性、透明度和反腐敗及爭端解決等議題進行統一規范。今年2月初，TPP協定正式簽署，但其生效或實施還須經各成員國的國內立法機構審批通過。按照協定，協定簽署后的兩年內若各成員國通過國內立法審批，則在接到所有國家完成批准程序書面通知后的60天起開始生效﹔若未能全部通過，則在至少6個國家完成批准程序書面通知后的60天起開始生效，但前提條件是，這些國家2013年GDP佔全部成員國GDP的比重須達到85%以上。據IMF統計數據顯示，2013年美日兩國GDP佔全部成員國GDP的比重分別達到60.2%和17.8%。這意味著，美日兩國舉足輕重，若有一國不能通過，則TPP將無法生效。

目前看，美日兩國仍面臨一定困難和阻礙，特別是正值美國總統大選之際，共和黨特朗普和民主黨希拉裡均對TPP持有異議或表示反對，加之美國的一些勞工組織和環保組織也不時強烈抗議，增加了TPP通過國會審批的不確定性。綜合分析，TPP最終通過美國會審批的可能性依然較大。目前，韓國、印尼、泰國、台灣地區等正在積極謀求加入TPP，未來其成員可能逐步覆蓋整個亞太地區。

“一帶一路”倡議，是中國與沿線國家和地區共同建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的簡稱。2015年3月28日，中國政府正式對外發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》，首次提出了共商、共建、共享的原則，以加強政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金流通、民心相通為重要內容和主要抓手，加強同沿線國家發展戰略對接，不斷擴大彼此間戰略契合點和利益匯合點，從更大范圍、更高水平、更深層次全面開展全球性區域合作。這一倡議一經提出，得到了國際社會的高度關注和沿線大多數國家的積極響應。

“一帶一路”倡議是新時期中國對外開放和經濟外交的頂層設計。兩年多來，沿線國家和地區基礎設施互聯互通、國際產能合作及國際經濟合作走廊建設有序推進，成效逐步顯現。2015年，中國企業對“一帶一路”相關國家直接投資額達148億美元，增長18.2%﹔新簽對外承包工程合同額926億美元，增長7.4%。目前，中國在與有關國家發展戰略對接方面已經達成多項重要共識，有70多個國家和國際組織表達了合作意願，與30多個國家已簽署共建“一帶一路”諒解備忘錄，與20多個國家開展了機制化的國際產能合作，其中僅中哈兩國的產能合作就達成52個項目，總投資超過240億美元。與此同時，亞洲基礎設施投資銀行協定順利簽署，並正式投入運營﹔絲路基金已開展了實質性項目投資，巴基斯坦卡洛特水電站成為其首個投資項目﹔雙多邊產能合作基金加快設立，中拉、中非等多個產能合作基金開始運行﹔高鐵、核電等重點領域“走出去”取得新突破，一大批示范基礎設施項目和國際產能合作項目正在積極有序推進。

“一帶一路”倡議是中國的，但創造的機遇是世界的。這一倡議的提出，順應了當今時代潮流和亞歐非大陸謀合作、求發展的共同願望和切身利益訴求。可以預見，未來的“一帶一路”，既是一條通往沿線各國的商貿之路，也是一條東西方文化交流、文明互鑒之路，更是一條平等互利、合作共贏、開放發展之路。“一帶一路”帶給未來世界的，將是一幅亞歐非大陸和衷共濟、繁榮發展的嶄新歷史畫卷。

TPP和“一帶一路”之比較

下面，擬從覆蓋范圍、涉及議題、設定標准、既定目標、形成機制和全球經濟治理等多個維度對TPP和“一帶一路”進行分析比較。

1.從覆蓋范圍看，TPP有12個成員國，其總人口、經濟規模和貿易總量分別佔全球的11%、36%和27.6%，成員遍布北美、南美、東亞、東南亞和大洋洲，橫跨太平洋。在這些國家中，既有人口大國，也有人口小國﹔既有資本主義國家，也有社會主義國家﹔既有基督教國家，也有佛教國家，還包含儒家文化圈﹔既有發達國家，也有發展中國家﹔既有以制造業為主導產業的國家，也有以資源為主導產業的國家。

“一帶一路”包括中國在內共有65個國家，大多是新興經濟體和發展中國家，遍布亞歐非大陸及其附近海洋，其總人口、經濟規模和貿易總量分別佔全球的63%、29%和27.8%。這些沿線國家能源礦產資源富集，基礎設施建設需求強勁，且各經濟體比較優勢明顯，經濟結構互補性、互利性較強，顯示出巨大的合作潛力和廣闊的發展前景。通過比較發現，TPP的經濟規模超過了“一帶一路”，且兩者的貿易總量大體相當，但“一帶一路”在人口規模上擁有絕對優勢，而這也正是其未來發展的最大潛力所在。

2.從涉及議題看，TPP正文包括30章內容、28個實體性和程序性議題，不僅涵蓋WTO和區域貿易協定的傳統議題，而且較多涉及服務投資領域和邊境后規則，並涵蓋國有企業、電子商務、勞工、環境、競爭政策等“21世紀新議題”，超過了以往任何一項自由貿易協定。TPP倡導包容性貿易，加強成員國的合作和能力建設，幫助中小企業了解並利用好相關條款，以確保規模不同的經濟體和企業均能從中獲益。同時，注重解決數字經濟和國有企業帶來的新的貿易挑戰，促進創新能力、生產力和競爭力的提升，以謀求引領國際經貿新規則的主導權和話語權。

“一帶一路”作為一項全球性區域經濟合作戰略倡議，既注重加強基礎設施互聯互通和雙邊經貿投資產業合作，也注重推進雙邊投資協定簽署和自貿區談判，涉及基礎設施、經貿合作、產業投資、能源資源、金融合作、人文交流、生態環境和海上合作等八大領域。其中，經貿合作、產業合作、金融合作和生態環境與TPP議題有較多重合，但對於基礎設施、能源資源、人文交流和海上合作等領域，TPP卻關注較少。同樣，TPP涵蓋的許多議題，中國目前也沒有涉及，有的即使有所涉及，但相較TPP的高標准仍存在較大的差距。

站在中國的角度言，TPP議題大體可分為三大類：第一類是13個傳統議題，主要包括貨物的國民待遇和市場准入、原產地規則和原產地程序、紡織品和服裝、海關管理和貿易便利化、貿易救濟、衛生和植物衛生措施、技術性貿易壁壘、投資、跨境服務貿易、金融服務、商務人員臨時入境、政府採購和知識產權等。第二類是中國簽署的自貿協定中已涉及的9個新議題，但其內涵和規則標准與TPP存在差異。主要包括電信、電子商務、競爭政策、環境、合作和能力建設、透明度和反腐敗、管理和機構條款和爭端解決等。第三類是中國簽署的自貿協定中尚未涉及的6個新議題。主要包括政府採購、國有企業和指定壟斷、勞工、競爭力和商務便利化、發展、中小企業、監管一致性。

3.從設定標准看，TPP雖然本質上仍屬於FTA范疇，但其協議內容和標准均顯著超過現有FTA的水平。TPP的“高標准”帶有顯著的美式自由貿易特點，很大程度上體現了美國的國家戰略利益。TPP在傳統議題領域實施較WTO更加自由便利的規則，在新議題領域設置了向發達經濟體國內法規和監管看齊的規則。如，在貨物貿易領域要求最終實現全部貿易品零關稅，在服務貿易領域採用了“准入前國民待遇+最惠國待遇+例外條款”這一自由化程度較高的方式，在服務貿易、金融服務、投資等領域均採用“負面清單”的模式，在知識產權領域提出的標准也明顯高於WTO《與貿易相關的知識產權協定》（TRIPS）的水平。在勞工和環境條款方面，主張與貿易相挂鉤，強加於別國較高的勞工和環境標准等﹔在競爭政策上，禁止給予國有企業或特定企業壟斷權力，主張實施全面競爭中立原則，並單設“國有企業”一章要求禁止和取消對國有企業的政策支持、財政補貼和其他福利待遇的貿易條款等。

“一帶一路”本質上屬於全球性區域合作大平台，其內涵可能超過TPP。但僅從經濟意義上講，“一帶一路”的開放水平和相關議題標准與TPP的高標准還存在明顯的差距。TPP一旦生效，勢必會對中國經濟乃至“一帶一路”形成較大的壓力和挑戰。從影響程度來看，TPP的議題也可大體分為三大類：第一類是規則標准與中國的改革目標基本一致，其影響程度較小。如，大部分的傳統議題及合作和能力建設、透明度和反腐敗、競爭力和商務便利化、發展、中小企業等新議題屬於這一類。第二類是規則標准與中國現行制度差異較大，其影響程度較大。如，傳統議題中政府採購和知識產權的若干內容，以及新議題中的國有企業和指定壟斷、環境、爭端解決等內容屬於這一類。第三類是規則標准與中國現行制度存在根本性沖突，其影響程度很大，甚至危及中國的國家經濟安全。如，新議題中的電信、電子商務和勞工等內容就屬於此類。事實上，這些方面也是中國未來加入TPP必須嚴守的“紅線”或“底線”。

4.從既定目標看，TPP旨在為美國等發達經濟體開辟新的亞太市場，企業自由無障礙進入亞太地區，從而擴大對該區域的出口，促進本國經濟增長和就業增加。同時，TPP推行全面市場准入，取消或削減所有貨物和服務貿易以及投資的關稅和非關稅壁壘，促進區域內生產和供應鏈的發展。更重要的是，TPP作為區域經濟合作的重要平台，旨在引領和重塑全球經貿投資新規則，為亞太乃至全球貿易自由化提供重要范本。

而“一帶一路”旨在促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，與沿線國家和地區共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作新構架。一方面，推動沿線國家發展戰略相互對接，加快同周邊國家基礎設施互聯互通，促進區域貿易投資便利化，形成以周邊國家為基礎、輻射“一帶一路”、面向全球的高標准自由貿易區網絡，為推動亞太自貿區（FTAAP）建設奠定基礎。另一方面，培育和提升中國企業參與國際合作競爭新優勢，深化與沿線國家和地區的務實合作，形成更大范圍、更寬領域、更深層次的區域經濟一體化新格局，共同打造政治互信、經濟融合、文化包容、安全互助的利益共同體、責任共同體和命運共同體。

5.從形成機制看，TPP的生效或實施須經其成員國立法機構審議通過，因而是一個具有很強法律效力的制度安排。為了實現既定目標，TPP成立了跨太平洋伙伴關系委員會，還就能力建設、競爭力、發展、中小企業、監管一致性、爭端解決等領域設立了專門委員會，以確保其相關條款的有效實施。

而“一帶一路”還只是一個全球區域合作發展的理念和倡議，缺少像TPP那樣的一些法律條款和制度安排，還不是一個具有法律約束力的實體和機制，進入門檻還比較低。目前，“一帶一路”更多是在不打破現有國際規則下對全球經濟治理體系的一種補充與完善，如倡導設立亞投行和絲路基金等。

6.從全球經濟治理看，美國主導並力推TPP，不僅旨在重返亞太和實行亞太再平衡戰略，也意在謀求引領未來國際經貿投資新規則。歷史地看，美國通過區域貿易協定影響全球主流規則進而主導國際經濟秩序是有先例的，這從北美自貿區對WTO規則的影響上就可見一斑。未來，美國很可能將TPP的部分成熟新議題和高標准納入WTO談判，從而彰顯其在全球經濟治理和國際經貿規則制定中擁有的主導權和優勢地位。

而中國推進“一帶一路”建設，倡導“共商共建共享”的全球治理理念，弘揚合作共贏、開放包容的絲路精神，主張不限國別范圍，不搞封閉排外機制，不以改變他國政治制度為目的，有意願的國家和經濟體均可參與。實際上，這為國際社會提供了一個包容性巨大的發展平台，特別是在當前全球經濟復蘇緩慢的大背景下，這一合作大平台已經或將繼續為全球經濟復蘇和區域經濟合作注入新的活力和動力，不斷傳遞一種正能量。從這一點講，“一帶一路”的貢獻超過了TPP。而TPP具有的獨享性和排他性特征，將對其他非成員國帶來不利影響，因而對全球經濟復蘇和可持續發展帶來的是正的或負的溢出效應目前還不得而知。與此同時，“一帶一路”不僅為全球經濟治理輸送有效的公共產品，也為全球經濟治理改革提供務實的“中國方案”。如，加強同周邊國家基礎設施互聯互通，推進國際產能合作，加強區域性開發金融合作制度安排，積極開展與各自發展條件和水平相適應的雙邊投資協定談判和自貿區談判等，這些實際上都有助於中國今后提出既利全球合作又利沿線各國發展的國際規則。