矯勇：加快補齊補強貧困地區水利短板

2015年11月召開的中央扶貧開發工作會議，對水利扶貧工作提出了明確要求。習近平總書記指出，要把脫貧攻堅重點放在改善生產生活條件上，著重加強農田水利等基礎設施建設，特別是要解決好入村入戶“最后一公裡”問題﹔進行農村基礎設施建設，有的需要整村推進，有的需要整鄉整縣推進，有的需要整流域或整片區推進。李克強總理強調，解決貧困地區缺水問題是一項迫在眉睫的任務，必須下大力氣抓好，並對加快重大水利工程建設、小型農田水利、解決飲水安全問題、水庫移民和庫區后續發展等做出重要部署。做好貧困地區的水利扶貧工作，對打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會具有十分重要的意義。

一、我國基本水情

我國南北跨度大，地勢西高東低，大多地處季風氣候區，加之人口眾多，與其他國家相比，我國的水情有其自身的特殊性。

（一）總量多、人均少

我國多年平均水資源總量為2.8萬億立方米，僅次於巴西、俄羅斯、美國、加拿大、印尼，居世界第六位。而我國人均水資源量2100立方米，僅為世界平均水平的28%，列世界第125位。耕地畝均佔有水資源量1440立方米，約為世界平均水平的1/2。京津冀地區人均水資源量239立方米，僅為全國平均水平的1/9，是我國缺水最嚴重的地區之一。新疆南疆地區單位面積水資源佔有量低，僅為全國平均水平的1/6。水資源成為經濟社會可持續發展的主要制約因素。

（二）水資源時空分布不均

全國降水量由東南向西北遞減，東南沿海及西南部分地區年平均降雨量在2000毫米以上，黃河流域以北地區為400~600毫米，西北部分地區不足200毫米。降水年內和年際變化大，60%∼80%主要集中在汛期，洪旱災害頻繁發生。地表徑流年際間豐枯變化一般相差2∼6倍，最大達10倍以上。而歐洲的一些國家降水年內分布比較均勻，比如英國秋季降水最多，佔全年的30％，春季降水最少，也佔全年的20％，豐枯變化不大。從水資源空間分布來看，北方地區國土面積、耕地、人口分別佔全國的64%、60%和46%，而水資源量僅佔全國的19%。從總體看，我國水資源稟賦條件並不優越。

（三）地形地貌條件決定取用水困難

我國地勢從西到東呈三級階梯分布，地理氣候條件復雜，形成了我國獨具特色的江河水系格局。西北地區河流密度低，比如，全國平均河流密度為48，而內蒙古為36、甘肅為38、新疆為21，降雨量小，許多為季節性河流，資源性缺水嚴重，不得不建設一批引調水工程。西南地區山高水低，不得不在中小河流上建設大量的中小型蓄水工程，保障城鄉供水。比如，滇桂黔三省區包括大水電的水庫庫容分別為751億、718億、468億立方米，但由於取水困難不能為縣鄉村供水提供穩定可靠的水源保障。我國江河水系的特點,決定了我國水資源開發利用難度很大。

（四）水土流失嚴重，水生態環境脆弱

由於降雨集中、土地過度開發，導致水土流失十分嚴重。全國水土流失面積295萬平方公裡，主要集中在西部地區，佔全國的83%。西南石漠化地區土壤貧瘠，農業基礎十分薄弱，當地群眾賴以生存的水土資源條件缺乏。西北干旱半干旱地區，水土流失嚴重，地下水超採，生態環境嚴重退化，個別地區甚至一度出現生態難民，不得不遠離家園。

我國的基本水情決定了我國是水旱災害頻發的國家，現階段經濟發展總量和結構特征、用水方式的不合理，在水旱災害頻發的基礎上，又疊加了水資源短缺、水污染嚴重和水生態損害等因素。這些問題既制約了國家持續健康發展，對貧困地區產生的傷害也更為嚴重。

二、因水致貧主要問題

我國貧困地區分布與水資源稟賦條件高度相關，“有水難存”、“無水可蓄”都是貧困的根源之一。經過改革開放以來特別是“十二五”期間的艱苦努力，貧困地區水利面貌發生了翻天覆地的變化，取得了巨大成就。但要看到，由於自然條件惡劣、歷史積累問題較多，貧困地區水利基礎設施薄弱的狀況仍未徹底扭轉，因水受困、因水成疾、因水致貧現象仍然較為突出。

（一）因干旱缺水致貧

我國西北地區干旱少雨，資源性缺水嚴重﹔西南地區水低田高，工程性缺水嚴重。農民缺少旱澇保收的基本口糧田，是影響農業生產、導致貧困的重要原因。全國832個貧困縣中，有690個貧困縣地處干旱和極度干旱地區。全國14個集中連片特困地區中，有10個片區人均供水量低於全國平均水平。缺水導致作物在旱時得不到及時灌溉，群眾吃水條件也十分困難。我國農村飲水不安全人口中，貧困地區約佔1/3，大量農村勞動力因吃水難禁錮在背水和挑水上。“十二五”期間，我國解決了3.4億農村人口的飲水不安全問題，其中1/3在貧困地區。

（二）因洪澇災害致貧

我國832個貧困縣中，有771個為山洪災害易發縣，佔貧困縣總數的92.7%。受極端天氣事件影響，近年來我國水旱災害呈多發頻發重發趨勢，貧困地區每年有上千萬人口受到影響。特別是這些地區中小河流治理相對滯后，山洪災害隱患點多面廣，每年造成的死亡人數佔當地洪澇災害死亡人數的80%左右，有的年份高達90%以上。

（三）因水污染致貧

一些地方工業污染水源重大事件頻繁發生，農業面源污染加重，飲用水水質存在安全隱患，地下水污染不斷加劇。水污染致貧，說到底就是因病致貧。近些年來，我國出現了大量的水污染事件，再加上一些企業違法排污的問題，地下水的污染情況非常嚴重，個別地方出現了“紅豆水”，網絡報道一些地方出現“癌症村”。由於水污染造成的因病致貧問題也很突出。

（四）因生態惡化致貧

我國832個貧困縣大多處於山區、丘陵區，暴雨強度大，坡地墾殖率高，屬於水土流失重點防治區域和生態環境脆弱區，水土流失面積分布廣泛，水土流失面積約139萬平方公裡，佔全國水土流失總面積的47.1%。大量的水土流失，導致了土地的貧瘠，老百姓缺少旱澇保收的基本口糧田。一些地方因生態惡化造成貧困。比如14個片區中，六盤山片區水土流失面積佔片區國土面積的60%、呂梁山區佔55%、新疆的南疆地區佔45%，這些地方的貧困與水土流失直接關聯。

（五）因水利基礎設施薄弱致貧

我國832個貧困縣耕地灌溉率平均約為36%，比全國平均水平低17個百分點﹔農村人均有效灌溉面積0.86畝，其中313個貧困縣人均不足0.5畝，遠低於全國1.31畝的平均水平。大部分貧困縣工程性缺水嚴重，有225個縣無大中型水庫。貧困縣農田水利基礎設施相對薄弱，農村人均生活用水量隻有50 L/d，僅為全國水平的60%。呂梁山、六盤山等部分片區農村人均生活用水量不足40 L/d。全國832個貧困縣中，有690個縣是受旱縣，佔貧困縣總數的83%，其中嚴重受旱縣290個，佔貧困縣總數的34.8%﹔有防洪任務河段治理的比率僅為22.8%，比全國平均水平低10個百分點。此外，基層水管機構缺乏，水利管理設施差，人才匱乏，管理能力薄弱。

三、水利扶貧開展的工作

長期以來，水利部在水利扶貧方面做了大量工作。從20個世紀80年代開始，水利部在三峽地區開展水利扶貧工作。20世紀90年代，國家實施“八七”扶貧攻堅計劃，水利部在全行業開展水利扶貧工作。進入21世紀，水利部形成了行業扶貧、定點扶貧、片區扶貧“三位一體”的水利扶貧工作格局。在此基礎上，還在貴州銅仁和畢節地區開展了試點扶貧工作，取得了很好的效果。

（一）堅持規劃先行，加強水利扶貧頂層設計

多年來，水利扶貧堅持規劃先行，加強頂層設計。“十二五”期間，根據扶貧開發工作要求，水利部先后組織編印了《全國水利扶貧規劃》《全國水利定點扶貧專項規劃》《滇桂黔石漠化片區水利扶貧實施方案》《貴州省銅仁地區水利扶貧試點規劃》等10多個水利扶貧規劃或重點項目實施方案。這些規劃和方案作為水利扶貧的支撐性文件，在資金落實、項目安排、政策傾斜等方面發揮了重要的引領作用。

（二）堅持傾斜支持，加大水利扶貧投入力度

實行差別政策，加大投資傾斜力度，將西部地區農村飲水安全、病險水庫除險加固、大型灌區續建配套與節水改造等公益性水利工程的中央補助比例提高到項目總投資的80%。“十二五”期間，中央水利投資用於中西部的比重達78%，用於民生水利建設的比重近80%。民生水利主要包括農村飲水安全、農田水利建設、中小河流治理等水利建設項目，是農民受益最直接的水利工程。

（三）堅持精准扶貧，健全水利扶貧工作機制

按照中央精准扶貧的要求，水利部建立並逐步完善水利扶貧需求調查、項目儲備、投資傾斜、扶貧統計和考核等5項精准扶貧機制。需求調查機制，就是要求地方水利部門和當地駐村工作組建立聯系機制，把群眾脫貧對水利的需求搞清楚。項目儲備機制，就是在需求調查的基礎上，以縣為單元，按照項目效益到貧困村、到貧困戶的原則，確定水利建設項目，建立水利扶貧項目庫，實行3年滾動管理。投資傾斜機制，就是通過提高補助標准、擴大補助范圍等措施，使水利投資向貧困地區傾斜。扶貧統計機制，就是通過建立水利扶貧統計工作制度，及時全面掌握水利扶貧工作進展和成效，為水利扶貧決策提供依據。扶貧工作考核機制，就是通過組織年度水利扶貧工作考核，引導地方水行政主管部門把扶貧資源集中用於貧困地區。

（四）堅持智力幫扶，提高貧困地區發展能力

根據貧困地區缺人才、缺技術的實際，水利部印發了《關於推進貧困地區水利人才隊伍建設的指導意見》和《加強對貧困地區水利工程建設技術支持工作方案》，採取多種方式，加強對貧困地區水利人才和技術支持力度。“十二五”期間，水利部派出60多名干部到貧困縣挂職，舉辦了100多期各類培訓班，為貧困地區培訓水利干部7000多人次。

“十二五”期間，水利部共安排貧困地區中央水利投資2375億元，佔中央水利總投資規模的31.7%，貧困地區水利建設明顯加快，取得了顯著成效。累計解決1.15億貧困地區農村人口飲水安全問題，農村集中式供水覆蓋率提高到75%以上﹔新增、恢復和改善灌溉面積5300萬畝，新增節水灌溉面積3400萬畝﹔172項重大節水供水工程中，已開工的85項中有60項效益覆蓋貧困地區，總投資達5600億元﹔貧困地區共完成7700多座病險水庫和大中型病險水閘除險加固，新建或加固江河堤防3900余公裡，新增中小河流治理河長1.45萬公裡，山洪災害死亡人數降低了60%以上，有效解決了5000多萬人次因旱臨時飲水困難問題﹔治理水土流失面積約7萬平方公裡，新增坡耕地治理面積307.4萬畝﹔新增農村水電裝機750萬千瓦，解決44萬戶農民的生活燃料問題。

四、“十三五”水利扶貧重點任務

黨的十八屆五中全會提出，到2020年確保我國現行標准下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。國務院扶貧領導小組明確，水利扶貧是脫貧攻堅十大行動之一。打贏脫貧攻堅戰，必須加強水利扶貧工作，充分發揮水利的基礎性、先導性、保障性作用，加快補齊補強貧困地區水利短板。

（一）總體考慮

做好“十三五”水利扶貧工作，要深入貫徹落實中央關於脫貧攻堅的戰略部署，按照黨中央國務院打贏脫貧攻堅戰的決策部署，針對因水致貧的突出問題，緊緊圍繞精准扶貧精准脫貧的方略和區域整體脫貧解困的要求，加快水利基礎設施建設，著力解決事關群眾利益的民生水利問題，增強貧困地區發展后勁，全面推進行業扶貧、片區聯系、定點扶貧、對口支援等水利扶貧工作，為打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會提供堅實的水利支撐和保障。這不僅是貧困地區增強發展能力的治本之策，也是“十三五”時期水利系統的一項重要政治任務。

（二）工作目標

到2020年，貧困地區水利基礎設施公共服務能力達到或接近全國平均水平，因水致貧的突出水問題得到有效解決，支撐貧困地區長遠發展的水利保障能力得到較大提升，水利良性發展機制初步建立，基本建成與全面小康社會相適應的水安全保障體系。具體目標是：

1.農村飲水安全鞏固提升。到2020年，貧困地區農村飲水安全保障程度和自來水普及率進一步提高，農村生活供水保障最低標准達到40L/人 日以上，水質達到國家規定飲用水標准。全面解決2000萬建檔立卡貧困人口的飲水問題。

2.農田水利。基本完成貧困地區大型和重點中型灌區續建配套與節水改造任務，新增和改善農田有效灌溉面積5980萬畝，發展高效節水灌溉面積2010萬畝﹔田間灌排渠系基本配套。

3.防洪抗旱減災。貧困地區縣城和重要鄉鎮達到國家防洪標准，抗旱水源保障能力明顯提升。

4.水資源開發利用和保護。貧困地區新增供水能力110億立方米，人均供水量達到400立方米。重要江河湖泊水功能區水質達標率達到80%以上。

5.水土保持與生態建設。治理完成水土流失面積4.2萬平方公裡，改造坡耕地470萬畝。

6.農村水電。實施貧困縣小水電扶貧項目，增加裝機200萬千瓦，使100萬貧困戶受益。

7.水利行業能力建設。基本建立水量水質、水土保持、用水計量等監測體系﹔基本建成山洪災害預警、防汛抗旱指揮以及水資源管理信息系統，水利人才隊伍不斷壯大。

（三）各片區水利扶貧主攻方向

1.滇西、滇桂黔、烏蒙山、武陵山等西南集中連片特困地區，以水資源配置和水源工程建設為重點，緩解工程性缺水對經濟社會發展的制約，加強灌區和農村“五小水利”工程建設，加快中小河流治理和石漠化水土流失防治。

2.燕山、太行山、呂梁山、六盤山、大興安嶺南麓等北方集中連片特困地區，以灌區節水改造與水生態修復為重點，適度建設引調水工程，提高用水效率，加強水土流失治理，改善和修復生態環境。這些片區要重點抓好高效節水項目，兼顧一些區域性重大工程，比如，在呂梁山片區建設黃河提水等工程，將對解決片區水的問題發揮重要作用。

3.大別山、秦巴山、羅霄山等中部集中連片特困地區，這些區域暴雨集中，一場暴雨可能造成人員傷亡和財產損失，是因災致貧的重要因素。因此，這些片區要以防洪工程尤其是中小河流治理為重點，解決群眾的防洪保安全問題。同時也要加強供水工程建設，改善貧困群眾生活生產條件。

4.西藏、南疆三地州及四省藏區等集中連片特困地區，加快推進南疆農業節水、山區水庫、生態治理與保護等工程建設。加大對四省藏區重大引調水、重點水源和高效節水灌溉等工程建設的投入。加強對西藏水利的支持力度，著力實施一批重大水利工程，統籌推進民生水利建設，為打造“一江兩河”和瀾滄江河谷經濟帶提供水利支撐。

此外，還要進一步加大革命老區、民族地區、邊疆地區的水利扶貧工作力度，使這些地區的水利發展更快一些。

（四）實施水利扶貧重點任務

1.實施農村飲水安全鞏固提升工程。“十三五”期間農村飲水鞏固提升工程要與建檔立卡貧困村貧困戶相銜接，加強農村飲水安全鞏固提升工程建設，對分散性供水和供水保証率不高的貧困村實行集中供水改造，對水質不達標工程開展淨水設施改造和消毒設備配套工程，全面提升貧困地區自來水普及率、供水保証率、水質達標率，力爭貧困地區與全國一道實現自來水普及和集中供水達效目標。

2.實施農田水利基礎設施建設工程。“十三五”期間，基本完成貧困地區列入規劃的大中型灌區續建配套與節水改造任務，實施大中型灌排泵站更新改造，加快推進貧困地區青海湟水北干渠扶貧灌溉二期、廣西桂中治旱樂灘水庫引水灌區二期、雲南麻栗壩水庫灌區、四川大橋灌區二期等新建灌區建設。結合農村特色產業發展，以建檔立卡貧困村為重點實施小型農田水利工程、“五小水利”工程和高效節水灌溉。重點在內蒙古、四川、甘肅、青海的貧困地區加強牧區水利工程建設，為牧區發展提供水利保障。實施水利專項扶貧工程，推進青海淺山干旱區水利扶貧工程、甘肅中部生態移民扶貧開發、雲南滇西邊境水利扶貧灌溉工程等區域扶貧重點水利工程。

3．實施水源及引調水工程。加快西藏拉洛、新疆阿爾塔什、貴州夾岩等在建大型水庫建設，加快甘肅馬蓮河、廣西馱英、貴州黃家灣等水庫前期工作，早日開工建設。以貧困縣鄉為服務對象，建設一批中小型水庫工程。加快甘肅引洮供水二期工程、青海引大濟湟、寧夏南部引水工程等在建工程建設，解決貧困地區區域性缺水問題。重點在六盤山區、秦巴山區、燕山—太行、呂梁等干旱問題比較突出的片區建設抗旱應急水源工程，著力提升集中連片特困地區供水保障能力。

4.實施防洪安全保障工程。繼續開展大中型病險水閘（水庫）和小型病險水庫除險加固工程﹔加快列入規劃的贛江、湘江、烏江等大江大河主要支流、獨流入海和內陸河流治理，繼續開展中小河流和山洪溝治理。對大別山區、羅霄山區、武陵山區、滇桂黔石漠化區等澇災問題突出的易澇區進行重點治理﹔繼續實施山洪災害易發縣洪水預警預報系統建設，不斷提高抵御自然災害的能力，為貧困地區實現穩定脫貧、貧困群眾安居樂業創造條件。

5.實施水土保持和生態建設工程。通過實施生態清潔小流域綜合治理、加強石漠化及水土流失綜合治理，有效改善貧困地區農民生產生活條件，增加貧困群眾收入。以貧困村為單元，在坡耕地相對集中和侵蝕溝相對密集的滇桂黔石漠化區、烏蒙山區及滇西邊境區及非集中連片地區重點加快實施坡耕地改造。大力整治農村河道堰塘，在貧困地區打造一批“河暢水清、岸綠景美”的美麗鄉村，使水生態環境得到明顯改善。

6.實施水資源管理和保護工程。強化最嚴格水資源管理制度，將水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污控制“三條紅線”指標逐級分解到省市縣三級行政區，實施水資源消耗總量和強度雙控行動。嚴格落實水污染防治行動計劃，推進河長制等管理制度，防治水污染，保護水資源，提高貧困地區水環境質量。完善水資源監測、用水計量等能力建設。

7．實施農村水電扶貧工程。加快農村水能資源開發利用步伐，重點在滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、烏蒙山區、武陵山區以及秦巴山區等水能資源豐富的地區，實施農村小水電扶貧工程。實施農村水電增效擴容改造，新增裝機59萬千瓦，消除農村水電站安全隱患，促進水資源綜合利用。同時，積極探索財政資金轉化為貧困戶水電股權機制，讓更多貧困人口在小水電開發中直接受益，實現脫貧。

8.實施技術支持和智力幫扶工程。選派優秀中青年干部到貧困地區挂職﹔對貧困縣水利前期工作實行組團式幫扶﹔加大對貧困地區行政管理和工程技術人員培訓﹔充分發揮水利科研院所優勢，加強對貧困地區科技幫扶﹔推動貧困地區中小水利工程管理體制改革﹔加強貧困地區防汛抗旱和農田水利服務基層組織建設。

（五）水利扶貧工作的保障措施

做好水利扶貧工作，支撐貧困地區打贏脫貧攻堅戰，責任重大，使命光榮。我們將帶著對貧困地區的深厚感情，全力以赴抓好各項措施落實。

1.加強組織領導。充分發揮水利部扶貧領導小組的指導、監督、問責功能。建立健全省級水利部門扶貧領導組織，明確水利扶貧工作機構，充實人員力量，形成上下聯動、齊抓共管、協調推進的工作局面。

2.完善工作機制。進一步完善和落實水利扶貧需求調查、項目儲備、投資傾斜、統計分析、扶貧考核等5項水利精准扶貧工作機制。充分發揮機制的導向、激勵和約束作用，使水利扶貧項目安排精准、資金投放精准、脫貧成效精准。

3.強化規劃引導。要加強頂層設計，編制實施“一規劃三方案”，即全國水利扶貧專項規劃、水利部定點扶貧工作方案、滇桂黔石漠化片區和革命老區水利扶貧實施方案。實現規劃和方案統領水利扶貧工作，提高水利扶貧的精准度和有效性。

4.加大投入力度。加大公共財政投入，確保中央和省級財政在貧困地區投入有較大幅度增長。積極協調金融機構，加大過橋貸款、抵押補充貸款、專項基金、信貸資金的支持力度，鼓勵和引導社會資金投入貧困地區水利建設。

5.嚴格監督檢查。水利扶貧資金是民生資金，要加強使用管理，嚴防出現問題。進一步加大對水利扶貧工作的跟蹤問效、督促檢查力度，充分發揮稽查和審計部門的監督功能，努力保障水利扶貧資金安全高效。

（作者系水利部黨組副書記、副部長。）