中共中央國務院發布的《關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）全面分析了當前城管執法體制存在的問題，明確了改革思路和要求，部署了城市執法體制改革的主要任務，為城市管理走向城市治理提供了時間表和路線圖。為更好理解《意見》要求，有必要就城市管理執法體制改革需要解決的主要問題、體制改革的關鍵及重點內容加以深入研究，推動城管執法體制改革，改進城市管理工作。
一、當前城管執法存在的主要問題
隨著城鎮化進程的持續推進，城市規模擴張所帶來的一系列問題開始逐漸顯現，流動人口激增、交通擁堵、貧富分化、社會沖突增加、環境惡化等現象給城市管理工作帶來了新的挑戰。面對日益復雜的城市環境，各部門間壁壘分明的傳統城市管理體制已經不能適應城市管理的實際需要，城市管理綜合執法應運而生。自1997年北京市宣武區設立我國首個城市管理綜合執法機構——城市市容監察大隊開始，各城市相繼展開了以相對集中行政處罰權、強制權為中心的城市管理綜合執法體制改革。城市管理綜合執法制度的建立在一定程度上提高了行政效率，降低了行政成本，減少了職權沖突和責任推諉，對行政體制改革和法治政府建設起到了重要的推動作用。但從現階段情況來看，城市管理執法體制在規范化、法治化方面依然存著較大缺陷，既有的諸多體制性問題阻礙了城市管理工作的順利開展，制約了城市的健康發展和城鎮化進程的推進，並引發了較多的社會矛盾，亟待進一步改革。
《意見》指出：“與新型城鎮化發展要求和人民群眾生產生活需要相比，我國多數地區在城市市政管理、交通運行、人居環境、應急處置、公共秩序等方面仍有較大差距，城市管理執法工作還存在管理體制不順、職責邊界不清、法律法規不健全、管理方式簡單、服務意識不強、執法行為粗放等問題，社會各界反映較為強烈，在一定程度上制約了城市健康發展和新型城鎮化的順利推進。” 深入推進城市執法體制改革，改進城市管理工作，應當以法治化、規范化為切入點，著力解決阻礙制度有序運行的以下問題。
（一）管理體制不順
長期以來，城市管理綜合執法機構在中央層面沒有明確的主管部門，既缺乏宏觀層面的業務指導，也無法建立科學合理的監督檢查和考核評價機制，給城市管理執法工作的統一、規范、協調帶來很大困難。各地城市管理綜合執法機構設置不規范，機構性質不清，人員身份混亂，隊伍名稱、著裝不統一，執法經費缺乏，執法人員的福利待遇、工作條件無法保障，隊伍建設難以推進。城市管理綜合執法機構的職能繼受於其他部門，缺乏統一的標准和有效的法律保障，在外觀上支離破碎、殘缺不全，在內容上缺乏科學合理的界定，直接影響執法工作的有序開展。對於需要有關職能部門的協助配合才能完成的任務缺乏相應的協同執法機制，行政效率受限。在這樣的現實情況下，管理體制不順成為制約城市管理執法工作有序開展的最突出問題。因此，城市管理執法體制改革首先必須理順管理體制。
（二）職責邊界不清
從目前各地城市管理綜合執法的實踐情況來看，城市管理綜合執法機關的職權范圍普遍沒有得到科學、合理的界定和細化，城市管理綜合執法部門與原職能部門在職權分割上存在著大量的灰色地帶。在城市管理的某些領域，雖然建立了綜合執法機制，但原部門的執法職權和執法隊伍依然存在，且繼續從事相應領域的執法工作，造成職責交叉和多頭執法頻發，影響行政效能，侵及公民權益。
2002年《國務院關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的規定》主要確定了市容環境衛生、城市規劃、城市綠化管理、市政管理、環境保護管理、工商行政管理、公安交通管理7個方面法律、法規、規章規定的部分行政處罰權可以相對集中行使，同時規定省級地方政府有權決定調整城市管理領域的其他行政處罰權，形成了所謂的“7+X”模式。但地方各級政府在實踐中對執法職責分配不規范，劃分城市管理綜合執法機關與政府相關職能部門的職權未經過充分考慮和嚴格論証，帶有較大的隨意性。其結果是城市管理綜合執法機關的執法事項過多，管理內容龐雜，對專業化程度的要求越來越高，執法負擔和執法難度大幅增加。如部分地區將執法難度較大的計劃生育等事項以甩包袱的方式分配給城市管理綜合執法機關執行，人為造成執法難題﹔部分地區將殯葬、屠宰等與城市管理核心事務無關的事項交由城市管理綜合執法機關執行，給執法機構帶來額外負擔。故城市管理執法體制改革需重點解決權責劃分不清的問題。
（三）法律法規不健全
科學、良好的立法是解決城市執法體制問題、改進城市管理工作的必要手段和重要前提。目前，城市管理綜合行政執法領域的立法工作遠遠滯后於實踐的需要。國家層面缺少專門的《城市管理法》對城市管理做出宏觀、統一指導，法律體系不完善，配套措施不健全的問題極為突出。城市管理綜合執法機構的身份定位、職能范圍、執法手段、執法程序、責任義務、權利救濟等多個方面的問題並無法律依據，而需要依靠法規、規章，甚至規范性文件確定。
《行政處罰法》第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權隻能由公安機關行使。”《行政強制法》第十七條第二款規定：“依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施。”上述兩個條款通常被視為相對集中執法權的法律依據，但從性質上看，兩個條款均屬於概括授權條款，並未對相對集中執法權做出明確而細致的規定。城市管理綜合行政執法機構在實踐中依然依據環衛、規劃、土地、建設、工商等部門的規章展開執法工作，從而形成了所謂的“借法執法”情況。相關規定的分散化和碎片化也決定了其無法滿足執法的實際需要。
部分地方政府對城市管理法律法規的需求極為迫切，制定頒布了一批城市管理相關的地方性立法，取得了一定收效，但依然存在立法質量不高的問題。在《立法法》的修訂賦予了設區市地方立法權的情況下，地方政府在開展大規模立法活動的過程中同樣需要一部全國性城管法律對地方立法進行指導，以保障立法質量。
（四）管理方式簡單
現階段城市管理工作中存在著“一刀切”和“簡單化”的管理思維。其中的突出表現是盡可能杜絕游商小販、無家可歸人員等可能對城市面貌的整潔和城市整體秩序造成影響的人的出現，以追求城市的絕對秩序和整齊劃一。這種簡單化的管理方式既不符合城市建設發展的客觀規律，也與社會的實際需要和公民的基本訴求背道而馳。相反，過於絕對化的管理方式還有可能因為激化社會矛盾而帶來更多社會問題。國際化大都市的建設經驗表明，城市應當具有一定的包容性。對於無照商販流動經營等問題，在考慮城市秩序的同時，也需要考慮便民設施的布局以及游商小販的基本生存權益，在多種價值之間進行綜合平衡后方可採取措施。推進城市管理執法體制改革要求擯棄“一刀切”、“簡單化”的錯誤觀念，區分不同情況，對相對人實行分類指導，分類管理。
（五）服務意識不強
城市管理執法工作中的服務意識不強，過於堅持命令服從的執法思維，忽視行政相對人的基本權益是導致城市管理矛盾激化、野蠻執法、暴力抗法頻發的重要原因。城市管理執法工作的中心和落腳點應當是服務市民，滿足市民的需要，而非反映和體現長官意志、追求絕對的整齊劃一。城市管理是系統性工程，牽涉社會生活的各個方面，單靠行政命令實行強制性的管理無法從根本上解決問題。實現城市管理執法體制改革要求執法人員轉變意識，將利民、便民的思維作為工作中心，樹立服務型的執法理念。在符合相關規定、具備條件的情況下，積極為相對人提供法律幫助、政策指導和技術支持，使廣大市民既有舒適的生活環境，也能充分享受便捷的生活條件。
（六）執法行為粗放
現階段，我國城市管理執法活動中的暴力執法和暴力抗法事件依然頻發，其中一個突出原因是部分執法人員執法觀念落后、執法行為粗放的問題沒有得到根本改變。實踐中，有執法者認為隻有強制手段才是最能解決實際問題的方法，相對人既然違反了相關法律法規，就應當嚴格保証執法力度，對其進行堅決的取締，令其不敢再犯。這種過於強調單方命令服從的執法模式將執法者與相對人放入了完全對立的立場，容易激化矛盾，導致粗放、不文明的執法行為的出現，繼而引發暴力抗法、群體性事件等一系列社會問題。解決城市管理執法工作中執法行為粗放的問題需要綜合運用各地近年來探索出的行之有效的執法方式，如通過說服教育、指導、獎勵、政策引導等引導相對人自覺守法，依靠設區、街道組織及居民志願者的支持，通過社區共同治理和社會的廣泛參與實現執法目的。
二、統籌解決好機構性質問題是理順城管執法體制的關鍵
城市管理綜合執法制度對深化行政體制改革、促進社會綜合治理、建設法治政府起到了相應的推動作用。其中，城市綜合管理執法機構作為實施相對集中執法權的主體，是城市管理執法的關鍵，其建設直接關系到城市綜合執法制度的推進。但是，在缺乏專門性法律、中央層面沒有明確的主管部門的前提下，各地城市管理綜合執法機構性質不明確、設置不規范的問題極為突出，並由此引發一系列衍生問題，成為制約城市執法體制改革和城市管理工作改進的瓶頸。《意見》提出“統籌解決好機構性質問題，具備條件的應當納入政府機構序列”的要求，為確定城市管理綜合執法機構性質指明了方向。統籌解決好機構性質問題，既是明確城市管理綜合執法機構法律地位的必然要求，也是明確城市管理執法人員身份、為執法提供全面保障的前提和基礎。
（一）機構性質決定機構法律地位
各地城市管理綜合執法機構的名稱大多為“城市管理行政執法局”、“城市管理綜合執法局”、“城市管理執法局”或其他相類似名稱。這些執法機構雖然在外觀上具有相似性，但機構性質卻存在極大差別。統計顯示，在全國3091個市、縣（區）政府中，有3074個政府設立了綜合執法機構，但機構的名稱、性質、工作人員的身份等均不統一。盡管2002年《國務院關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》已經明確“不得將集中行使行政處罰權的行政機關作為政府一個部門的內設機構或者下設機構，也不得將某個部門的上級業務主管部門確定為集中行使行政處罰權的行政機關的上級主管部門。集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執法部門，依法獨立履行規定的職權，並承擔相應的法律責任”，但實踐中各地城市管理綜合執法機構的性質卻依然無法得到統一，具體包括了政府職能部門、政府內設機構、政府工作機構、事業單位等多個類型。實踐中，各地方政府根據自己的編制能力、重視程度、財政經費等因素自行確定城市管理綜合執法機構的性質，在整體上缺乏統一的法治保障和科學合理的標准。而機構性質的模糊使得城市管理綜合執法機構的法律地位不明，難以納入法治化軌道進行管理。
從城市管理綜合執法機構的職能來看，無論是城市規劃、市容環境衛生，還是城市園林綠化管理、污染整治，均來源於政府下屬的各職能部門。在實施權力相對集中前，由原職能部門分別承擔相關職能。此類對城市公共事務的管理職能毫無疑問屬於政府職能，應當由政府下獨立的行政機關承擔，其性質不應因行使機構的變化而改變。從行政職權來看，以相對集中處罰權和強制權為中心的綜合執法權直接涉及公民、法人和其他組織的權利與義務，帶有一定的國家強制性，屬於典型的行政職權，應當由行政機關而非事業單位或其他組織行使。故在綜合考量和統籌全局的情況下，城市管理綜合執法機關的性質應當定位為國家行政機關，作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執法部門展開活動。
《意見》指出“具備條件的應當納入政府機構序列”，對機構性質的確定提出了較為明確的要求。考慮到現實中各地城市管理機構的差異較大，在短時間內統一轉變為獨立的行政機關難度較大這一現實，可由各地結合實際情況實施區別處理。經過一定時間的實踐探索、經驗較為豐富、條件較為成熟的城市管理綜合執法機構應當先納入政府序列，明確其行政機關的身份定位，由同級財政為其提供經費保障。
（二）機構性質決定機構人員身份
機構性質的模糊直接導致了城市管理執法人員身份的模糊，機構性質不清決定了執法人員的法律地位不清晰、身份不明確。從現實情況來看，受編制、預算、崗位、工作性質等一系列因素的影響，各地城市管理綜合執法人員的身份差異較大，甚至在同一執法機構中也存在著多個身份類型的執法人員。目前，各地城市管理執法者有的需要通過公務員考試方可錄用，屬於公務員編制，有的屬於參照公務員管理人員，有的屬於普通事業單位人員，此外還存在大量的合同聘任制人員參與城市管理綜合執法的實際工作。
由於城市管理綜合執法機構的性質和地位未得到明確，且行政系統的整體編制有限，編制分配又牽涉各職能部門的實際利益，各地城市管理綜合執法機構所獲得的整體編制普遍較少，無法滿足現實需要。這直接導致了行政編制與事業編制混編、混崗，合同制聘用人員、協管人員、臨時工數量超過規定限制並參與執法等情況頻繁出現。執法隊伍構成復雜，執法人員素質良莠不齊成為影響規范化執法的一大問題。部分協管人員沒有經過執法培訓，不具備執法資格，法制觀念淡漠，不尊重相對人的基本權益，導致了大量不規范、不文明執法現象的發生，對城市管理執法者的群體形象造成消極影響。
明確機構性質為明確執法人員的法律地位奠定了前提和基礎。在《意見》“統籌解決好機構性質問題，具備條件的應當納入政府機構序列”的要求之下，城市管理綜合執法人員的身份應當得到明確。納入政府機構序列的城市管理綜合執法機構的工作人員應當具有公務員身份，享受公務員的福利待遇及保障，享有公務員的權利並應當履行公務員的義務。
（三）機構性質決定相應的條件保障
機構性質不清導致各方面保障條件有限。目前，部分地方的城市管理綜合執法機構不屬於政府序列，缺乏同級財政的支持，執法人員的經濟收入、福利待遇、工作條件無法得到保障，執法隊伍的通訊工具、交通工具、執法過程中所必需的調查取証技術裝備落后，無法滿足執法的實際需要，隊伍建設難以推進。為解決財政困境，部分執法機構自行創收，鼓勵罰款，以罰代管。在違背收支兩條線基本規定的同時往往激化社會矛盾，增添管理負擔。
將城市管理綜合執法機構納入政府機構序列意味著城市管理綜合執法工作將得到同級財政的保障。財政應當增加對城市管理執法技術裝備、執法工具方面的投入，以改變執法裝備落后、技術含量低，難以滿足現實需要的狀況﹔增加信息建設的投入，以保証綜合執法機構網絡信息平台、管理軟件的開發和應用，真正實現信息化、數字化治理﹔增加對執法人員培訓的投入，提高執法人員素質。
三、城管執法體制改革的重點
（一）科學合理界定職權范圍
十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“深化行政執法體制改革，整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制﹔減少行政執法層級，加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障等重點領域基層執法力量。理順城管執法體制，提高執法和服務水平。”十八屆四中全會《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次強調：“深化行政執法體制改革。根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量。推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。”可以看出，實施執法權的相對集中，推進綜合執法，是解決權責交叉、多頭執法問題和提高執法效率的必然要求，也是行政體制改革的重要組成部分。推進城市管理領域綜合執法首先需要科學、合理地界定城市管理綜合執法機構的職權范圍，厘清綜合執法機構與其他政府職能部門之間的關系，同時要完善執法層級力量配比，建立部門之間的合作、協助機制。
科學、合理地確定應當集中的執法權，是推進城市管理綜合執法首先需要解決的問題。集中行使城市管理執法權的目的在於保障行政權的高效運行，實現良好的城市治理與社會治理，故權力的分配需要兼顧制度的科學性與執法實踐需求，在科學合理的標准之下實現有效配置。在這一過程中，如何確定權力分配的標准尤為重要。《意見》提出“重點在與群眾生產生活密切相關、執法發生頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執法”，明確了以下判斷標准。
1.與群眾生產生活密切相關。與群眾生產生活密切相關的領域一旦出現違法行為，將直接對民眾的日常生活、工作秩序和基本權益造成影響，典型例子如社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務業油煙污染等。此類違法行為在日常生活中較為多見，對公民安寧、有序的生活產生較大影響。因而行政權必須給予更多關注，提供覆蓋面更寬、覆蓋密度更高的公共服務。在該領域實施相對集中執法權，賦予綜合執法機構完整的治理權限，可使權力運行更為順暢，實現執法效果的提升，最大程度地保障公民切身利益。
2.執法發生頻率高。執法發生頻率高通常意味著該領域易發生違法事件，對城市秩序具有較大影響，應當進行重點治理，典型例子如戶外公共場所無照經營、違規設置戶外廣告等。違法事件發生的高頻率對執法效率提出了一定要求，在該領域設定相對集中執法權，由專門的城市管理綜合執法機構進行執法，可有效減少各職能部門間因溝通合作不暢而造成的延誤和遲滯，有效提高執法效率，保障秩序價值。
3.多頭執法擾民問題突出。多頭執法問題在城市管理執法實踐中較為突出。多頭執法、重復執法不僅影響了行政效率，提高了行政執法成本，還對公民的權益造成了侵害，干擾了正常的經濟秩序。在進行職權分配時，應當考慮該領域的執法工作是否涉及多個部門，職權交叉、多頭執法、重復執法等問題是否突出。對於職權交叉較多，構成多頭執法、重復執法，擾民嚴重、民眾反映較為強烈的領域，應當進行執法權的相對集中，並盡量在原職能部門與城市管理綜合執法機構之間進行權力的整體劃轉。
4.專業技術要求適宜。現代行政的專業性逐漸增強，行政執法過程中所需要的專業知識和專業技術也隨之增加。如某些領域的執法需要經過專業性較強的調查取証，對人員和設備要求較高，部分領域的執法甚至需要得到專業機構的鑒定支持。專業要求過高的執法事項不應當列入綜合執法的范圍中，否則在預算、執法人員等約束條件的局限下，城市管理綜合執法機構將會出現權限覆蓋范圍過寬而執法能力不足的情況。故城市管理綜合執法的范圍應當集中於根據日常執法經驗可以直接判斷，而無須借助專業技術檢查、鑒定就可完成執法的領域。
5.與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權。從廣義上看，城市管理所涉及的事項包含政治、經濟、社會等各個方面。如果對與城市管理相關的所有事項實施綜合執法和集中管轄，城市管理綜合執法機關的權限就將過於寬泛而無法行使。在此意義上，與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的事項應當理解為與城市管理的核心事務相關的事項，如城市的建設以及城市運行中的日常管理和秩序保障等。
在明確判斷標准的同時，《意見》進一步指出綜合執法的具體范圍是：“住房城鄉建設領域法律法規規章規定的全部行政處罰權﹔環境保護管理方面社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務業油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權﹔工商管理方面戶外公共場所無照經營、違規設置戶外廣告等的行政處罰權﹔交通管理方面侵佔城市道路、違法停放車輛等的行政處罰權﹔水務管理方面城市河道違法建筑物拆除、向城市河道傾倒廢棄物和垃圾及違規取土等的行政處罰權﹔食品藥品監管方面戶外公共場所食品銷售和餐飲攤點無証經營，以及違法回收販賣藥品等的行政處罰權。”這一執法范圍的劃定正是對上述權限劃分標准的貫徹和應用。具體執法權限的明晰有助於厘清權力邊界，實現權力的合理配置，解決城市管理綜合執法機構與政府其他職能部門之間的權限爭議，從而推進城市管理綜合執法制度的完善。
（二）處理好層級執法力量配比
基層執法力量不足導致監管需要無法滿足，監管目標無法實現。目前，執法力量集中層級過高、日常監管不到位等問題在城市管理執法中普遍存在，基層執法機構有責無權的情況使得城市管理綜合執法難以推進。要解決這一問題，必須處理好層級執法力量的配比，實現執法重心和執法力量的下移，並通過法治化的途徑提供保障。《意見》提出“按照屬地管理、權責一致的原則，合理確定設區的市和市轄區城市管理部門的職責分工”，並詳細闡明了分工方案，對於正確處理層級執法力量配比問題具有重要的指導意義。
（三）完善公務合作和協助機制
杜絕多頭執法和交叉管理並不意味著要在城市管理綜合執法機構與相關職能部門之間實現絕對的分離和分隔。城市管理綜合執法機構繼受、承擔相關職能部門的執法職權后，需要與相關職能部門之間建立科學、合理的合作機制與執法協助機制，以推進聯合執法，促進信息與資源的共享，實現有效的治理。如相關職能部門在城市管理中實施了行政許可或在后續監管中發現違法行為需要及時糾正的，應當及時告知城市管理綜合執法機關，城市管理執法機關在進行查處后應當及時向有關職能部門進行反饋，以實現信息的互聯互通，促進協作治理。此外，在一些矛盾沖突較為激烈的執法活動中，執法人員遭遇暴力抗法的風險較高。因此類執法活動中的相對人可能涉嫌違反《治安管理處罰法》的相關規定，城市管理綜合執法機構單獨完成執法並不現實，故可考慮建立城市管理執法公安協助機制，以公安機關設立專門的城市管理警察隊伍或向城市管理部門派駐警力等方式提高綜合執法的威懾力和實際效能。
（馬懷德，中國政法大學副校長、教授、博士生導師。）
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