黨的十八屆五中全會提出推進國家治理體系和治理能力的現代化，加快形成科學有效的社會治理體系。兵團是屯墾戍邊的特殊組織，擔負著維護新疆穩定與長治久安的使命和職責。師市合一體制作為兵團特殊體制與市場經濟體制結合的產物，既是兵團順應城鎮化發展規律的必然選擇，是兵團創新與豐富屯墾戍邊內涵形式的客觀需要，也是國家邊疆治理能力現代化的重要體現。
一、師市合一管理體制特征
兵團師市合一管理體制是因履行使命而存在的黨政軍企合一體制與適應市場化要求的城市體制有機結合的一種獨特體制形式。最初由石河子探索建立，目前已增至阿拉爾、五家渠、圖木舒克、北屯、鐵門關、雙河、可克達拉等共8座城市[1]。
兵團管理體制主要包括兩方面內容：一是橫向的管理體系，即黨、政、軍、企之間的關系﹔二是縱向的管理體系，即兵、師、團、連之間的關系。這種管理體制以企業為載體，集黨政軍企多重職能於一體，非政府或“准政府”的運行方式，是我國極為特殊的、獨一無二的管理體制[2]。城市管理體制是城鎮的行政組織結構、職能結構、行政管理方式和行政運行機制的總和。與兵團體制完全不同，有著各自的運行軌道與路徑。師市合一體制是在兩種體制有機結合與嫁接基礎上形成，具有以下特征：第一，管理機構的設置。實行一個黨委的領導體制。即在新疆兵團師一級設立自治區直轄縣級市的黨委、紀委及其工作機構和政府工作機構，分別與該師的黨委、紀委及其工作機構和行政工作機構，實行一個機構、兩塊牌子（另有規定的除外）。第二，師市合一體制是一種雙重管理體制。兵團不是政府，沒有政府管轄權，國務院批准兵團設市時，均做出由自治區人民政府直接管轄縣級市的明確規定。因此，兵團城市具有雙重隸屬關系，是由兵團直接管理的自治區直轄市。因兵團沒有人大、政協、工商管理、財政稅收等政權組織機構，城市政權機構由自治區管理，其他機構均由兵團自行管理。第三，兵團師市合一體制類似於政企合一的體制。與我國的大慶市、攀枝花市、伊春市、克拉瑪依市相近。克拉瑪依市原與新疆石油管理局實行市局合一，現與新疆油田公司實行市企合一。第四，師市合一體制下衍生出團（場）鎮合一管理體制。團鎮合一是鎮機構設置與團場實行一套機構、兩塊牌子，團長兼鎮長、政委兼鎮黨委書記。建立團（場）鎮合一體制是延伸城市管理職能、解決“兵-師-團”的兵團管理體制架構短板的最有效形式
二、師市合一的體制優勢
師市合一管理體制是兵團面對市場經濟的沖擊，為適應環境、擴大生存空間、增強維穩戍邊要素集聚力而尋求的體制創新與探索。
1. 管理地位合法化
兵團是依照國家和新疆維吾爾自治區的法律、法規，自行管理內部行政、司法事務的特殊組織。因不是一級政權組織，兵團在自行管理內部行政事務中的行政主體資格，需通過自治區行政授權的方式確定。新疆並未對兵團整體授權，隻給兵團一級行政授權，而兵團點多面廣，有14個師、175個團場，分散在14個地州內，兵團無法對全范圍的行政事務進行監督、管理。各地州對屬地師團又存在不願授權或授權不明等傾向，使師團（除兵團城市外）行政事權無法落實，存在著大量行政管理糾紛，陷入“無法執法或執法即違法”的尷尬境地。而師市合一、團（場）鎮合一管理體制使原本法律主體地位不明確的師團這一層級成為依據憲法或行政組織法設置的行政機關，有效解決了長期困擾兵團的行政主體地位不明確、“政”職不完整等問題，為兵團依法執政、民主執政、建立服務型政府創造條件。
2. 兼容兩種體制優勢
師市合一管理體制是一種雙重管理體制，兼容了兩種體制優勢。表現為：一是兼容了兵團體制與適應開放發展需要的城鎮管理體制兩者的優勢。黨政軍企合一體制的形成機理在於其權力高度集中，政令統一、上下貫通、步調一致、行動迅速的運行機制，保証了快速的組織動員能力、應急處突能力和集中力量辦大事的能力，為穩疆興疆、安邊固疆創造了體制條件。同時，又賦予與歷史使命共生的兵團體制以新的時代內涵。通過建市設鎮，使師團一級成為自治區直轄的城市各級人民代表大會的執行機關，從而形成適應市場化發展要求的行政主體地位明確的城市管理體系。二是在城鎮政府管理體制中植入了高效、精干的企業管理成分。師市合一實行“一套機構、兩塊牌子”。設市建鎮后人員編制並沒有大幅增加，與一般縣市相比，機構設置體現了人少、精干、高效的特征。師市合一、團（場）鎮合一的體制設計，兼容了兩種體制優勢，將兵團歷史與現實發展有機結合，將權力與使命有機統一，將管理體制的一般性與管理體制的特殊性有機融合，形成資源與職能、兵地優勢互補、能夠有效釋放兩種體制能量的邊疆治理體制。
3. 實現維穩與發展目標的價值平衡
發展與維穩是兵團的價值目標。增強競爭力、拓寬發展空間是兵團在市場經濟條件下尋求的價值目標。維護新疆穩定與長治久安則是國家治國安邦的戰略目標，是對兵團的價值定位。而黨政軍企合一體制其存在的基礎和主體是企業，追求利潤最大化的企業目標與維護邊疆穩定的國家安全目標時常發生矛盾與沖突，兩種角色常有錯位，互相掣肘。而師市合一管理體制將協調維穩與發展間的關系，使兩者關系從沖突走向和諧。城鎮搭建了經濟發展的平台，吸引和集聚人口，優化人口結構，為維穩提供了物質基礎與要素的支持，增強與提升了維穩能力。既體現兵團體制特色，發揮維穩戍邊作用，實現國家的戰略訴求，又發揮政府治理的優勢，增強兵團綜合實力，提升維穩戍邊能力，實現兵團壯大、職工致富的發展訴求。
4. 激發經濟社會轉型的內生動力
德國社會學家馬克斯 韋伯提出理想化的科層制行政組織可以達到最高的效率的觀點。從國家層面上看，對兵團黨政軍企合一與兵師團連的准軍事化的科層組織的體制設計，意在提高兵團維護新疆穩定的效率。但對兵團而言，在國家改革開放不斷推進與市場機制配置資源逐漸居於主導地位的環境背景下，其層級分明、非人格化的科層制特征導致權力過於集中，計劃色彩濃厚，導致兵團至今仍保留著較強的計劃性、較為落后的產業結構和社會結構。這一體制雖在一定程度上實現了維穩職能的組織效率，但在市場經濟規律的作用下，追求收入待遇、發展機會、自我價值等個人的價值目標在偏遠落后的邊疆地區難以實現，致使人口大量外流、戍邊隊伍不穩，維穩能力反而下降。師市合一管理體制融入了城鎮管理體制下開放的特征，加快兵團發展模式、要素配置、實現路徑從農業主導向二三產業為主導的經濟轉型，加快結構轉換、機制轉軌和觀念轉變從計劃經濟向市場經濟、從農業社會向工業社會、從封閉性社會向開放性社會的社會轉型與變遷，在實現兵團自身發展和居民對現代文明渴望的基礎上，提升了維穩戍邊能力。
三、師市合一體制運行中存在的問題
1. 管理體系不完善問題
自治區對兵團城市的直轄以及兵團對這些城市的管理合理合法，均有明確的文件規定。但在實際運行中，兵團這一層級不是一級政權機構。兵團管市缺少一些與市相對應的機構。兵團雖然設有行政機關、審判機關、檢察機關等政權機構，但因不是一級政權組織，沒有人大、政協、工商管理、財政稅收等政權組織機構﹔有些機構即使有但其職能也不健全。隻有兵團和市均有設置的機構，發改委、教育局等機構上下銜接較為順暢﹔而市有兵團沒有設置的機構，相互銜接較為困難。這就造成了城市的很多項目上不能直對自治區，轉通過師與兵團銜接。
城市管理是由各層級組成的上下貫通的完整體系。縣級市以下通常在建成區設街道辦事處，在建成區以外設鎮或鄉﹔在街道辦事處下設置社區居委會。與此相對應，不僅在市一級設置各種政權組織，在鄉鎮也設置必要的政權機構，並將管理延伸到鄉鎮。基於師管團場，而市不能直管團場的體制原因，使兵團城市對市域內的未設立建制鎮的團場很難行使管理權。管理體系不完善導致兵團城市對上（自治區、兵團）、對下（市域內未建鎮的團場）的管理關系不能完全理順。
2. 管理體制雙軌問題
理論上，師市合一管理體制應是師市、團鎮兩個管理主體在領導班子、機構設置、行政區劃、行政職能、管理權限等方面融合統一的管理體制。但在實踐運行中，師市、團鎮的行政區劃並未完全合一，隻實現了部分的重疊，師大市小，如石河子城市區劃面積僅為460平方千米，僅相當師域面積的7.7%。市域和鎮域沒有完全覆蓋師域和團域，即城鎮管理體制在市域和鎮域范圍內有效行使，師域內的非市域范圍（團域內的非鎮域范圍）隻能按原兵團體制運行，不享有完整的政府職能和行政管理權限，出現市域內與市域外、城市治理與兵團體制的雙軌並存問題。其必然導致市域外團場的行政主體資格不明確，發展動力缺失，與團鎮合一的團場相比，有被邊緣化的危險。
3. 多重管理職能混同問題
師市、團（場）鎮合一的維穩戍邊體制承擔著多重職能。從市鎮層面分析，作為政府組織，具有提供公共服務、繁榮經濟、加強社會管理的職能。從師團層面分析，保留“准軍事化”組織建制，承擔著維護新疆穩定、鞏固祖國邊防的軍隊的職能。同時，師團又是以企業身份存在的經濟組織，以追求利潤最大化為目標，承擔著國有資產保值增值職能。出現了政府治理與企業管理、政府與企業目標混同的問題，導致師市不分、以師代市，政企不分，或者按照師管理團場（把市當成一個團場）的傳統方式管理城市、由師管理代替城市管理等現象的發生。
四、探索完善師市合一管理體制
基於這一體制存在的問題，需從以下幾個方面予以探索完善。
1. 理順中央對兵團與地方的治理關系
理順兵團與地方的治理關系們，充分釋放兵團體制能量，使兵團成為安邊固疆的穩定器、凝聚各族群眾的大熔爐，先進生產力和先進文化示范區的管理體制，既是國家邊疆治理的戰略需求，也是兵地邊疆同守、維穩共擔的客觀選擇。借鑒田納西河流域管理局的經驗，考慮在兵團設立特別行政區，解決師市合一對上關系不順的問題。也可採取授予兵團管理市的法定權力。為了加強兵團對城市的管理，應由有關部門或機構授予兵團管市的權力，並且以具有法律效力的文件發布，使得兵團管市於法有據，師管市也同樣合理合法。以上兩種方案若行不通，就需明確劃分兵團和自治區各自管市的權限。凡市和兵師均有的機構和職能，一律由兵團管理﹔凡僅市有的機構和職能，由自治區直轄。這種劃分既可以使在兵團建立的市主要由兵團管理的事實合法化，又在一些方面體現了自治區對這些市的直轄，還理順了市的行政隸屬關系，有利於減少兵地矛盾，實現利益多贏。
2. 完善管理體制的內部結構
完善內部結構，建立健全上下貫通、全面覆蓋的完整的城市管理體系。兵團大多城市都存在著城市管理體系不完備的問題，使城市的政權職能及相應的管理觸角無法向這些地區的基層延伸，影響了城市功能的發揮。一是參照石河子總場北泉鎮模式，在市域內團場設立建制鎮，實行“場（團）鎮合一”體制，在鎮以下建立社區等居民自治組織，從組織體系上保証城市管理擴展到包括建成區以外的全市范圍。二是在師域范圍選擇條件具備，同時城市行政區劃范圍之外的墾區設立“飛地”鎮，鎮由市管，從而實現師域范圍內兩種管理體制的並軌。
3. 厘清師市管理職能
建立分工協作、優勢互補、協調運行的管理體制。城市管理體制要求在市域范圍按照市—街道（鎮）—社區的體系進行管理，但兵團原有的師—團場—連隊這種准軍事化的垂直管理體系具有不可替代的功能和優勢。為使城市和兵團兩套管理系統並行不悖、發揮各自優勢，應在市域范圍內，在堅持師市合一管理體制和師市黨委一元化領導的前提下，對師和市承擔的職能進行分解：將所有“政”的職能統一交由市—街道（鎮）—社區這套城市管理系統履行，將“軍”和“企”的職能交由兵團現行的師—團場—連隊管理系統承擔，實現兩套管理系統分工協作、各司其職、優勢互補、協調運行，保証師和市的功能都得到充分發揮。實行內部政企職能分開。團連主要從事生產經營，履行企業職能，鎮及所屬社區主要承擔政府的公共服務和社會管理職能，既很好地發揮了團場—連隊這一兵團傳統組織體系的職能，又很好地發揮了鎮—社區這一城市組織體系的職能。
（徐黎麗，蘭州大學西北少數民族研究中心、中國邊疆安全研究中心教授﹔范薇，蘭州大學管理學院2011級博士生。）
參考文獻
[1] 自治區地方志編委會.新疆通志[M].烏魯木齊：新疆人民出版社，1998,37(1):37.
[2] 顧光海.新疆兵團“師市合一”城鎮化發展道路探析[J].新疆大學學報，2010(7):21-25.
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| · 《行政管理改革》 |
